Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Содержание и контекст социально-экономического развития муниципальных образований городского типа 14
1.1. Основные понятия и определения 15
Понятие поселения и муниципального образования 16
Социально-экономическое развитые поселений 19
Цели развития поселения 24
Основные выводы 27
Долгосрочное планирование в СССР 29
1.2. Особенности социально-экономического развития российских городов на современном этапе - 33
Роль городов в системе муниципальных образований 33
Развитие городов: общеэкономический фон 34
Правовое пространство развития городов 35
Финансово-экономические основы развития городов 37
Основные выводы 38
ГЛАВА 2. Организационное-методическое обеспечение территориального стратегического планирования 40
2.1. Сущность и цели территориального стратегического планирования 40
Парадигма территориального стратегического планирования 40
Основные понятия и определения 44
Цели и задачи территориального стратегического планирования ,., 41
Основные выводы 48
2.2. Методические основы территориального стратегического планирования 50
Основные принципы разработки стратегического плана 50
Структура и основное содержание стратегического плана. 54
Стратегический анализ 59
Анализ конкурентных возможностей, определение точек роста и перспективная специализация города 69
Формулировка миссии, определение целей и задач развития 76
Организация процесса стратегического планирования 81
ГЛАВА 3. Рекомендации по совершенствованию практики и организационно-методического обеспечения территориального стратегического планирования 88
3.1. Методика проведения обзора и промежуточные результаты 90
Цели и задачи проводимого обзора 90
Инструментарий проводимого обзора 93
Стратегическое планирование в городе Кирове (Кировская обл.) 95
Стратегическое планирование в г. Великий Устюг (Вологодская обл.) 10!
3.2. Обобщение результатов обзора опыта территориального стратегического планирования 108
Состояние процесса стратегического планирования в обследованных городах I0S
Результативность стратегического планирования 114
Основные выводы и рекомендации 117
Перспективные направления развития организационно-методического обеспечения территориального стратегического планирования 129
Заключение , 138
Список литературы 151
- Особенности социально-экономического развития российских городов на современном этапе
- Парадигма территориального стратегического планирования
- Формулировка миссии, определение целей и задач развития
- Обобщение результатов обзора опыта территориального стратегического планирования
Введение к работе
Актуальность исследования. Переход к новой системе общественных отношений, экономического и политического устройства страны и связанные с этим процессом преобразования стали базой для становления местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции РФ система местного самоуправления призвана «обеспечивать само-
% стоятельное решение населением вопросов местного значения» [5, ст. 130],
к которым в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[23] относятся и вопросы социально-экономического развития городов и поселений. Актуальность проведенного исследования обусловлена тем, что действовавшая ранее система централизованного административного планирования оказалась неспособной эффективно решать задачи, встававшие
перед ней в условиях рыночной экономики, и утратила свою актуальность.
На смену ей должна была придти новая система взглядов на процесс планирования, основанная на соблюдении принципа сбалансированности интересов и установлении системы партнерства власти, бизнеса и местного
1 Франклин (Franklin) Бенджамин {1706 - 1790) - североамериканский ученый и государственный
деятель, один из авторов Декларации независимости США 1776 г. и Конституции 1787 г. С 1789 являлся
почетным членом Петербургской Академии Наук.
сообщества. В тоже время процесс перестройки межбюджетных отношений, экономический и финансовый кризисы усилили потребность местных властей в управлении процессом муниципального развития с опорой на более эффективное использование имеющегося потенциала и адаптацию к изменениям внешней среды. Поиск нового качества и содержания в планировании социально-экономического развития муниципальных образований привел к появлению новых форм и методов этой деятельности. Одной из таких форм стало территориальное стратегическое планирование, получившее широкое распространение в развитых странах с восьмидесятых годов XX века.
Актуальность темы данной работы обусловлена также и тем, что современная российская наука муниципального управления, хотя и имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. При этом само понятие «развитие» в отношении муниципальных образований до сих пор вызывает много дискуссий.
Степень разработанности темы. Проблемы управления и планирования социально-экономического развития городов и поселений вызывают значительный интерес в обществе, широко рассматриваются в зарубежной и российской экономической литературе. Теория и опыт стратегического планирования, развития местного самоуправления в зарубежных странах, представляют несомненный научный и практический интерес, подробно рассматриваются в работах Р. Акоффа, Дж. Брайсона, Д. Волфсока, Г. Гордона, Л. Гудстайна, Р. Кемпа, Г. Минцберга, А. Миллера. Однако, из-за значительных различий в условиях функционирования муниципальной власти в зарубежных странах и в Российской Федерации, возможности использования научных результатов, полученных зарубежными исследователями, порой ограничены. Дополнительные сложности вносит уникальный характер переходного периода, переживаемого в настоящее время в
Российской Федерации, зачастую непредсказуемо меняющиеся «правила игры» в сфере перераспределения полномочий между уровнями власти.
Большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли российские ученые начала века: Н.Н. Авинов, Л.А. Велихов, М.А. Сиринов, В.Н. Твердохлебов, М.И. Фридман. Работы указанных авторов содержат как детальный анализ основ возникновения земского и городского самоуправления, коммунального хозяйства и городских финансов, так и практические подходы к их развитию. Многие теоретические положения, разработанные российскими учеными в начале века, не потеряли своей актуальности и в настоящее время.
Среди современных российских исследований в области местного самоуправления и социально-экономического развития территориально-административных образований следует особо отметить работы А.Е. Балобанова, И.Н. Бродского, Г.И. Вобленко, В.А. Воротилова, Б.М. Гринчеля, М.А. Гусакова, Б.С. Жихаревича, М.И. Кныша, А.Е. Когута, О.П. Литовки, А.Н. Петрова, В.Е. Рохчина, А.А. Румянцева, И.И. Сигова, A.M. Ходачека, В.М. Ходачека и других. Исследования названных авторов сосредоточены на различных аспектах социально-экономического развития территорий, стратегическом планировании, муниципальном менеджменте и т.д. Вместе с тем, как зачастую отмечают сами исследователи, пока еще преждевременно говорить о формировании единого методического и организационного обеспечения процесса разработки и реализации стратегических планов развития в муниципальных образованиях.
Цели и задачи исследования. Основной целью данной работы является разработка рекомендаций по совершенствованию процесса территориального стратегического планирования на основе обобщения и анализа существующего научного и практического опыта, выявления проблем и недостатков в организационном и методическом обеспечении этого про-
цесса. В соответствии с этой целью в диссертационном исследовании необходимо было решить следующие задачи:
определить место и назначение территориального стратегического планирования в системе управления муниципальным образованием;
определить причины, по которым стратегическое планирование на сегодняшний день получило широкое распространение в практике управления развитием муниципальных образований в Российской Федерации;
сформулировать и обобщить организационно-методические основы территориального стратегического планирования;
определить этапы процесса территориального стратегического планирования и требования к его организации;
исследовать практический опыт разработки стратегических планов развития муниципальных образований на современном этапе в России, провести критический анализ этого опыта с целью выявить наиболее характерные проблемы и недостатки;
дать практические рекомендации по совершенствованию организации территориального стратегического планирования и определить дальнейшие направления развития этого процесса;
разработать и предложить муниципальным служащим и специалистам, привлекаемым к стратегическому планированию, инструмент для проведения самостоятельной оценки и контроля соответствия разрабатываемых документов требованиям, предъявляемым к стратегическому плану.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются муниципальные образования городского типа. Такой выбор объекта исследования не случаен: на сегодняшний день в городах, занимающих лишь 2% территории Российской Федерации, проживает 73% населения страны и создается около 80% ВВП [141,
с.56]. Предметом исследования является стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований городского типа, организационно-методическое обеспечение этого процесса и практический опыт его применения.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных исследователей в области теории местного самоуправления, экономики города и муниципального хозяйства, стратегического планирования. Диссертантом использовались общенаучные методы познания социально-экономических процессов, сочетание дедуктивного и индуктивного анализа, методов абстракции, а также частно-научные методы структурно-функционального анализа. С помощью метода контент-анализа изучались стратегические планы, концепции социально-экономического развития городов. Проанализированы статистические материалы и нормативно-правовые акты федерального и местного уровня, касающиеся предмета исследования. При обобщениях широко применялся системный метод.
Общая рабочая гипотеза. В России по мере становления местного самоуправления и рыночных реформ у местных властей и городских сообществ возникла потребность и появилась возможность перехода от административного иерархического планирования к стратегическому планированию, как одному из наиболее эффективных методов планирования социально-экономического развития поселений, выражающемуся в отказе от директивности в пользу баланса интересов, установлении партнерских отношений властных структур с различными субъектами хозяйствования, населением, позволяющему муниципальным образованиям наилучшим образом адаптироваться к быстроизменяющимся внешним условиям и наиболее эффективно реализовать заложенный в них потенциал.
