Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основания и эволюция системы финансово-экономического контроля предприятия в рыночном хозяйстве . 10
1.1. Сущность финансово-экономического контроля и понятие его эффективности. 10
1.2. Глобализация экономики как фундаментальный фактор трансформации системы финансово-экономического контроля . 25
1.3. Эволюция финансово-экономического контроля и ее отражение в современных экономических теориях. 43
Глава 2. Трансформация финансово-экономического контроля в корпоративном секторе экономики. 61
2.1. Принципы и характерные черты классических моделей корпоративного контроля . 61
2.2. Особенности становления системы корпоративного контроля в постсоветской России. 71
2.3. Трансформация системы корпоративного контроля под воздействием глобализации бизнеса. 91
Глава 3. Концепция осуществления государственного финансово-экономического контроля в рыночном хозяйстве . 106
3.1. Ретроспективный анализ государственного финансово-экономического контроля . 108
3.1.1. Исторический анализ. 108
3.1.2. Зарубежный опыт. 111
3.2. Методологические основы государственного контроля в России. 119
3.3. Прикладные аспекты государственного финансово-экономического контроля: анализ противоречий и пути совершенствования. 144
Заключение 160
Список литературы 165
- Сущность финансово-экономического контроля и понятие его эффективности.
- Глобализация экономики как фундаментальный фактор трансформации системы финансово-экономического контроля
- Принципы и характерные черты классических моделей корпоративного контроля
- Ретроспективный анализ государственного финансово-экономического контроля
Введение к работе
Контроль, будучи одной из основных функций управления, является необходимым и объективным явлением в хозяйственной жизни общества и, поэтому, наряду с развитием и изменениями в мировой экономической и политической системах также проходит соответствующие этапы эволюции. Контроль выступает в качестве своеобразного механизма обратной связи, предоставляющего системе управления необходимую информацию, при помощи которой выявляются и исправляются существующие недостатки функционирования объектов управления.
В настоящее время Россия переживает глубочайшие изменения во всех сферах экономической и социально-политической жизни. В социально-политической жизни страны эти изменения связаны с переходом от тоталитарных к демократическим механизмам принятия решений, с разделением государственной власти между исполнительными, законодательными и судебными органами, с введением принципов федерализма. В экономической жизни эти изменения прослеживаются в переходе от командно-административного к рыночному механизму управления экономикой, глубинных изменениях отношений собственности.
На перемены в экономической жизни России помимо внутренних факторов серьезный отпечаток накладывает трансформация, протекающая во всем мировом хозяйстве. Кардинальные изменения происходят во всех сферах общественной жизни; в экономике, политике, науке, культуре.
В результате всех этих трансформационных процессов серьезные изменения затронули всю систему контроля. Причем наиболее серьезные изменения произошли в системах государственного финансово-экономического и корпоративного контроля, предопределивших содержание всей системы финансово-экономического контроля предприятия.
В свете этих изменений во всех странах с рыночной экономикой вырос научный интерес к проблеме эффективности системы финансово-экономического контроля. Но наиболее актуальна данная проблема в странах с переходной экономикой и. прежде всего, в России, где отсутствует ясная законодательная база, нет устоявшихся методов делового общения в условиях рыночной экономики, очень низким остается уровень доверия в обществе. Все это свидетельствует о важности выбранной темы исследования и необходимости ее глубокой проработки.
В системе государственного контроля особое место занимает финансовый контроль, поскольку финансы сегодня пронизывают всю хозяйственную деятельность общества. Именно по состоянию финансов оценивается деятельность как государства в целом по выполнению экономических, социальных и политических программ, так и результативность деятельности отдельного предприятия или организации.
В результате перехода к рыночной экономике система государственного финансово-экономического контроля в России была значительно ослаблена, а некоторые органы контроля ликвидированы. Отсутствие эффективного института государственного финансово-экономического контроля привело к значительному росту необоснованных расходов, следствием чего стал перманентный бюджетный кризис, рост неплатежей в экономике, падение уровня валового внутреннего продукта (ВВП) и. в конечном счете, падение в целом общественного благосостояния. Все это привело к осознанию необходимости выстраивания новой, адекватной условиям современной действительности, системы финансово-экономического контроля национатьного хозяйства. В процессе реформирования системы как государственного, так и корпоративного контроля в России необходимо принимать во внимание накопленный зарубежный опыт, а также имеющиеся национальные особенности и традиции.
