Содержание к диссертации
Введение 04
Глава I. Проблемы реформирования и внешние условия развития экономиче
ской базы муниципальных образований 12
Проблемы реформирования системы общественного самоуправления и совершенствования механизмов государственного управления в регионе 12
Внешние условия и показатели функционирования системы общественного самоуправления в регионе 29
Глава И. Теоретико-методологические основы стратегического планирования
экономической базы муниципальных образований 43
Методологические подходы к стратегическому планированию экономической базы муниципальных образований 43
Факторы, цели и принципы формирования стратегических планов создания экономической базы муниципальных образований 55
Глава III. Анализ особенностей формирования экономической базы и уровня
социально-экономического развития муниципальных образований в Санкт-
Петербурге 76
Анализ особенностей и проблем нормативно-правового механизма формирования экономической базы муниципальных образований в Санкт-Петербурге 76
Анализ уровня социально-экономического развития муниципальных образований в Санкт-Петербурге 92
Глава IV. Формирование стратегических планов развития экономической базы
муниципальных образований 114
4.1. Основные направления совершенствования стратегического плани
рования экономической базы муниципальных образований на террито
рии Санкт-Петербурга 114
4.2. Методические положения стратегического планирования экономи
ческой базы внутригородских муниципальных образований в Санкт-
Петербурге 128
Заключение 146
Библиографический список 156
Приложения:
Показатели, оценивающие состояние макросред на муниципальном уровне управления 170
Перечень вопросов местного значения, утвержденный федеральным законом №123-Ф3 для органов муниципального управления различных типов 173
Наименования и номера муниципальных образований Санкт-Петербурга, расположенных в административных районах городах 176
Структура расходов муниципального образования Оккервиль в период с 2000 по 2005 годы 178
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена такими двумя процессами на территории регионов, которые отличаются разной целевой направленностью, во-первых, происходит усиление функций, задач и полномочий органов государственной власти на всех уровнях управления, совершенствование законодательной базы, механизмов нормативно-правового и экономического регулирования социально-экономического развития регионов. Во-вторых, наряду с системой государственного управления на территории регионов происходит дальнейшее становление и реформирование системы общественного самоуправления с целью повышения качества жизни населения на основе создания еще одного уровня управления - муниципального, наиболее приближенного к локальному, на котором находятся хозяйствующие субъекты и население - граждане Российской Федерации. Считается в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года, что органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя, позволяют реализовать принципы демократического управления, уменьшить степень централизации системы государственного управления, привлечь граждан для решения проблем как в текущий период, так и в перспективе, и, наконец, повысить эффективность управления на основе увеличения степени автономии в вопросах местного значения, которые определяют компетенции, порядок их реализации и, что очень важно, объем необходимых для этого финансовых средств - экономической базы местного самоуправления.
Системы государственного управления и общественного самоуправления тесно взаимосвязаны, поскольку стратегические цели едины - обеспечить повышение качества жизни всех слоев населения на всех территориях России, снизить уровень бедности, улучшить качество предоставляемых услуг в сферах социальной инфраструктуры, обеспечить доступность этих услуг. Поэтому разработка федеральных целевых программ и национальных проектов как стратегических должна производиться, исходя из тех ориентиров, которые требуются
5 на муниципальном уровне управления и реализуются также с помощью органов местного самоуправления. Отсюда, изменение в одной системе, механизмах ее функционирования приводит к необходимости корректировки и реформирования другой системы. Особенно такая ситуация затрагивает процесс формирования законодательной базы на федеральном и региональном уровнях управления, который направлен на разграничение полномочий или, иначе, вопросов (предметов) ведения между различными уровнями государственной системы управления и местного (общественного) самоуправления. Так, например, федеральное законодательство, регламентирующее общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации в течение двух лет подвергалось семи изменениям, согласно которым пересматривается разграничение полномочий между государственными и муниципальными органами управления в регионах, и требует приведение нормативно-законодательной базы регионов как субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, особенно в части порядка передачи полномочий, прав и обязанностей одних уровней управления в государственной системе другому - муниципальному. Особенно, на наш взгляд, это касается такого региона, как Санкт-Петербург, который наряду с Москвой, обладает правом создания нормативно-правовой базы местного самоуправления и формирования источников доходов для реализации вопросов местного значения, которыми наделены органы местного самоуправления. Проведенные исследования показали, что, по сравнению с другими регионами, перечень вопросов местного значения и, соответственно, бюджеты муниципальных органов управления в Санкт-Петербурге значительно ограничены и не позволяют создать рациональную систему стратегического планирования деятельности, направленной на увеличение источников налоговых и. неналоговых доходов, и, следовательно, рост объемов расходования средств на развитие социальной инфраструктуры, повышения уровня социальной защищенности населения, повышение уровня комфортности проживания и качества самой системы общественного самоуправления. Такая деятельность органов местного самоуправления должна пла-
нироваться не только на текущий период, исходя из выделенных безвозмездных перечислений от государственных бюджетов различных уровней для реализации Программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга и положений Стратегического плана города по обеспечению минимально допустимых нормативов социальных стандартов, но и на перспективу в виде собственного стратегического плана развития муниципального образования и достижения выбранных стратегических ориентиров, в том числе и целевых нормативов социально-экономического развития территории как индикаторов реализации стратегических направлений Программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга.