Первый в России Стратегический план Санкт-Петербурга, нацеленный на повышение конкурентоспособности города и разработанный на но-
вых принципах общественного участия, был принят в конце 1997 г. Он получил широкую известность и стимулировал многие города и субъекты Российской Федерации к началу подобных разработок. Эта деятельность стала особенно активной с 1999 г. благодаря поддержке ряда проектов Фондом Евразия, Фондом Сороса, программой ЕС Тасис и др. Сейчас по некоторым оценкам уже около 15% городов России[140, том 1, с. 14] имеют или разрабатывают те или иные документы, определяющие перспективы развития города. Однако эти «концепции», «стратегии» или «стратегические программы» не всегда обладают необходимым набором признаков, позволяющих говорить о них как о полноценных стратегических планах. Единая методическая база для их разработки отсутствует, каждый город делает план в меру своего понимания и в меру добросовестности и профессионализма приглашенных отечественных или зарубежных консультантов. В этой связи, с одной стороны, возникает необходимость уточнения понятийного аппарата и обобщения методических основ и принципов стратегического планирования, уточнения формулировок основных элементов этой концепции. А с другой стороны - необходимость изучения практического опыта разработки стратегических планов в городах, выявления типичных ошибок и проблем, возникающих у участников этого процесса, с целью выработки предложений и рекомендаций по совершенствованию его организации и дальнейшему развитию.
Информационная база исследования. Автором использован широкий круг отечественных и зарубежных источников: материалы научных семинаров и конференций, специальная литература по проблемам местного самоуправления и социально-экономического развития, обширный массив периодических изданий, нормативно-правовые акты федерального и местного уровня. Важнейшим источником стал практический опыт разработки стратегических планов для городов и смежные исследования, проведенные с участием автора: Оценка качества и обмен опытом стратегиче-
ского планирования в 20 городах России; Методическая и информационная поддержка стратегического планирования на муниципальном уровне с использованием интернета; Проект содействия муниципальной экономической реформе: Стратегия экономического развития шахтерских городов; частно-общественное партнерство в разработке и реализации территориальной инвестиционной стратегии; Совершенствование бюджетного планирования и прогнозирования в Санкт-Петербурге; Разработка инвестиционной стратегии реконструкции центра Санкт-Петербурга.
Личный вклад автора. Личный вклад автора состоит в определении цели и задач исследования, поиске источников информации, определении методов исследования, практическом участии в разработке стратегических планов для муниципальных образований. Обобщение теоретических и методических положений, практические рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, являются результатом самостоятельных исследований автора.
Автором показана актуальность темы исследования. Сформулированы и обобщены принципы и организационно-методические основы территориального стратегического планирования. Определены место и назначение территориального стратегического планирования в системе управления муниципальным образованием, соотношение стратегического плана с другими программно-аналитическими документами. Проведенный в рамках диссертационного исследования анализ практического опыта территориального стратегического планирования в современной России позволил автору дать методические и практические рекомендации по совершенствованию этой деятельности, определить перспективные направления ее развития.
Научная новизна исследования. В работе сформулированы положения, дополняющие теоретические и методические основы территориально-
го стратегического планирования. Научная новизна положений и выводов диссертации заключается в следующем:
определено место стратегического планирования в системе управления муниципальным образованием, соотношение стратегического плана с другими программно-аналитическими документами, затрагивающими вопросы муниципального развития;
уточнен понятийный аппарат и методические подходы к разработке стратегических планов развития муниципальных образований городского типа с ориентацией на конкурентоспособность и активизацию диалога власти, бизнеса и населения;
на основе модельного представления о процессе стратегического планирования в муниципальных образованиях разработан методический подход и инструментарий для оценки качества стратегического планирования, путем проектирования развернутой методики косвенной верификации, включающей экспертную оценку качества стратегического плана города, процесса его разработки и реализации;
в результате проведенного анализа практического опыта территориального стратегического планирования в условиях переходной экономики, выявлены характерные проблемы в организации этого процесса и предложены дальнейшие направления его совершенствования;
предложены пути более глубокой интеграции стратегического плана с бюджетом муниципального образования и модель оценки результативности мероприятий стратегического плана.
Практическая значимость диссертации. Материалы исследования, выводы и практические рекомендации могут быть использованы специалистами региональных и городских администраций как на этапе разработки стратегических планов в качестве методического пособия, так и в процессе реализации этих планов с целью оценки их качества, внесения кор-
ректив и определения дальнейших направлений совершенствования системы управления муниципалитетом.
Выводы и положения исследования расширяют сферу научного знания о территориальном стратегическом планировании, его механизмах и методах и могут быть использованы в учебных пособиях по проблемам местного самоуправления и социально-экономического развития.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка использованных источников и литературы. Общий объем-работы 197 страниц.
