Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы управления социально-экономическим развитием муниципального образования
1.1 Объективная необходимость обновления механизма управления муниципальным образованием
1.2. Формирование современной парадигмы муниципального управления . 30
1.3.. Организационные условия и факторы реализации механизма управления экономическим развитием территории 52
Глава II. Методические аспекты стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования ... 70
2.1.. Особенности стратегического планирования развития экономики города (района) в современных условиях 73
2.2. Методика анализа исходного экономического и социального состояния территории (на примере Борского района Нижегородской области) 89
23. Разработка стратегического плана социально-экономического развития территорий 107
Глава III. Формирование стратегии управления территориально-корпоративной экономикой муниципального образования 12
3.1. Социально-экономические принципы муниципального корпоративного управления экономикой 121
3.2. Формирование и реализация программы корпоративного развития муниципалитета
3.3. Проектное управление развитием муниципальных образований ]55
Заключение 175
Список литературы 178
- Объективная необходимость обновления механизма управления муниципальным образованием
- Формирование современной парадигмы муниципального управления
- Особенности стратегического планирования развития экономики города (района) в современных условиях
- Социально-экономические принципы муниципального корпоративного управления экономикой
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Экономические реформы, осуществляемые в стране, объективно обусловливают усиление внимания к территориальному аспекту управления, инициируют его серьёзную модернизацию- Именно на региональный и местный уровни перенесен центр тяжести практического решения проблем реформирования социальной сферы, обеспечение действующих социальных стандартов, экологических нормативов. От того, насколько успешно здесь будут проходить процессы реформирования экономики, зависят результаты социально-экономического роста страны в целом. В современных условиях территориального хозяйствования ориентация только на руководство из федерального центра уже показала свою несостоятельность-Экономическая реформа привела к существенному ослаблению вертикальных связей, сложившихся в условиях действия административной системы управления. Следствием этого обстоятельства явилось перераспределение экономической компетенции между различными уровнями управления и появление новых точек взаимодействия региональных и муниципальных органов управления с экономически самостоятельными предприятиями; многоукладность экономики; усиление противоречий между коммерческими интересами отдельных юридических лиц и территории в целом и др.
Новые экономические условия побуждают искать адекватные формы, методы и инструменты территориального управления. Особое теоретическое и практическое значение приобретает решение вопросов обновления механизма муниципального
управления, поскольку именно на органы местного самоуправления
возлагается непосредственная ответственность за решение проблем
комплексного социально-экономического развития
подведомственной территории, включая задачи ослабления негативных последствий политического и экономического реформирования для населения.
За годы реформ в муниципальных образованиях сформировались серьёзные, требующие комплексного рассмотрения проблемы, связанные, в частности, с разгосударствлением и приватизацией собственности, перераспределением земли, спадом производства, высвобождением квалифицированных кадров рабочих и специалистов, резким сокращением инвестиций, вынужденным переселением значительной части русскоязычного населения из бывших союзных республик в Россию И Т.Д.
В этих условиях органы местного самоуправления должны не только оперативно решать текущие неотложные проблемы, но и иметь обоснованную стратегию деятельности на перспективу, т.е. осуществлять управление как функционированием, так и развитием территории.
Однако, практика свидетельствует, что на уровне муниципального образования чаще всего решаются преимущественно проблемы функционирования, а вопросы развития, то есть вопросы перспективы отодвигаются как бы на второй план. Между тем, без решения стратегических проблем территории невозможно выйти из кризисной ситуации. В последние годы предпринимались отдельные попытки определить подходы к повышению эффективности механизма управления муниципальным образованием, адекватного современным социально-экономическим
условиям, и обусловливает актуальность темы диссертационного исследования, её научную новизну и практическую значимость.
Степень разработанности проблемы. Несмотря на сравнительную молодость региональной науки как системы знаний о пространствештой организации общественного хозяйства, она имеет научные школы и их представителей, которые внесли существенный вклад в разработку теории и практики региональной экономики и управления- Среди зарубежных классиков региональной науки можно назвать А. Вебера, В. Леонтьева, Я.Леща, В, Кристаллера, Г. Мюрдаля, Б. Олина, И. Ткжена, Э. Хекшера и др.
Весомый вклад в разработку экономических проблем регионов внесли такие российские ученые, как Э.Б.Алаев, П.М, Алампиев, А.И. Гаврилов, А.Л. Гапоненко, Г.В. Гутман, В.В. Кистанов, Е. Пробст, В.Е.Ряхчин, А.И. Филиппов, Р. Шнипер и др. Менее исследованными оказались вопросы развития и управления муниципальными образованиями, хотя работы А.Л. Гапоненко, В-Е. Рохчнна, С.Ф. Жилкина, А-Н. Алисова, О-В. Демченко и др. свидетельствуют об актуальности данной проблемы.