Проблемы организации эффективной системы государственного контроля существуют во всем мире, о чем свидетельствует создание еще в 1953 г. Международной организации высших контрольных органов - ИНТОСАИ (International organization of supreme audit institutions - INTOSAI), в состав которого входят контрольные органы более 130 стран мира. Этот неправительственный орган существует для анализа и обмена положительным опытом между контрольными органами разных стран.
Система государственного финансово-экономического контроля представляет собой совокупность субъектов, объектов, предмета, методов и методик контроля, объединенных в единое целое. В целях эффективного функционирования данной системы важно, чтобы каждый субъект выполнял только возложенные на него функции и задачи, и не вторгался в сферу компетенции других субъектов. Иными словами, необходима четкая координация деятельности контрольных органов, чтобы объекты контроля подвергались проверкам в разумных пределах. Таково главное требование международных стандартов финансового контроля.
К сожалению, в России состояние системы государственного финансово-экономического контроля по многим параметрам не соответствует международным стандартам. Существует множество предприятий, подвергающихся многочисленным контрольным проверкам, что препятствует их нормальному функционированию. В работе субъектов контроля прослеживается переплетение функций и задач, дублирование и параллелизм их деятельности. Все это подчеркивает важность разработки концепции государственного финансово-экономического контроля, основанной на научных предпосылках.
Серьезные изменения протекают и в сфере корпоративного контроля. При переходе к рыночной экономике предприятиям пришлось переосмыслить всю свою функциональную деятельность. Изменилась система финансового управления, появились новые функции предприятий: маркетинг, логистика. В процессе приватизации изменилась доминирующая форма собственности, появились новые типы собственников.
Эффективная система корпоративного контроля призвана разрешить существующее на предприятиях противоречие, основанное на разделении функций владения и управления. Она позволяет также осуществлять эффективное взаимодействие корпорации с «внешней средой» - государством, контрагентами, финансовыми организациями, акционерами и т.д.
В России отсутствует ясное корпоративное законодательство, нет устоявшихся норм и обычаев ведения бизнеса. Это приводит к разнообразным корпоративным конфликтам, незащищенности прав собственности и к преобладанию власти менеджеров. В таких условиях проблема организации действенной системы корпоративного контроля критически актуальна, причем первоначальный импульс в деле разрешения этой проблемы должен быть задан государством.
В последнее время проблеме эффективности корпоративного контроля уделяется особое внимание и в странах с развитой рыночной экономикой. В результате фундаментальных изменений в мировом хозяйстве глубокой трансформации подверглась вся система корпоративного контроля. Привнесенные наукой новые технологии и, прежде всего, новые информационные технологии привели к кардинальным изменениям в жизни корпораций (в первую очередь крупных транснациональных корпораций), что выразилось в сокращении общих издержек контроля. Данные изменения* в виду их новизны и недолгого периода существования. требуют детального изучения и анализа. Все это расширяет горизонты исследования, которые не терпят отлагательства.
Система финансово-экономического контроля включает внутренний и внешний контроль. Особое внимание следует уделять организации внешнего контроля, поскольку только он способен дать независимую и беспристрастную оценку деятельности объектов контроля. Данная проблема недостаточно разработана в отечественной науке. Именно по этой причине в настоящей диссертационной работе основное внимание уделяется внешнему контролю на двух уровнях управления: в государстве и в корпорациях.
Целью исследования является разработка теоретических и методологических основ системы эффекгивного финансово-экономического контроля на микро и макро уровнях и рекомендаций по ее совершенствованию в условиях переходной экономики.
Исходя из поставленной цели, в диссертационной работе решаются следующие задачи: критический анализ теоретической и методологической основы организации и функционирования системы финансово-экономического контроля; анализ опыта организации финансово-экономического контроля в экономически развитых странах и оценка возможностей его применения в российских условиях с учетом национальных особенностей и традиций; исследование объективных закономерностей и субъективных факторов эволюции внешнего финансово-экономического контроля; разработка концептуальных основ трансформации финансово-экономического контроля под воздействием глобализации современного бизнеса; исследование динамики процесса формирования механизмов корпоративного контроля в России 1990-х годов и факторов, ее определяющих; разработка методики проведения счетно-аналитической проверки деятельности предприятий и демонстрация ее практического применения.