Во введении обоснована актуальность проблемы, представлен анализ степени ее разработанности в научной литературе, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, научная новизна и практическая значимость работы.
В первой главе исследуются существующие подходы к определению содержания процесса социально-экономического развития муниципальных образований, роли в нем государства и местного сообщества. Описывается контекст современного социально-экономического развития российских городов и анализируются проблемы, которые возникают в процессе этого развития.
Во второй главе обобщаются организационно-методические подходы к территориальному стратегическому планированию. Формулируются цели и задачи стратегического планирования, определены этапы этого процесса и их методическое обеспечение.
В третьей главе содержится обзор современной практики стратегического планирования, обобщаются результаты анализа качества и результативности стратегического планирования в 20 городах России и даются практические рекомендации по совершенствованию этого процесса. В качестве инструмента для проведения самостоятельной оценки и контроля
соответствия разрабатываемых документов требованиям, предъявляемым к стратегическому плану, предлагается методика оценки качества и результативности стратегического планирования.
Апробация работы. Основные выводы, полученные в рамках проводимого исследования, прошли апробацию в ходе практической деятельности автора, в частности при разработке стратегических планов для городов: Венев Тульской обл., Волхов Ленинградской обл., Сосновый бор Ленинградской обл., Копейск Челябинской обл., Новошахтинск Ростовской обл., Кизел Пермской обл., Киселевск Кемеровской области; организации и методическом обеспечении проведения конкурса на разработку стратегических планов в муниципальных образованиях Сахалинской области.
Обоснованность полученных в работе результатов также была подтверждена в ходе оценки качества и результативности стратегического планирования в 20 городах России и получила признание на общероссийской конференции «Стратегическое планирование городах России - реальные результаты», прошедшей 18-19 апреля 2002г. в г. Пушкине. Результаты исследований автора также докладывались на научно-практической конференции студентов и сотрудников Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.
По теме диссертации автором опубликованы научные статьи общим объемом 1,95 п.л.:
Жунда Н.Б. Стратегическое планирование в системе программ и планов муниципального развития // Материалы общероссийской конференции «Стратегическое планирование городах России — реальные результаты». - СПб: МЦСЭИ Леонтьевскйй центр, 2002г. -0,4 п.л.
Жихаревич Б.С., Жунда Н.Б. Бюджет развития Санкт-Петербурга: подходы к анализу и пути совершенствования // Бюджет Санкт-
Петербурга глазами специалистов: экономистов, юристов, социологов, менеджеров. Под ред. Т.И. Виноградовой. - СПб: Норма, 2000г. (В соавт., личный вклад автора 0,45 п.л.).
Жунда Н.Б., Колесов Д.Н. Стратегия повышения эффективности бюджетных инвестиций // «Инвестиционная стратегия реконструкции центра Санкт-Петербурга». Под ред. Б.С. Жихаревича и др. -СПб: МЦСЭИ Леонтьевский центр, 1999г. (В соавт., личный вклад автора 0,5 п.л.).
Блехцин И.Я., Жунда Н.Б. Инвестиционный климат города: образующие факторы и индикаторы // Проблемы преобразования и регулирования социально-экономических систем: сб. ст. вып. №5, под ред. О.П. Литовки. - СПб: РАН ИСЭП, 1999г. (в соавт., личный вклад автора 0,6 п.л.).
Особенности социально-экономического развития российских городов на современном этапе
Явными лидерами муниципального развития выступают города, особенно крупные, в которых сосредотачивается огромный экономический потенциал. Характерным комплексным показателем такой концентрации может служить способность городов генерировать доходы бюджетов всех уровней. Бюджеты субъектов Российской Федерации как правило в среднем на 2/3 зависят от налоговой базы своего столичного города.
Зачастую уровень собственных доходов бюджета города превышает таковой для субъектов Федерации. Как минимум в 30 субъектах Федерации столичный город по доходам бюджета равен или превышает бюджет того субъекта Федерации, в котором он находится, причем иногда более чем в два раза, как, например, в случае с Омском и Омской областью. Бюджет Екатеринбурга больше, чем бюджет Самарской области, доходы Омска превышают доходы Нижегородской области, а Пермь собирает в свой бюджет столько же, сколько Волгоградская область.
Концентрация в городах огромного экономического, управленческого и интеллектуального потенциала может в новой ситуации стать условием превращения городов в «полюса роста» российской экономики. Принятие в 1995г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отнесение к предметам видения муниципальных образований «комплексного социально-экономического развития» явилось дополнительным толчком к переходу от отдельных «прорывов» к систематическому развитию. Развитие городов: общеэкономический фон
Развитие городов России, как и других муниципальных образований, происходит в сложных условиях переходного периода. Обострились неизжитые пороки наследия предшествующего периода, обозначились новые проблемы слишком быстрой смены общественно-политической формации.