Недостаточная разработанность аспектов стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований позволяют исследовать проблему с позиции новых подходов.
Вышеизложенное предопределило выбор темы, цель, задачи, предмет и объект настоящего исследования-
Цель и задачи исследования. Целью исследования является теоретическое обоснование методических подходов к обновлению механизма управления муниципальным образованием и разработка
на этой основе стратегии управления социально-экономическим развитием территории.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
исследовать теоретические основы управления социально-экономическим развитием муниципального образования на современном этапе регионализации экономики;
определить особенности современной парадигмы управления социально-экономическим развитием муниципального образования;
обосновать методические подходы к разработке стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования;
разработать методику анализа социально-экономической ситуации в муниципальном образовании;
определить социально-экономические принципы формирования муниципальной корпоративной экономики и обосновать методические подходы к формированию программы корпоративного развития территории;
разработать организационную структуру проектного управления социально-экономическим развитием муниципального образования.
Объектом исследования является экономика муниципального образования в период социального и экономического реформирования общества.
Предметом исследования выступают закономерности развития и стратегического управления социально-экономическим развитием муниципального образования.
Общетеоретическая и методологическая база исследования. Теоретико-методологическую базу исследования составили труды зарубежных и отечественных ученых в области современных проблем экономики, региональных аспектов функционирования, развития и управления экономикой. Важное значение в методологическом плане имели концепции теории построения организационных структур управления, системы стратегического планирования и прогнозирования.
Информационную базу исследования составили материалы правительственных и хозяйственных органов Российской Федерации, федеральной, региональной и местной статистики, а также научно-практических конференций различных уровней.
Научная новизна диссертационной работы может быть выражена следующими положениями:
сформулировано понятие «обновление управления» как процесс модернизации, реконструкции и замены отдельных звеньев, методов и инструментов системы управления с целью повышения её эффективности;
определены особенности современной парадигмы управления экономическим развитием муниципального образования с выделением двух принципиальных аспектов: управление развитием становится стратегическим; эффективное управление процессом экономического развития возможно на основе взаимодействия органов управления, предпринимателей, населения территории;
разработана циклическая модель стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования;
разработана методика ситуационного анализа социально-экономического положения муниципального образования, позволяющая осуществлять сравнительную интегральную оценку экономического состояния отдельных территорий;
предложена модель взаимодействия элементов муниципального образования при корпоративной системе хозяйствования, где центральным звеном выступают социально-экономические принципы формирования корпоративных экономических отношений и организационно-правовые формы хозяйствующих субъектов;
разработан алгоритм формирования программы корпоративного развития экономики муниципального образования;
предложена матричная структура управления инновационными проектами муниципального образования, не требующая создания дополнительных функциональных подразделений и позволяющая реализовывать одновременно несколько инновационных проектов.
Практическая значимость результатов выполненного исследования состоит в возможности использования разработанных теоретических положений и практических рекомендаций при разработке региональной и муниципальной экономической политики, для повышения эффективности управления социально-экономическим развитием территории.
Основные положения диссертации реализованы при разработке стратегии социально-экономического развития Борского района Нижегородской области.
Предлагаемые в диссертации рекомендации позволяют повысить качество принимаемых решений, обоснованно определять перспективы социально-экономического развития и, в конечном
счете, обеспечивать высокую жизнеспособность муниципального образования в рыночных условиях.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации
докладывались автором на республиканских и региональных
научно-практических конференциях по проблемам
совершенствования механизма управления социально-
экономическим развитием территорий.
Многие положения диссертации используются в учебном процессе Волжской государственной академии водного транспорта и Волго-Вятской академии государственной службы.
Объективная необходимость обновления механизма управления муниципальным образованием
Экономические реформы, осуществляемые сегодня в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления, инициируют его серьезную модернизацию.