Объектом исследования является система финансово-экономического контроля в странах с переходной экономикой.
Предметом исследования является процесс трансформации внешнего финансово-экономического контроля в национальном хозяйстве России и его основном звене - предприятии.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды и достижения отечественных и зарубежных ученых, среди которых: М.Альбер, М.Аоки, И.А.Бслобжсцкий. В.Г.Белолипецкий. Н. Т. Белуха, Э.А.Вознесенский. Г.Ганзин. Ю.А.Данилевский. М.Г.Делягин, В.Дементьев. К.Жан. Ю.М.Иткин. П.Козловски. А.Н.Козырин, Э.Г.Кочетов. В.И.Кошкин. Р.Коуз. Д.Литвак, Р.Монтгомери, Д.Норт, Л.Н.Овсянников. Ю.М.Осипов. Я.Ш.Паппэ. Н.Д.Погосян. А.Радыгин. И.А.Розинский. Г.Л.Соловьев. В.Л.Тамбовцев, А.Файоль. Ф.фукуяма, М.Хсссель, К.Холодковский. А.Н.Чеканский. А.Е.Шаститко. ТО.В.Шишков. С.О.Шохин.
В работе использовались следующие методы научного познания: анализ и синтез, индукция и дедукция, сопоставление, наблюдение, логический эксперимент, системный подход, общенаучные методы диалектики.
Научная новизна диссертации определяется следующими новыми положениями, выносимыми на защиту:
Выявлены объективные закономерности эволюции независимого ФЭК и его трансформации под воздействием изменений в современном глобализирующемся мировом хозяйстве, а также особенностей преобразований в экономике России;
Выявлена тесная взаимосвязь издержек контроля с общими трансакционными издержками и показаны кардинальные изменения в динамике издержек контроля под влиянием новых технологий;
3. Разработан механизм снижения издержек контроля посредством развития этических принципов в экономике и повышения уровня доверия в обществе;
Определены пути повышения эффективности действующей системы корпоративного контроля, даны рекомендации по их практической реализации;
Предложена концепция организации и функционирования системы государственного ФЭК с учетом имеющегося отечественного и зарубежного опыта, а также современных тенденций в мировой экономике;
6. Разработана методика проведения контрольных мероприятий для высшего органа государственного ФЭК - Счетной палаты, позволяющая повысить эффективность ее функционирования.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в критическом анализе системы контроля в рамках современных экономических теорий, а также в результатах исследования фундаментальных изменений в сущности ФЭК. привносимых современными мировыми трансформационными процессами и. прежде всего, новыми информационными технологиями.
Отдельные положения диссертации могут быть использованы в учебных курсах менеджмента, государственного управления.
Практическая значимость работы состоит в предложенных решениях прикладных задач: оценки эффективности финансово-экономического контроля, методических подходов проведения контрольных мероприятий на разных уровнях управления. Диссертационное исследование позволяет выявить наиболее важные проблемы контрольной деятельности. Автором сделаны выводы и рекомендации, позволяющие решить отдельные из ныне существующих проблем контроля, применить действенные механизмы корпоративного контроля для улучшения инвестиционного климата в стране, повышения эффективности функционирования крупных предприятий и корпораций.
В работе рассмотрена практическая сторона деятельности Счетной палаты Российской Федерации, основные проблемы, стоящие перед ней, и пути их решения как на законодательном, так и организационно-функциональном уровне. В частности, разработана методика проведения контрольных мероприятий на предприятиях и продеменстрировап практический пример ее применения при осуществлении контроля за финансово-экономической деятельностью предприятия по утилизации промышленных отходов МТК.