Сохраняются перекосы в экономической и социальной структуре муниципальных образований, сложившиеся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Поселения развивались, выполняя заданную «сверху» функцию в рамках «политики размещения производительных сил», ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь. Это привело, как минимум, к трем проблемам, с которыми сталкиваются сегодня российские города, особенно крупные:
- Узость налоговой базы, когда бюджеты всех уровней очень сильно зависят от ограниченного числа предприятий и, соответственно, городов,
- Перегруженность налоговой базы крупных городов, отсутствие резервов для снижения налогового бремени за счет возникающих новых точек роста за пределами крупных городов или городских агломераций.
- Отягощенность производственного сектора в городах «издержками масштаба», в частности высокими тарифами на коммунальные услуги, сохраняющимся ведомственным жилым фондом, значительными «социальными издержками», связанными с ценой поддержания необходимого уровня социальной инфраструктуры.
В новых экономических условиях, вызвавших кризис целого ряда отраслей российской экономики, попали в тяжелейшее положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими и некоторыми другими предприятиями. Спад производства вызывает в этих городах своего рода цепную реакцию - рост безработицы, падение уровня жизни, катастрофически ухудшающаяся социальная обстановка, сложности с обслуживанием жилого фонда и объектов инженерной и социальной инфраструктуры. Ведомственные объекты оказались «сброшенными» на муниципалитеты без передачи адекватных источников их поддержания .
Особенно тяжелым этот процесс оказывается в так называемых монопрофильных городах (градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями аналогичного профиля). При закрытии градообразующих предприятий в монопрофильных городах ставится под угрозу само их существование. Специфические проблемы развития возникают у городов с ценным историко-культурным наследием, у городских поселений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, городах со сложной экологической ситуацией.
Правовое пространство развития городов
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил общие рамки организации муниципального развития, но он далеко не охватывает всех необходимых условий для активизации жизни российских городов. В марте 1996 года постановлением Правительства РФ №266 был определен перечень законопроектов, подлежащих первоочередной разработке в обеспечение реализации упомянутого закона. Они должны охватывать ключевые проблемы развития городов, такие как: (а) укрепление финансово-экономической самостоятельности; (б) развитие механизмов формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений; (в) реформа отношений в сфере муни ципальной собственности, прежде всего собственности на землю; (г) формирование конкретных механизмов экономического развития, формирование благоприятного хозяйственного климата и инвестиционного климата в частности, и некоторых других.
Фактически единственным шагом, который был реально сделан в направлении развития законодательной базы местного самоуправления, было принятие в 1997 г. Закона «О финансовых основах местного самоуправления», который зафиксировал определенные «правила игры», однако не внес принципиальных изменений в принципы старой бюджетной системы, а именно сохранил концепцию минимального бюджета, основанного на системе минимальных стандартов и регулирующих доходов, нормативы отчисления которых утверждаются законом о бюджете субъекта Федерации каждый финансовый год.
Парадигма территориального стратегического планирования
Стратегическое планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды.
В настоящее время еще не сложилось единое представление об основных терминологических характеристиках элементов территориального стратегического планирования, однако приверженцы того или иного подхода, стараются следовать определенной логике, выстраивая собственный терминологический ряд. Рассмотрим некоторые из них. По мнению В.Е. Рохчина и К.Н. Знаменской [176 с.7], стратегическому планированию при-сущи следующие характерные черты, отличающие его от «классического» дотационного планирования, получившего развитие в дореформенный период:
- адаптивный характер, то есть способность предвидеть измене ния внешней и внутренней среды планируемого объекта и с учетом этого организовать процесс его эффективного функциони $г рования;
- учет воздействия на планируемый объект многочисленных внешних факторов, оказывающих на него как позитивное, так и негативное влияние [176, с.8].
Б.С. Жихаревич также выделяет два главных признака, позволяющих определить специфичность стратегического планирования, они выражаются двумя ключевыми словами - конкурентоспособность и диалог [140, том.с2].