Именно на региональный и местный уровень перенесен центр тяжести практического решения проблем реформирования социальной сферы, обеспечения действующих социальных стандартов, экологических нормативов. От того, насколько успешно здесь будут проходить процессы реформирования и развития экономики, зависят результаты социально-экономического роста страны в целом. В современных условиях территориального хозяйствования, связанных со становлением регионального и местного самоуправления, унифицированный подход, ориентация только на руководство из федерального центра уже показали свою несостоятельность.[142]
Однако процесс реформирования общества не приемлет строительства нового без учета использования всего рационального из ранее накопленного- Именно поэтому на начальном этапе реформ политические и идеологические противоречия в выборе путей их проведения привели не к перестройке плановой экономики, а к её разрушению- Между тем мировая экономическая наука сегодня занята поиском новой парадигмы планологии и государственного регулирования экономики не только в национальных границах, но и в экономической системе. Этим вопросам, например, была посвящена Римская всемирная конференция по плаїюлогии.1 [31]
Сегодня стало очевидным, что не следует абсолютизировать некоторые аспекты функционирования директивного планирования, которое являлось лишь одним из инструментов системы административного управления. Ведь анализ практики управления хозяйством стран с рыночной экономикой показывает, что целый ряд достижений отечественной плановой науки там успешно используется. Необходимо отказаться от идеологических штампов, осмыслить и взвесить положительные и негативные стороны накопленного опыта территориального управления и сформировать на этой основе новую, отвечающую современным требованиям экономического реформирования систему управления территориальным социально-экономическим развитием, в том числе муниципальных образований.
Экономическая реформа привела к существенному ослаблению вертикальных связей, сложившихся в условиях действия административной системы управления. Следствием этого явились: перераспределение экономической компетенции между различными уровнями управления и появление новых точек взаимодействия региональных и муниципальных органов управления с экономически самостоятельными предприятиями; многоукладность экономики; усиление экономического обособления предприятий, обусловленное противоречиями между коммерческими интересами отдельных юридических лиц и территории в целом.
Причины таких противоречий носят объективный характер, ибо, оказавшись в новой экономической ситуации, предприятия уже не вписываются в сложившуюся ранее систему взаимоотношений с территориальными властными структурами, на которых остается ответственность за обеспечение комплексного экономического и социального развития территории, выполнение государственных стандартов качества жизни населения.
В современных условиях обостряются противоречия между интересами различных хозяйствующих субъектов, затрудняется необходимое согласование их действий- Это особенно проявляется при формировании рыночных отношений, что характерно для настоящего этапа российских реформ, поэтому требуется использование активных организационных форм и механизмов централизованного управленческого воздействия.1 [2]
Функционирование современного механизма территориального хозяйствования опирается на два основных взаимосвязанных принципа — самоответственности и самофинансирования. Соблюдение принципа самоответственности означает, в частности, возможность принятия территориальными органами власти решений (в пределах своей компетенции) по всем вопросам разработки и проведения социально-экономической политики на подведомственной территории. В свою очередь, реализация принципа самофинансирования предполагает формирование в регионе и муниципальном образовании финансовой базы, обеспечивающей практическую возможность реализации принятых решений. Поэтому в современных условиях сущность управления социально-экономическим развитием муниципального образования состоит в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на все субъекты хозяйствования, расположенные в границах муниципального образования, с соблюдением принципа баланса интересов преимущественно на договорной основе при условии полной экономической ответственности партнеров, обеспечивающей повышение качества жизни населения.
Формирование современной парадигмы муниципального управления
Среди безусловно признанных человечеством фундаментальных ценностей современного общества (права человека, экономические свободы, правовое государство, гражданское общество) особое место занимает местное самоуправление.
Началом процесса возрождения современного местного самоуправления в системе публичной власти в России следует считать принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая закрепила принципиально новые положения его осуществления. Логическим завершением процесса признания местного самоуправления в качестве одного из важнейших элементов государственного устройства страны стала ратификация Российской Федерацией в 1998 г. Европейской Хартии о местном самоуправлении. [45]
Россия проявляет особый интерес к мировому опыту функционирования местного (коммунального) самоуправления. Если в области участия местных органов власти - Советов и исполнительных комитетов — в государственном управлении страной (бывшего Советского Союза) у нас имеется собственный опыт, то в вопросах участия населения в делах местного сообщества подобного опыта нет, поскольку местное самоуправление рассматривалось как форма местного государственного управления. Поэтому для становления реального местного самоуправления в России приходится опираться и на опыт зарубежных стран.
Реформирование местного самоуправления - достаточно длительный процесс, охватывающий десятилетия. Нынешний этап концентрирует все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы переходного периода, отражает противоречивость, незавершенность и неопределенность многих составляющих его процессов и принимаемых решении.