Логика /диссертации. Исследование поставленных проблем и решение сформулированных задач осуществлено в следующей логической последовательности: систематизация теоретических подходов, определяющих сущность ФЭК и исследование основных причин трансформации системы ФЭК в странах с переходной экономикой; прояснение сущности и значимости ФЭК в наиболее известных экономических учениях XX века и критический анализ путей снижения издержек контроля в рамках этих учений; исследование основных этапов эволюции ФЭК: доказательство существования тесной взаимосвязи между издержками контроля и совокупными трансакционными издержками, а также выявление двойственной природы издержек контроля: выявление и обоснование сложившейся за годы рыночных реформ специфической модели корпоративного контроля на предприятиях России и выработка рекомендаций по се совершенствованию; постулирование и доказательство невозможности достижения долгосрочной экономической стабилизации в странах с переходной экономикой в случае отсутствия эффективной системы государственного ФЭК; разработка концептуальных основ организации эффективной системы государственного ФЭК и обоснование методических основ проведения контрольных мероприятий Счетной п&татой.
Апробация полученных результатов состоялась в следующих формах: основные выводы положений диссертации содержатся в докладах на международной научной конференции «Ломоносов - 2000» (Москва. 12-15 апреля 2000 г.). научной конференции «Формирование экономической системы России в координатах мирового развития» (Москва. 25-26 апреля 2000 г.); результаты научных исследований опубликованы в 4-х статьях, общим объемом 1,4 п.л.
Сущность финансово-экономического контроля и понятие его эффективности.
Существует множество взглядов на сущность контроля. В наиболее общем виде контроль следует рассматривать как одну из самостоятельных функций управления. Как отмечает Е.А.Кочерин, «взгляд на контроль как на завершающий этап управленческой деятелытости. позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными, является прочно установившейся точкой зрения в научной литературе»1.
Рассматривая сущность контроля, ученые, как правило, приводят узкую и широкую трактовку понятия контроля. В узком смысле, контроль рассматривается как составная часть одной из функций управления, как средство, посредством которого другие функции управления решают поставленные перед ними задачи. В широком смысле, контроль трактуется в качестве важнейшей функции управления, выступающей на заключительной стадии процесса управления и призванной давать объективную информацию о состоянии дел в системе управления .
Один из основоположников классической школы управления А.Файоль в качестве основных функций управления приводил предвидение, организацию, распорядительство, координирование и контроль.
Г.А.Соловьев, исследующий систему управления экономикой, выделяет следующие элементы (функции) управления: планирование, организация, учет, анализ, регулирование и контроль4. В.В.Бурцев в процессе управления организацией выделяет стадии планирования, организации и регулирования, учета, анализа. В тоже время стадия контроля чередуется со всеми стадиями
Таким образом, в теории управления, как правило, выделяют следующие функции управления; планирование, организация, учет, анализ и контроль. При этом большинство исследователей соглашается в том, что все функции управления находятся в диалектическом единстве и взаимодействии, взаимообусловлены друг другом. Отсутствие одной из функций управления приведет к дихотомии, неэффективности и, в конечном счете, к развалу всей системы управления. Вместе с тем. функция контроля специфична по своей природе. В отличие от других функций управления, имеющих обособленные, свойственные только им задачи, контроль обладает неким свойством универсальности и пронизывает весь процесс управления.
В западной литературе широко используется понятие "управления по целям" (management by objectives). Именно в процессе планирования определяются конечные цели организации и методы их достижения. Однако для качественного планирования необходимо иметь определенную информацию. В данном аспекте проявляется связь между контролем и планированием, так как на основе контроля можно получить необходимую информацию. Более того, одной из важнейших задач контроля является ориентация на будущее, т.е. предвидение и устранение неблагоприятных ситуаций, не предусмотренных в прогнозах и планах. В процессе разработки и выполнения плана контроль позволяет выявить возможные отклонения относительно желаемого состояния и воздействовать на причины, избегая тем самым возможных ошибок в будущем. Таким образом, для осуществления эффективного планирования крайне важным представляется включение и использование потенциала контроля.
Связь между функциями контроля и учета представляется наиболее очевидной. Некоторые ученые даже объединяют их в единую функцию управления, что, по нашему мнению, не совсем корректно. Дело в том. что учет как функция управления констатирует наличие определенных факторов в деятельности объекта управления. В процессе учета преобладают количественные методы обработки данных, тогда как контроль, используя данные учета, предлагает получение не только количественной, но и качественной информации. Таким образом, в отличие от учета, который в
основном лишь констатирует факты, контроль выявляет также отклонения и нарушения, предлагает меры по совершенствованию системы управления.