В самом деле, что означает конкурентоспособность в данном контексте? Применительно к городскому развитию конкурентоспособность и означает наилучшее приспособление, адаптацию к внешней и внутренней среде, тем факторам, которые определяют развитие города. Стратегический план города должен затрагивать только самое главное для выживания, адаптации и устойчивого развития города в конкурентной рыночной
среде. Он касается лишь тех отраслей и сфер жизни (разных в разных городах), которые имеют критическое значение для его существования, могут дать сильный импульс его развитию. Предметом стратегического плана является, прежде всего, конкурентоспособность: а) города в целом как места для жизни, хозяйственной деятельности и временного пребывания, и б) отдельных сторон или отраслей городского хозяйства и социальной
сферы. Долгосрочность, которую часто называют среди определяющих признаков стратегического плана, на наш взгляд, сама по себе не делает план стратегическим. Цели, проекты, действия могут быть стратегическими по воздействию и при этом краткосрочными по времени их осуществления.
Не менее важной представляется и вторая отличительная характеристика стратегического планирования - диалог. Одной из главных задач стратегического планирования является снижение неопределенности будущего, что достигается, в частности, путем артикуляции, обсуждения, прояснения, согласования действий заинтересованных участников городского развития. Поэтому Стратегический план может быть разработан только в многостороннем диалоге бизнеса, власти и общества. Попытка отказаться от этого диалога или имитировать его делает бессмысленной всю затею.
Таким образом, соглашаясь с парадигмой стратегического плана города определяемой понятиями «конкурентоспособность» и «диалог бизнеса, власти и общества», по существу мы заявляем о приверженности методологии стратегического управления, близкой к классической (портеровской) школе позиционирования и отчасти школе политических сил по классификации подходов к стратегическому менеджменту Г. Минцберга [подробнее см. 96, с. 112]. Поскольку практика разработки стратегических планов для городов только начинает складываться, а методические принципы еще не сформировались окончательно, на данном этапе, по-видимому, следует согласиться с этими основаниями, которые относительно просты и четко ориентируют городское сообщество на легко воспринимаемые (хотя, возможно, и трудно достижимые) цели, а также вовлекают его в обсуждение выбора путей развития, снижающее неопределенность будущего.
Как видно из рисунка 1, представленного в предыдущей главе, наиболее полную противоположность стратегического планирования являет собой традиционное текущее планирование. Поэтому есть основания, чуть более подробно остановиться на отличия традиционного и стратегического планирования.
Традиционное планирование имело краткосрочную перспективу, ориентировалась на имеющийся персонал и, как правило, не требовало и не получало поддержки со стороны граждан. Проблемно-ориентированный подход, используемый при традиционном планировании, эффективно применим в условиях, когда возможна процедура редукции: если каждая отдельная проблема может быть решена абсолютно изолированно от влияния других элементов системы или внешней среды, однако, когда взаимозависимости и взаимное влияние имеют место - проблемно-ориентированная техника становится гораздо менее эффективной. Если система (организация) сталкивается с изменениями чаще, чем она способна их осмыслить, т.е. пребывает в условиях постоянных изменений, проблема трансформируется во времени, в то время как рабочая группа пытается решить ее в ее начальном состоянии. Исходя из этого, необходимо четко понимать, что не столько проблемы являются предметом стратегического планирования и развития города, сколько выделение ключевых направлений и целей, такого развития, а также комплекса реализующих их мероприятий, способных в дальнейшем приблизить желаемое будущее города. В этом смысле по своему содержанию стратегический план города уже, чем совокупность городских проблем, однако играет ключевую роль в их решении, исходя из той значимости и эффекта, которыми сопровождаются мероприятия, реализуемые в рамках стратегического плана.
Основные понятия и определения
Концепция стратегического планирования подразумевает управление городом, ориентированное на достижение желаемого состояния города в долгосрочной перспективе. При осуществлении стратегического управления оперативные решения принимаются с учетом выбранной стратегии развития города, опираясь на стратегическое планирование. Основой планирования являются ориентация на перспективный облик города, эффективное использование ресурсных потенциалов, положительных тенденций и предпосылок, концентрация усилий на приоритетных направлениях деятельности. Таким образом, мы задаем несколько элементов концепции стратегического планирования.
В первую очередь, говоря о достижении некоего желаемого состояния города в долгосрочной перспективе, мы тем самым подразумеваем наличие двух моделей:
Формулировка миссии, определение целей и задач развития
Существует иерархия элементов Стратегического плана, которая проясняет и облегчает установление необходимой связи между желаемым конечным состоянием и средствами, с помощью которых оно может быть достигнуто. Как показано на рис. 5, формулировка миссии расположена на вершине иерархии. Формулировка миссии позволяет донести до внутренней и внешней аудитории информацию о цели существования города, МО-Определение миссии формирует основу для целей, задач и стратегий, формулировка миссии должна быть тщательно продумана, так как ее роль - обеспечивать устойчивость, стабильность и ясность конечной, главной цели города, МО. В миссии раскрываются смысл и предназначение существования МО. Миссия - это краткая формулировка уникальной роли города, МО во внешней среде, ориентированная на перспективу и опирающаяся на реальные предпосылки
Миссия должна включать следующие четыре элемента: временное измерение; оригинальное "продаваемое" предложение или продвижение брэнда, сделанного в городе, МО; "Движущие силы"; флагманские проекты.