К сожалению, конституционное провозглашение широких прав местных органов власти не решает проблем самоуправления. Различные государственные инстанции и политические движения по-разному относятся к местному самоуправлению. Нет согласия и между субъектами Российской Федерации по основной концепции самоуправления или даже по вопросу, нужно ли оно вообще. Одни утверждают, что отрыв местного самоуправления от государственной власти означает конец государства, что идея отделения местного самоуправления от государственного, заложенная в Конституции Российской Федерации, была преждевременной. Другие обращаются к чисто западным моделям. Наконец, третьи сомневаются в необходимости для России самоуправления. Предпосылкой решения этого ряда вопросов является осмысление и теоретическое обоснование современного понятия «местное самоуправление»,
В литературе имеется более тридцати различных определений данного понятия. Существует определение местного самоуправления, принятого Советом Европы, Оно зафиксировано в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г. в Страсбурге. В соответствии со ст. З под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность, в интересах местного населения». [45]
Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в п.1 ст.2: «Местное самоуправление в российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».1
Эта норма-дефиниция представляет собой ключевое определение, используемое как в данном Федеральном законе и всех его статьях, так и в других законах Российской Федерации и её субъектов, а равно в иных правовых актах, так или иначе связанных с проблемами местного самоуправления.
В настоящее время понятие «местное самоуправление» раскрывается в двух основных аспектах: а) как право населения местного сообщества, граждан соответствующего муниципального образования самостоятельно, без вмешательства извне каких-либо иных властных структур, заведовать и управлять местными делами; б) как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти. Если в классическом понимании местного самоуправления наиболее существенными представлялся первый аспект, т.е. акцент делался на слове «местное», то в современной трактовке особую значимость приобретает второй, т.е. акцентируется слово «самоуправление».
Особенности стратегического планирования развития экономики города (района) в современных условиях
В отечественной регионалистике по сравнению с западной региональной наукой недостаточный удельный вес составляли проблемы социальные, демографические, экологические, этнических отношений, развития инфраструктуры и сферы услуг, информационной среды, распространения инноваций- И все же в 1970-1980-х гг. в теории регионального планирования и прогнозирования постепенно накапливались позитивные изменения: значительно расширился учет социальных и экологических аспектов, а также экономических механизмов регионального развития и межрегиональных отношений.
Ситуация в области планирования коренным образом изменилась в связи с переходом к рыночной экономике и с резким увеличением прав и полномочий субъектов РФ, а в последнее время и муниципального уровня управления во всех сферах деятельности. В результате было ликвидировано директивное планирование и в значительной мере прогнозирование экономического и социального развития. В определенной мере сохранилось лишь «физическое планирование»: разработана и утверждена Генеральная схема расселения России, продолжают разрабатываться генеральные планы городов.
Некоторое время по инерции разрабатывалось подобие Генеральной схемы (на период до 2005 г.) и отраслевых схем. Однако эти попытки оказались неудачными по объективным причинам. Во-первых, среди органов управления не оказалось таких, которые были бы заинтересованы в результатах: Минэкономики РФ не осуществляло руководство реальным сектором, а отраслевые министерства либо были ликвидированы, либо лишены возможности активно участвовать в развитии производства. Во-вторых, резко сократился круг разработчиков. Если ранее в подготовке Генеральной схемы участвовало более 300 отраслевых и региональных организаций, то в 1995 г. схемы разрабатывали не более 10 институтов. В-третьих, и это самое, пожалуй, главное, принципиально изменились условия хозяйствования и факты, влияющие на развитие отраслей и регионов, а новые методические подходы ещё не сформировались. Это, естественно, повлияло на точность прогнозов, которые по старой памяти были достаточно оптимистичны, в то время как экономика стремительно катилась вниз. Указанные и другие причины привели к тому, что старая система планирования и прогнозирования оказалась полностью разрушенной.
Годы перестройки характеризуются противоречивым отношением к проблемам территориального регулирования экономического и социального развития, в том числе и к проблемам регионального и муниципального планирования и прогнозирования. Преобладающая тенденция: главное - решить проблемы финансовой стабилизации, а остальные проблемы решатся с помощью рыночных механизмов. При этом совершенно игнорируется объективная истина: Россия состоит из регионов и муниципальных образований, резко различающихся между собой по природным условиям, уровню экономического развития, составу населения и историческим традициям.
Огромное разнообразие территориальных условий обусловливает крайнюю необходимость первоочередного учета территориальной специфики при решении любых экономических и социальных проблем. Переход к федеративному государственному устройству многократно усиливает эту необходимость, поскольку недоучет территориальных проблем не только отрицательно сказывается на эффективности экономики и благополуч ии граждан, но может привести к ослаблению самого государства.