Взаимосвязь между контролем и анализом вытекает из задач анализа. В процессе анализа на основе базовой информации рассматриваются и изучаются конкретные ситуации с выявлением положительных или отрицательных фактов, выявляются резервы по увеличению эффективности системы управления. Аналогичным образом, для эффективного контроля за выполнением плановых заданий необходимо использование механизма анализа учетных данных и других источников информации. Как видим, в процессе осуществления алгоритма контроля анализ занимает одно из ключевых мест.
Функция контроля выступает завершающей стадией процесса управления. С другой стороны, если рассматривать управленческую деятельность как непрерывный процесс, то контроль является также первой стадией следующего управленческого цикла, исходным моментом нового планового задания. В этом проявляется важнейшая роль контроля в системе управления, пронизывающей другие функции.
Субъекты экономики находятся в постоянном контакте с внешней средой. Для подготовки и своевременного реагирования на изменения во внешней среде им необходимо иметь адекватную систему управления. Эффективная система управления функционирует на основе прямых и обратных связей. Под прямой связью понимается такое взаимодействие, при котором поведение объекта зависит от управляющего сигнала. При использовании же канала обратной связи выбор управляющего сигнала осуществляется в зависимости от реакции объекта на прямые команды. Обратные связи предоставляют возможность вносить соответствующие корректировки в систему управления при ее отклонениях от намеченных целей. Именно контроль рассматривается в качестве инструмента обратной связи. посредством которого управляющая система получает необходимую информацию о состоянии управляемого объекта и ходе выполнения управленческих решений. Благодаря действенной системе контроля недостатки работы вовремя фиксируются и оперативно исправляются до или с первыми признаками возникновения кризисных ситуаций.
Глобализация экономики как фундаментальный фактор трансформации системы финансово-экономического контроля
Россия переживает глубочайшие изменения во всех сферах общественно-экономической и социально-политической жизни. В экономике эти изменения прослеживаются в переходе от командно-административного к рыночному хозяйству, в политической жизни - от тоталитарной к демократической системе. Кроме чисто российских перемен мы становимся также свидетелями трансформации всей мировой системы.
В современном мире происходят кардинальные изменения, и проявлением этих изменений является все более углубляющийся процесс глобализации. Глобашзация представляет собой растущую взаимозависимость стран всего мира, гомогенизацию мирового сообщества, когда мир рассматривается как единое целое, как система.
Процесс глобализации затрагивает почти все сферы деятельности человека: экономику, политику, идеологию, науку и даже культуру. Значительное влияние процесс глобализации оказывает также на систему финансово-экономического контроля, которая претерпевает значительные изменения. Рассмотрим феномен глобализации подробнее.
Мир как глобальное пространство состоит из частных пространств (подпространств), отражающих ту или иную сферу деятельности человека. Эти частные пространства взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга, но вместе с тем каждое из них функционирует по своим законам и правилам. Примером таких подпространств служат экономическое, политическое, культурное, военное, идеологическое и т.д.
В каждый исторический период времени одно из пространств занимает главенствующее положение. Как отмечают некоторые ученые, в глобальном мире все более главенствующие позиции занимает геоэкономическое пространство. Геоэкономика диктует свои правила шры. Эту точку зрения доказывает профессор Кочетов Э.Г.: «Стремительно набирает силу процесс экономизации политики, т.е. достижение целей, решение политических задач экономическими методами.
Экономическая власть диктует миру свои правила игры, геополитика их оправдывает, а военная компонента защищает» .
Действительно, в современном мире многие страны имеют в своем распоряжении термоядерное оружие и прошли времена, когда при помощи военной мощи можно было ставить условия остальному миру. На авансцену вступает новая сила - геоэкономическая. Карло Жан пишет по этому поводу: "Куда удобнее " купить" врага, чем разгромить его в кровопролитном и наверняка более дорогостоящем бою. Осознанное ведение войны на уничтожение к тому же совершенно невообразимо, если оба соперника располагают мощным ядерным арсеналом" . (Не надо конечно думать, что военная компонента полностью утратила свою ключевую роль. Военная агрессия стран НАТО на Югославию и Ирак тому лишнее подтверждение).