В качестве объекта исследования служат муниципальные образования, расположенные на территории региона - (Санкт-Петербурга).
Предметом исследования являются теоретико-методологические и методические основы формирования систем стратегического планирования, функционирующих в условиях существующего нормативно-правового механизма реализации полномочий местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ построения и реализации рациональной системы стратегического планирования экономической базы для осуществления деятельности органов местного самоуправления на территории региона, направленной на достижение национальных проектов, федеральных и региональных целевых программ и собственных планов социально-экономического развития территории и повышения качества жизни населения.
В соответствии с поставленной целью исследования и выявленными проблемами, которые требуют своего решения, в работе были следующие задачи:
выявить проблемы реформирования системы общественного самоуправления и ее взаимосвязи с механизмами системы государственного управления;
исследовать внешние условия функционирования системы общественного самоуправления, создаваемые макросредами;
разработать показатели, оценивающие состояние внешних макросред на муниципальном уровне управления;
провести анализ возможности применения основных методологических подходов в процессе стратегического планирования экономической базы муниципальных образований;
выявить факторы, влияющие на создание стратегических планов, сформировать цели и принципы стратегического планирования экономической базы муниципальных образований;
провести анализ рациональности построения нормативно-правового механизма системы государственного управления, регламентирующего возможности создания экономической базы муниципальных образований;
осуществить сравнительный анализ уровней социально-экономического развития муниципальных образований в Санкт-Петербурге;
предложить основные направления совершенствования процессов стратегического планирования экономической базы муниципальных образований в Санкт-Петербурге;
разработать методические положения стратегического планирования экономической базы внутригородских муниципальных образований в Санкт-Петербурге
Степень научной разработанности проблемы проявляется в том, что проблематика местного самоуправления, регионального планирования, методология и теория стратегического планирования территориальных процессов находят широкое отражение в научной литературе. Исследование теоретических и методологических основ стратегического планирования как макро-, так и микропроцессов на соответствующих уровнях управления - региональном и муниципальном, показало, что большинство как отечественных, так и зарубежных авторов ставят и решают проблемы и задачи формирования систем планирования, ориентированных на реализацию концептуальных основ социально-экономического развития как всей Российской Федерации в целом, так и ее отдельных регионов, и лишь некоторые авторы поднимают проблемы совершен-
8 ствования планирования на муниципальном уровне. Большой вклад в развитие этого направления научных исследований внесли такие отечественные ученые как Н.Т. Агафонов, СЮ. Андреев, Ю.Н, Баженов, М.Н. Бродский, Ю.Н. Гладкий, АЛ. Градов, А.Г. Гранберг, Ю.Д. Дмитревский, Н.Г. Иванова, А.Е. Когут, Б.И. Кузин, А.В. Лабудин, В.Н. Лексин, М.Д. Медников, Т.Г. Морозова, М.И. Попова, С.А. Рафиков, А.С. Соколицын, А.И. Чистобаев. К основным зарубежным исследователям, на наш взгляд, относятся П. Бассетти, И. Ансофф, П. Дру-кер, Т. Оуэн, М. Питере.