Поэтому при постановке и осуществлении государственных задач в обязательном порядке должен прорабатываться их территориальный аспект, должны учитываться не только общероссийские, но и региональные местные интересы. Это означает, что экономические и социальные прогнозы развития РФ на любой период, во-первых, должны содержать территориальный разрез, во-вторых, должны подкрепляться соответствующими региональными прогнозами и в-третьих, максимально отражать интересы и возможности населения городов (районов).
Однако для преодоления многочисленных сложностей переходного периода Правительство РФ вынуждено основное внимание сосредоточить на ликвидации тех или иных острых ситуаций, на проведении мер, носящих пожарный или, в лучшем случае, текущий характер. Долгосрочные проблемы практически не решаются, так как для этого нет необходимых ресурсов. В результате оценки длительных перспектив и долгосрочные прогнозы, выходящие за пределы деятельности Правительства, не являются сегодня актуальными.
Особенности переходного периода предопределяют общие контуры системы планирования и прогнозирования, которая в полной мере ещё не сформировалась.
Главным звеном в действующей системе прогнозирования стали краткосрочные и среднесрочные прогнозы. Причем временной горизонт среднесрочных прогнозов до сих пор носит в значительной мере формальный характер и в реальной плановой и управленческой деятельности не используется.
Социально-экономические принципы муниципального корпоративного управления экономикой
Социологические опросы населения различных городов показывают, что большинство людей связывают свое материальное благополучие со стабильным экономическим положением в первую очередь в своем районе или городе.
Опыт последнего десятилетия свидетельствует о том, что в период становления рыночной экономики остаются не налаженными партнерские отношения между государственными, муниципальными органами власти и частным капиталом- Сложившаяся система социальной защиты не обеспечивает сбалансированность интересов всех слоев населения, которые хотят участвовать: во-первых, в самоуправлении развитием территории; во-вторых, в укреплении своей собственности; в-третьих, в финансировании социально-экономических программ своего города (района); в-четвертых, в снижении социальной напряженности в регионе; в-пятых, в распределении бюджетных средств.
В связи с этим, в муниципальных образованиях все более и более формируется территориально-корпоративный подход к управлению экономикой, который в большей мере обеспечивает баланс интересов населения- Корпоративная организация экономики - это синтез опыта государственного централизованного и рыночного хозяйствования.
Экономическая деятельность нуждается в стабильных условиях. Процесс производства благ требует непрерывности. Это означает, что экономическая деятельность нуждается в «местоориентированном» развитии.
Корпоративный метод возник из договора. Закон развития корпоративной экономики есть урегулирование и избежание противоречий.
Корпоративный подход, как компромиссный, притягивает как государственную, так и частную формы и, синтезируя их, дает новые возможности развития.
Через корпоративную собственность возможно полное раскрытие частной собственности без опасения за её будущее. Источники развития и приумножения частной собственности каждого жителя города (района) находятся только в корпоративном методе хозяйствования, взаимовыгодном для всего муниципального (городского) населения.
Корпоративный метод хозяйствования исходит из концепции, что старое — это то, что дает силу новому, которое возможно только благодаря тому, что это старое есть.
Создание в муниципалитетах производственно-экономических групп -это организационно-правовой аспект корпоративного метода хозяйствования. Участие населения в собственности и управлении развитием своего региона, в финансировании социально-экономических программ развития своего города (района) выступает как социальный аспект корпоративного метода хозяйствования.
Схема взаимодействия элементов муниципального образования при корпоративном хозяйствовании приведена на рис.3.1.
Исходное состояние социально-экономического развития муниципального образования обычно характеризуется обобщенными социальными и экономическими индикаторами- К примеру, исходное состояние Борского района Нижегородской области в 2000 году можно охарактеризовать следующими показателями: объём производства промышленной продукции снизился на 45,0 млн.руб. и составил 98,4% к предыдущему году объём производства сельскохозяйственной продукции сократился на 78,5 млн.руб. и составил 63,8% к предшествующему году; розничный товарооборот составил 804Д млн.руб., что ниже предшествующего года на 27,5%; ввод жилья на территории района составил 0,2 кв.м. на одного жителя; до 70% всех доходов расходуется на питание; уровень смертности населения превысил уровень рождаемости в 2,9 раза; соотношение средней заработной платы к прожиточному минимуму в регионе составлял 137,6%, что ниже среднеобластного (143,0%); уровень безработицы составил 0,52%, что ниже среднеобластной (1,38); число зарегистрированных преступлений - 159 на 10 тыс.человек населения, что выше среднеобластной (115,5); объём инвестиций в основной капитал составляет 5,4 тыс.рублей на одного жителя, что в 3,6 раза выше среднеобластного показателя.