Впервые понятие глобализации было использовано в статье Т.Левитта. опубликованной в "Harvard Business Review" в 1983г., в котором этим словом было обозначено слияние рынков отдельных продуктов, производимых крупными многонациональными корпорациями. Затем главным популяризатором этого термина стал консультант Гарвардской школы бизнеса японец К.Омэ. употребив его в свей книге "Мир без границ"" 1.
Глобализация представляет собой растущую экономическую взаимозависимость стран всего мира в результате возрастающего объема и разнообразия трансграничных перемещений товаров, услуг и международных потоков капитала, а также благодаря все более быстрой и широкой диффузии технологий4.
Как известно процесс интернационализации уходит корнями в XVI-XVII столетия, когда вследствие развития мануфактурного производства появилась необходимость расширения рынков сбыта и обеспечения устойчивого поступления сырья. Однако международная торговля и разделение труда оіраничивалась в основном узким кругом европейских стран, имеющих передовые для того времени технологии (Англия, Нидерланды и т.д.). Постепенно круг вовлеченных в мировую торговлю стран увеличивался.
В начале XX века экстенсивное развитие интернационализации хозяйственной жизни было дополнено вывозом ссудного и производительного капитала. Возник международный рынок капитала, появились крупные транснациональные корпорации (ТНК), которые становились основными игроками на рынке капитала. Таким образом, наметилась интенсификация интернационализации хозяйственной жизни и некоторая взаимосвязанность мирового хозяйства.
Во второй половине XX столетия нарастающая взаимозависимость национальных хозяйств вступила в новую фазу. Этому способствовали, помимо прочего, два исторических события. Первое, это распад колониальных империй в 50-60 гг.. позволивший колониальным странам получить государственную независимость и самостоятельно включиться в систему международного разделения труда. Второе, крах социалистической системы в конце 80-х - начале 90-х годов и переход этих стран к рыночной экономике.
Отметим некоторые объективные причины дальнейшего взаимосплетения национальных экономик. Во-первых, опережающий рост обрабатывающей промышленности обеспечивает быструю дифференциацию продуктов, открывая все новые возможности для углубления международного разделения труда. Так, доля готовых изделий в общем объеме мирового экспорта составлял 40,5% в 1955 г. и 74.7% в 1995 г. По оценкам ИМЭМО РАН к 2005 г. она повысится до 80%, а к 2015 г.- 88.6% . А как известно торговля готовыми изделиями приводит к большему производственному кооперированию и интеграции, так как возникает необходимость формирования целостных производственных цепочек, отдельные звенья которых дислоцированы в разных странах и между которыми происходит пепрепывныи поток деталей, узлов, компонентов. Фактически произошел своего рода ассортиментный взрыв, когда международное разделение труда определяется все большей подетальной и технологической специализацией стран.
Принципы и характерные черты классических моделей корпоративного контроля
Как было отмечено в предыдущем разделе, под воздействием современных глобальных тенденций наблюдается глубокое преобразование, трансформация функций контроля. Эти изменения формируют новую ступень в эволюции системы финансово-экономического контроля. В своем развитии система контроля прошла два основных этапа эволюции: 1) период развития индустриального производства (индустриальное общество); 2) период развития информационных технологий (информационное или постиндустриальное общество).
Ан&пиз системы контроля мы начинам с 90-х годов XIX века, поскольку именно в данный период сформировалась капиталистическая система в современном его виде, стали преобладать крупные корпоративные структуры. Другими словами, локомотивом развития мировой экономики стал крупный промышленно-финансовый капитал. Как отмечает в своей статье «Империализм и раскол социализма» В.И.Ленин: «Империализм, как высшая стадия капитализма Америки и Европы, а затем и Азии, сложился вполне к 1898-1914 п.»1 и добавляет далее, что «последняя треть XIX века была переходом к новой империалистической эпохе. Монополией пользуется финансовый капитал не одной, а нескольких, очень немногих, великих держав» .