Однако проведенный анализ научной литературы позволили сделать вывод о том, что в условиях реформирования системы общественного самоуправления, децентрализации государственной власти федерального и регионального уровней управления, необходимости реализации национальных проектов, наделения муниципального уровня управления полномочиями и правами решения социально-экономических задач, достижения социальных ориентиров, необходимо, с одной стороны, выполнять конкретные мероприятия в рамках государственных стратегических планов, а, с другой стороны, при наличии местного общественного самоуправления и значительной дифференциации территорий муниципальных образований по степени обеспеченности местных бюджетов финансовыми средствами и качеству жизни населения, остались проблемы построения теоретических основ, методических положений разработки стратегических планов социально-экономического развития, адаптированных к условиям, создаваемым нормативно-правовым механизмом системы государственного управления и возможностям выбора направлений приоритетной деятельности, формирования собственных доходов и разделов расходования бюджета, предоставляемым органам местного самоуправления.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в сферах регионального и местного управления, стратегического планирования, финансового менеджмента. Также были исследованы научные работы, публикации и доклады по современным проблемам организации и функционирования местного са-
9 моуправления, формирования его экономической базы и рациональности построения нормативно-правового механизма.
В диссертационной работе использовались абстрактно-логическое, стати-стико-экономические, экономико-математические, экспертные и сравнительные методы исследований. Выводы, сделанные в работе, базируются на анализе обширного научно-практического, статистического и отчетного материала.
Информационной базой послужили законодательные акты Российской Федерации и Санкт-Петербурга, официальные статистические данные, решения собраний представителей муниципальных образований, региональные планы социально-экономического развития, планы и отчеты о выполнении доходов и расходов местных бюджетов, материалы информационно-аналитических компаний.
Научная новизна исследования состоит в получении следующих результатов:
предложен и обоснован перечень показателей, определяющих уровень социально-экономического развития муниципальных образований, позволяющих создать процесс мониторинга состояния макросред и степени реализации государственных и муниципальных программ и планов повышения качества жизни населения;
обоснована необходимость и выявлены особенности применения нормативного и системного подходов, принципов стратегического планирования для процессов, происходящих на муниципальном уровне управления;
разработана методика, определяющая последовательность этапов выбора стратегических целей и направлений социально-экономической деятельности органов муниципального управления;
предложена дифференциация муниципальных образований на основе принципа пропорциональности двух признаков - количество промышленных предприятий и количество объектов социальной инфраструктуры;
сформирован комплекс взаимосвязанных принципов, выдвигающих требования к стратегическим планам создания экономической базы и направлениям использования всех видов доходов муниципальных образований;
предложены варианты формирования экономической базы внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, основанные на выявлении различий между величинами сравниваемых показателей в подобных муниципальных образованиях Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Практическая значимость исследования заключается в том, что: в работе предлагаются теоретические, методологические и методические положения и рекомендации, с помощью которых можно на практике создать систему стратегического планирования экономической базы деятельности муниципальных органов управления с целью повышения качества жизни населения;
примененные в исследовании концепция и принципы стратегического планирования позволяют использовать в процессе стратегического планирования все имеющиеся и перспективные возможности муниципального социально-экономического развития, разработать варианты формирования экономической базы и этапы достижения социально-экономических стратегических ориентиров повышения качества жизни населения;
теоретические и практические рекомендации, изложенные в данной работе, могут быть использованы при разработке стратегических планов формирования источников доходов и направлений расходов местных бюджетов, а также соответствующих планов повышения качества жизни населения, улучшения социальной инфраструктуры, совершенствования системы муниципального управления.
Апробация работы и внедрение результатов исследования.
Основные положения диссертационного исследования докладывались на всероссийских, региональных, межвузовских, вузовских научно-практических конференциях и совещаниях в муниципальных органах общественного самоуправления на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
На основе методических положений, разработанных в диссертации, подготовлены и реализуются соответствующие темы семинаров в процессе повышения уровня подготовленности муниципальных служащих, руководителей органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Результаты исследования используются в работе муниципальных органов управления некоторых административных районов Санкт-Петербурга в процессе формирования текущих и перспективных планов деятельности.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, восьми параграфов, заключения, библиографического списка из 171 наименования и четырех приложений. Работа изложена на 178 страницах машинописного текста и включает в себя 18 рисунков и 18 таблиц.