Миссия должна определять картину желаемого будущего города, МО,
которая понимается, поддерживается и реализуется населением, а также государственными и частными инвесторами.
Очевидно, что определение будущего города - это проблема его жителей и ответственных лиц, но обычно миссия разрабатывается группой профессионалов. Тем не менее, было бы полезно поинтересоваться мнени 77
ем населения, местных деловых кругов и молодежи относительно их мнения о Миссии города. Одно- или двухстраничное описание Миссии может помочь донести ее идею до различных слоев местного общества. Обычно, однако, Миссию следует обобщить в виде одного- двух предложений или, быть может, даже в виде лозунга.
Примерами краткого изложения содержания Миссии могут быть:
«Ростовский муниципальный округ в будущем мы видим как место комфортное для проживания, привлекательное для туристов и инвесторов. Мы осознаем высокий экономический, природный и культурный потенциал Ростовского муниципального округа и хотим обратить его на благо жителей. Мы намерены вернуть Ростову славу жемчужины Золотого кольца».
"Красноармейск - межрегиональный центр по обслуживанию транзитных товарных потоков и переработке сельскохозяйственной продукции, южные ворота Саратовской области.
Цели находятся на втором уровне иерархии. Цели - это широкие заявления о намерениях, они интерпретируют формулировку миссии города, МО и служат важным мостом между миссией и задачами. Обычно, город имеет ограниченное число целей, которые кратко (четко) сформулированы, как правило, в качественных терминах. Нужно иметь ввиду, что существует набор целей, практически инвариантный для любого территориального объекта, отражающий преобладающие в современном мире воззрения на общечеловеческие ценности. Поэтому в целях верхнего уровня, как правило, не бывает больших различий. Различия в целях и детализация количественных параметров появляются только тогда, когда речь идет о конкретных задачах более низкого уровня дерева целей. Чаще других называются следующие цели и подцели: - повышение уровня занятости: - создание рабочих мест; устранение препятствий для вхождения на рынок труда; поддержка различных групп населения (женщины, инвалиды и т.д.). экономическое развитие: повышение общего уровня экономической активности; улучшение функционирования предприятий; укрепление и диверсификация общей структуры экономики; устранение слабых мест в отдельных секторах; -улучшение социальных и культурных услуг, повышение способности адаптироваться к переменам в экономике. укрепление социального партнерства: справедливое распределение эффекта от развития между всеми слоями населения; содействие незащищенным социальным группам. развитие регионального партнерства: усиление целостности и интеграции в районе; достижение экологической устойчивости экономики территории; повышение привлекательности территории как места для жизни, работы, инвестирования: улучшение качества жизни; поддержка качества окружающей среды. развитие партнерства в реализации стратегии: обеспечение активного взаимодействия всех заинтересованных организаций и групп для достижения стратегических целей. Важно отметить, что приоритетность и значимость вышеуказанных целей различны для разных территорий. Кроме того, для каждого МО должна быть сформулирована специфичная цель, отражающая особенности этого образования.
На третьем уровне иерархии расположены задачи. Задачи конкретизируют широко сформулированные цели и сигнализируют о переходе от стратегического направления к действиям. В то время как число целей ограничено, для реализации каждой цели разрабатывается обычно несколько задач, которые, как правило, имеют количественную и временную определенность и рассчитаны на реализацию в течение 1-2 лет. Они измеримы и, следовательно, степень их достижения может быть оценена посредством постоянного мониторинга.
Обобщение результатов обзора опыта территориального стратегического планирования
При этом подтвердилась гипотеза о существенном разнообразии подходов к стратегическому планированию. Наиболее однородны города, которые получали централизованную методическую поддержку - города проектов Фонда Сороса, Мерит -1 или Ленинградской области, участвовавшие в конкурсе. Это города, ставшие на путь стратегического планирования относительно недавно, когда уже устоялись определенные методики и стандарты. Они более сравнимы с помощью Методики. Города, начинавшие процесс раньше и более самостоятельно, имеют много отличий. Например, в Череповце до сих пор нет единого Стратегического плана, но реализуется много программ, созданных с учетом стратегического видения. Аналогично обстоит дело во Владимире - здесь в качестве стратегического плана выдвигается «Комплекс увязанных между собой проектов и программ, носящих долгосрочный характер». В Великом Устюге есть яркий стратегический проект «Родина Деда Мороза», но имеющаяся программа социально-экономического развития не является стратегическим планом.