В период индустриального производства главными факторами успеха на рынке были рациональная организация, рост масштабов производства, повышение производительности труда, снижение издержек и т.д. На данном этапе развития контроль занимал важное место в системе управления, а издержки на его осуществление составляли значительную долю в совокупных издержках производства. Росли также издержки на осуществление государственного контроля.
Период постиндустриального производства характеризуется крупными структурными преобразованиями, распространением гибких структур, основанных, как правило, на средних и мелких предприятиях, преобладанием работников интеллектуального и творческого труда. Контроль по-прежнему играет ключевую роль в системе управления. Более того, значительно сократились издержки на осуществление контроля, что. в свою очередь, увеличило эффективность контроля.
Для того, чтобы раскрыть характерные черты процесса эволюции финансово-экономического контроля, целесообразно провести анализ места и роли контроля в современных теоретических учениях и, прежде всего, в неоинституциональной теории. Однако начнем наш анализ с рассмотрения значения контроля в кейнсианской теории, поскольку она оставила не менее заметный след экономической науке XX века.
Кейнс пришел к революционному в то время выводу, что при капитализме (в классическом понимании) не существует механизмов достижения полной занятости. В связи с этим он указывал на жизненную необходимость создания государственного «централизованного контроля» за экономикой. Кейнс в своей книге "Общая теория занятости, процента и денег" пишет: «Учреждение централизованного контроля, необходимого для обеспечения полной занятости, потребует, конечно, значительного расширения традиционных функций правительства. Кроме того, в современной классической теории обращается внимание на различные условия, в которых свободная игра экономических сил нуждается в обуздании или руководстве» .
Усиление экономических прерогатив государства не означает гибели частной инициативы или конца рыночной экономики. Как отмечает далее Кейнс: «Расширение функций государства, охватывающее ответственность за урегулирование естественной склонности к потреблению и побуждения к инвестированию между собой, показалось бы публицисту XIX века или финансисту сегодня ужасным нарушением индивидуалистских принципов. Это расширение, наоборот, видится нам единственно возможным средством избежать полного разрушения нынешних экономических институтов и условием плодотворного осуществления индивидуальной инициативы» .
Необходимо отметить, что под государственным централизованным контролем Кейнс имел в виду, главным образом, степень вмешательства государства в экономику страны. Фактически, контроль в восприятии Кейнса отождествляется с государственным вмешательством, что кореным образом отличается от современного определения контроля. С другой стороны, по мере роста государственного вмешательства в экономику, при прочих равных условиях, растут размеры государственной собственности. В свою очередь увеличение размеров государственной собственности приводит к росту издержек государственного финансово-экономического контроля. Таким образом, несмотря на то, что кейнсианский «контроль» отличается от распространенного определения понятия контроля, он также приводит опосредованно к росту издержек контроля.
После Великой депрессии 30-х годов XX века кейнсианская теория стала широко применяться в экономической политике большинства стран Запада. Однако наибольшей популярности кейнсианская теория добивается после Второй мировой войны, когда систематическое использование государством бюджетных и финансовых инструментов становится правилом. Так, после окончания Второй мировой войны доля государства в ВНП про мышл енно развитых стран более чем удвоилась1. Вплоть до середины 70-х годов кейнсианская теория превалировала практически во всех странах с рыночной экономикой.
Ретроспективный анализ государственного финансово-экономического контроля
Для того чтобы лучше понять устройство государственного финансово-экономического контроля в современной России необходимо провести некоторые параллели с прошлым, дать историческую оценку развития системы контроля в российском государстве.
В России орган государственного контроля как отдельное и независимое учреждение в системе других органов государственного управления ведет свою историю со времени издания Высочайшего Манифеста от 28 января 1811г. Однако отдельные учреждения с функциями государственного контроля действовали в стране гораздо раньше. Так. в 1654г. был образован Счетный приказ для проверки раздачи полкового жалованья военным. В компетенцию Ближней канцелярии, учрежденной Петром І в 1699г.. кроме собственно финансовой области входило также рассмотрение некоторых административных вопросов, касающихся армии (размер армии, количество военных и продовольственных запасов).
Согласно Манифесту от 28 января 1811г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов, в состав которого вошли несколько функционирующих прежде департаментов (Государственная экспедиция для ревизии счетов. Счетная экспедиция Департамента водяных комуникаций и другие). В результате процесса централизации органов финансового контроля была образована единая структура, возглавляемая Государственным контролером. Главное управление ревизии государственных счетов пользовалось широкими полномочиями, в частности осуществляло ревизию прихода и расхода казенных и общественных капиталов, надзор за их движением, предоставляло правительству расчегы и балансы о выгодах и убытках финансовых операций. Однако на практике финансовый контроль носил несколько формальный характер, некоторые ведомства не были подотчетны Главному управлению. Указом от 30 декабря 1836г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в новый орган - Государственный контроль, в сферу полномочий которого вошли как гражданские, так и военные ведомства. Госконтроль самостоятельно составлял расписание проведения ревизий, рассматривал спорные вопросы, возникающие в ходе ревизий, что позволяет говорить о функциональной независимости данного органа контроля.
С 1884г. в компетенцию Государственного контроля вошел контроль за финансовой деятельностью казенных и частных железных дорог. А с 1901г. госконтроль получает право ревизии расходов Государственного банка и его операций, осуществленных за счет казны, расходов Крестьянского поземельного банка и других государственных кредитных учреждений.
С 1905 г. Государственный контроль оказался включенным в состав образованного Совета министров. Параллельно делались первые попытки преобразования Госконтроля по западноевропейскому образцу в Счетную палату при законодательном органе. Хотя проекг преобразования был отклонен, в Положении о Совете министров указывалось, что ревизионная деятельносгь госконтроля никак не подлежит компетенции Совета министров.
В III Государственной Думе было принято предложение о преобразовании Госконтроля в независимый и самостоятельный орган. Хотя вследствие предпринятых Правительством мер эта реформа законодательно не закрепилась, само предложение говорит о стремлении обуздать произвол госчиновников, предотвратить хищение государственных средств, внести элементы упорядоченности и открытости в бюджет России.
Таким образом, в начате XX века Государственный контроль хотя и входил в структуру Правительства, обладал значительными полномочиями и определенными функциями самостоятельности.
После Октябрьской революции институт государственного контроля претерпел изменения. В результате преобразования системы управления и контроля в декабре 1917 г, был создан Народный комиссариат государственного контроля, в обязанности которого входило проведение предварительной и текущей ревизии хозяйственной и финансовой деятельности всех ведомств. Параллельно функционировал Высший Совет народного хозяйства, который сосредоточился на управлении и контроле за промышленным сектором. В результате вся крупная промышленность работала по заданиям центра, а в ведении губернских совнархозов остались лишь небольшие предприятия.
Согласно Декрету от 7 февраля 1920 г. Народный комиссариат государственного контроля был реорганизован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции, в котором специалисты дореволюционных органов контроля были преимущественно заменены на выходцев из рабочих и крестьян.
С началом осуществления новой экономической политики (НЭП) появилась необходимость реформирования системы управления в направлении децентрализации производства, развития инициативы и заинтересованности в эффективности производства. Поэтому для проведения ревизий непосредственно на предприятиях и учреждениях постановлением Правительства от 23 октября 1923 г. при Народном комиссариате финансов было учреждено Финансово-контрольное управление, преобразованное в 1933 г. в Финансово-бюджетную инспекцию.
В конце 20-х - начале 30-х годов завершение восстановления разрушенной экономики сменяется ее реструктуризацией на базе индустриализации. В этот период появилась необходимость создания отраслевых народных комитетов, а роль территориальных органов свелась к оказанию помощи отраслевым ведомствам. Политика жесткого централизованного управления вполне себя оправдывала (период Великой отечественной войны, послевоенное время), так как усилия концентрировались на конкретных направлениях, позволяя при этом повысить уровень отдельных отраслей экономики. Вместе с тем это вело к разрастанию госаппарата, бюрократизму, отмиранию инициативы.
В октябре 1937 г. на основе утвержденного Правительством страны Положения в составе Наркомфина СССР создается Контрольно-ревизионное управление (КРУ), в обязанности которого входило проведение документальных ревизий всех наркоматов, организаций, учреждений и предприятий. Аппарат был централизован, его финансирование осуществлялось за счет общесоюзного госбюджета.