Анализ распределения оценок, полученных по итогам проводимого обзора, позволяет четко вывить группу городов-лидеров — Ижевск, Волхов, Новошахтинск, с высокими оценками по обеим составляющим. К этой группе надо отнести и Новосибирск, хотя здесь несколько ниже оценка документа (поскольку работа над ним еще не завершена). Следующая группа, где обе составляющие развиты сбалансировано, но оценены несколько ниже - Копейск, Омск. Киров, Выборг, Владимир, Екатеринбург. Есть группа городов, где относительно высоко оценен стратегический план, но слабее оценен процесс - Сортавала, Гдов, Обнинск, Великий Устюг, Аткарск. Замыкающую группу составляют Покров, Северодвинск и Тихвин, и особняком стоят Ростов Великий и Череповец, где нет оценок по документу.
Здесь следует оговориться - всякие оценки и ранжирование таких сложных явлений не являются абсолютными. Эксперты, несмотря на предварительный тренинг, направленный на согласование критериев оценки, остаются субъективными и по разному «щедрыми» или «скупыми» в оценках. Поэтому приведенное ранжирование и группировки являются только ориентировочными.
Задачей оценки было выявление городов, обладающих передовым опытом в тех или иных компонентах стратегического планирования. Информацию об этом можно получить в табл. 2, где города перечислены в порядке убывания оценок по каждой компоненте.
Как следует из отчетов экспертов об интервью, в большинстве городов стратегическое планирование рассматривается как важный и полезный инструмент общественного развития. Об этом же говорят и результаты анкетирования, проводившегося в каждом городе. Наиболее обширное анкетирование было проведено в г. Обнинске (опрошено более 100 чел., среди которых как жители города, так и эксперты и специалисты, участвующие в процессе стратегического планирования), а также в г. Сортавала (заполнено 92 анкеты). В основном же, анкетирование проводилось по окончании тематических семинаров среди ограниченного круга экспертов.
Из общего числа городов попавших в настоящий обзор только в 5 можно осуществить предварительную оценку конечных результатов стратегического планирования. К таким городам относятся Волхов, Владимир, Гдов, Сортавала и Киров, где с момента завершения разработки стратегического плана и начала его реализации прошло от 1 до 1,5 лет. Срок достаточно не большой, чтобы в полной мере судить о результативности разработанных стратегий и полученном эффекте. Необходимо учитывать, что конечные результаты, а тем более отдаленные последствия, зависят от большого числа факторов, чтобы можно было ответственно говорить о них как о результатах именно стратегического планирования. Кроме того, важно понимать, что стратегический план и его программы подвержены корректировке, о чем свидетельствую и данные, полученные в ходе обзора.
Вместе с тем, в ходе обзора в соответствии с методикой были собраны данные о динамке важнейших групп показателей:
1. Развитие общества;
2. Развитие экономического потенциала;
3. Улучшение качества жизни;
4. Достижение заявленных целей;
5. Выполнение запланированных мероприятий.
Таки образом есть возможность дать предварительную характеристику промежуточных результатов реализации городами своих стратегий. В таблице 3 представлен список городов, имеющих лучшие оценки по компонентам, в т.ч. по компоненте «Оценка результатов процесса стратегического планирования и реализации Стратегического плана». В оценке участвовали 5 выше означенных городов, в соответствии с мнением экспертов города можно упорядочить в порядке убывания полученных баллов, следующим образом:
Причем именно эта последовательность прослеживается практически по всем параметрам, учитывавшимся при оценке данного компонента.
Средняя оценка по компоненту «Результаты реализации Стратегического плана» составляет 3,44 балла. Наиболее высокие оценки получены по следующим группам показателей:
Парадоксально, но более низкие оценки получили такие индикаторы как «Достижение заявленных целей» и «Выполнение запланированных мероприятий» - 3,4 и 3,0 балла соответственно. Не значительно по оценке экспертов повиляло начало реализации СП и на развитие общества 3,2 балла. Таким образом, на сегодняшний день предварительные результаты реализации городами своих стратегий в основном выражены в развитии экономики, росте обеспеченности населения ЖКУ, росте реальных доходов населения, что в общем-то соответствует нацеленности разрабатывавшихся стратегий с одной стороны, а с другой те же тенденции на сегодняшний день характерны для российской экономики в целом. Позитивное влияние Стратегического плана на развитие общества и экономики подтверждает и оценка результатов в тех 5 городах, где она была проведена
