Содержание к диссертации
1. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ В СЕЛЬСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ 11
Анализ отечественной и зарубежной практики стратегического планирования в муниципальных образованиях 11
Сельский муниципальный район как объект стратегического планирования 21
Необходимость стратегического управления в современных
условиях 39
2. МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ИНДИКАТОРЫ
СТРАТЕГИЧЕСКИ ОРИЕНТИРОВАННОГО ПЛАНОВОГО
УПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОМ РАЙОНЕ 50
2.1. Структурная модель процесса стратегического планирования
в сельском муниципальном районе 50
Организация стратегически ориентированного планового управления. 61
Обоснование системы индикаторов стратегического развития муниципального района 76
3. ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
УПРАВЛЕНИЯ В ГАТЧИНСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ
РАЙОНЕ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ 91
Муниципальное образование «Гатчинский район» как объект стратегического планирования 91
Опыт стратегического планирования в муниципальном образовании «Гатчинский район» 94
Выбор индикаторов стратегического развития для сельского муниципального образования «Гатчинский район» до 2010 года 102
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 112
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 115
ПРИЛОЖЕНИЯ 124
Введение к работе
Коренные изменения общественно-политического устройства России и социально-экономические преобразования, направленные на переход к рыночной экономике, по существу привели к демонтажу прежней системы планово-централизованного управления развитием административно-территориальных образований и обусловили необходимость разработки и внедрения новых методов территориального управления.
Реформа местного самоуправления, осуществляемая в России в начале XXI века, усложнила решение проблем муниципального характера. В сельской местности появилась новая форма муниципальных образований — муниципальный район, в границах которого выделяются административно независимые поселенческие муниципальные образования (волости и поселки городского типа), при этом органы местного самоуправления имеют двухуровневую структуру (районная и поселенческие администрации) и осуществляется новая форма межбюджетных отношений разных уровней управления (в том числе и поселенческих бюджетов).
В новых условиях на региональном и муниципальном уровнях возникла очевидная необходимость реформирования системы планового управления социально-экономическим развитием муниципальных территорий.
Формирование эффективной муниципальной политики в двухуровневом сельском муниципальном районе в современных условиях возможно только путем развития такого управленческого ресурса как стратегическое территориальное планирование, осуществляемое на основе анализа ресурсных возможностей, потенциалов и факторов повышения конкурентоспособности и перспективных местных стратегий развития поселенческих территорий.
Внедрение методов стратегического территориального планирования в плановое управление развитием муниципальных территорий позволяет широко использовать такой мощный общественно-экономический потенциал как консолидация различных ресурсов местного сообщества (организационных, экономических, социальных и партнерских) на достижение общественно-
4 согласованной цели стратегического плана социально-экономического развития муниципального района.
Важно отметить преемственность стратегического территориального планирования с народнохозяйственным долгосрочным планированием, в разработку научно-методической базы которого внесли большой вклад такие выдающиеся российские ученые как В.В.Новожилов, В.С.Немчинов, А.Г.Аганбегян, С.Г.Струмилин и другие.
Исследованию теоретических аспектов стратегического управления на общенациональном уровне посвящены работы российских ученых Л.И.Абалкина, Л.Е.Басовского, С.Ю.Глазьева, С.С.Дзарасова, В.Е.Дудкина, Б.З.Мильнера, Т.С.Хачатурова, А.Н.Петрова. Обоснование необходимости определения приоритетов развития регионов, отраслей экономики и хозяйствующих субъектов представлено в трудах, выполненных В.А.Ильиным, В.Н.Лексиным, СШ.Литовкой, С.СПчелинцевым, B.C. Селиным, Н.Н.Некрасовым, А.И.Татаркиным, Л.И.Абалкиным А.Н.Швецовым.
Разработке научно-методических основ территориального планирования посвящены исследования В.С.Боголюбова, А.Г.Воронина, Б.М.Гринчеля, Б.С.Жихаревича, А.Е.Когута, В.Е.Рохчина, И.И.Сигова, Д.Г.Черника, А.Н.Широкова, В.А.Агафонова, и др.
В то же время целый ряд методологических и методических вопросов в области стратегического планирования развития муниципальных образований еще предстоит исследовать и разработать.
Так, в России в настоящее время научно-методическая база стратегического территориального планирования для муниципальных образований ориентирована, в основном, на большие и малые города и не охватывает проблемы управления сельских муниципальных образований. Сельские муниципальные районы имеют кардинальные пространственно-территриальные отличия от городских муниципальных образований, определяющие значительную специфику процессов формирования и реализации стратегий их развития.
5 Сельский муниципальный район — новая форма муниципальных образований в сельской местности, и настоящая диссертационная работа является практически первым научным исследованием проблем стратегического планирования применительно к такому объекту.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка методов стратегически ориентированного планового управления социально-экономическим развитием сельского муниципального района в условиях реформирования системы местного самоуправления и перехода к рыночной модели развития сельской экономики.
Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании решались следующие задачи:
анализ и оценка зарубежных и отечественных методов и практики территориального стратегического планирования с целью определения возможностей применения апробированных эффективных подходов в управлении сельским муниципальным районом;
определение направлений сочетания дореформенной планово-централизованной системы государственного управления с новыми механизмами территориального управления в рыночных условиях;
выявление особенностей муниципального района как нового объекта стратегического планирования;
разработка организационно-методических подходов к формированию территориальных стратегий развития поселенческих муниципальных образований в рамках единого стратегического плана социально-экономического развития сельского муниципального района;
обоснование структурной схемы системы реализации стратегически ориентированного планового управления в сельском муниципальном районе;
разработка критериального подхода к построению системы индикаторов стратегического развития для сельского муниципального района;
внедрение основных методических положений диссертационной работы в Гатчинском муниципальном районе Ленинградской области.
Объектом исследования является сельский муниципальный район - новая форма двухуровневой организации органов местного самоуправления в сельском районе областного региона — субъекта РФ.
Предметом исследования являются методические основы совершенствования планового управления социально-экономическим развитием и оперативно-хозяйственной деятельностью муниципального района с учетом обеспечения социально сбалансированного развития поселенческих муниципальных образований, входящих в состав административно-территориального деления муниципального района.
Методология и методы исследования. Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили основные положения и научно-исследовательский инструментарий общей теории больших систем, ситуационного анализа, теории государственного и муниципального управления.
В качестве методов исследования использовались методы стратегического территориального планирования, SWOT-анализа, экономико-аналитический метод, методы статистического, сопоставительного и матричного анализа, программно-целевой подход и метод экспертных оценок.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка научной литературы и приложений. Диссертационная работа содержит 11 таблиц, 15 рисунков; объем работы составляет 166 страниц машинописного текста, 3 приложения, список литературы включает 108 наименований.
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования сформулированы цель, задачи, предмет, объект и методы исследования, раскрыты научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов.
Первая глава диссертации посвящена рассмотрению существующей системы планового управления сельским районом в современных условиях. Автором критически проанализирован западный и отечественный опыт стратегического территориального планирования, определены те методы и технологии, которые могут быть эффективно применены в стратегическом планировании развития сельских муниципальных образований.
Автором обоснованы и систематизированы пространственно-территориальные, природно-хозяйственные, социально-экономические и административно-управленческие параметры сельского муниципального района как объекта стратегического планирования.
Определены характерные признаки преемственности стратегического планирования прежней системы управления, а также те его специфические особенности, которые связаны с введением новых форм организации местного самоуправления в сельской местности.
Во второй главе автором разработаны теоретико-методологические вопросы организации стратегически ориентированного управления в муниципальном районе, предложена структурная модель стратегического планирования в сельском муниципальном районе, особым этапом которой является формирование предложений по разработке и реализации стратегического плана района на территории каждого конкретного поселенческого муниципального образования.
В диссертации разработаны структура и содержание научно-методического и организационно-практического обеспечения работ по этому этапу для крупного муниципального района, включающего более пятнадцати поселенческих муниципальных образований.
Применительно к муниципальному району автором предложена структурная схема планового управления, состав и функции ее основных элементов, разработаны критерии построения и структура системы индикаторов стратегического развития сельского муниципального района, включающей группы индикаторов государственного (федерального и регионального) и муниципально-
8 го уровней; сформулированы критериальные признаки и построены матрицы анализа индикаторов для включения в муниципальный массив системы индикаторов стратегического развития сельского муниципального района.
В третьей главе диссертации представлены результаты применения разработанных автором методических подходов к разработке и реализации стратегии развития сельского муниципального района на примере Гатчинского муниципального района Ленинградской области. Автором рассмотрены технологическая последовательность и состав организационно-практических шагов по разработке стратегического плана развития района, по активному вовлечению различных целевых групп местного сообщества в этот процесс; доказано исключительное значение этапа формирования поселенческих стратегий развития, в ходе которого оцениваются ресурсные возможности и инвестиционная привлекательность конкретных поселенческих территорий и существенно повышается активность участия местного населения в управлении. На основе использования результатов диссертационного исследования в Гатчинском муниципальном районе разработана Стратегия социально-экономического развития всех поселенческих образований (волостей и поселков) Гатчинского района; внедрена система индикаторов оценки развития района по основным стратегическим направлениям; разработаны и успешно применены методические рекомендации по формированию поселенческих Стратегий развития и территориально-отраслевых муниципальных программ; разработаны социально-экономические паспорта всех волостей и поселков. Наиболее важные фрагменты разработанных документов помещены в приложениях к диссертации.
В заключении сформулированы основные выводы по результатам выполненного диссертационного исследования и рекомендации по их возможному применению в сельских районах Российской Федерации для формирования стратегической политики конкурентного развития муниципальных территорий в современных условиях.
9 Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
впервые в научном плане исследованы вопросы преемственности оте
чественной научно-методической базы планового управления приме
нительно к современным условиям; показано, что оптимальное соче
тание централизации и демократизации позволяет обеспечить единст
во интересов власти, бизнеса, населения в стратегическом развитии
территории; доказано, что инструментом, обеспечивающим единство
всех интересов, является стратегический план социально-
экономического развития муниципального образования.
в теоретическом плане новым представляется выбор объекта иссле
дования — сельского муниципального района, представляющего со
временную форму двухуровневой организации местного самоуправле
ния в сельской местности;
в диссертационном исследовании дана характеристика специфики ресурсного потенциала сельского муниципального района, впервые поставлена проблема формирования политики социально сбалансированного развития территорий поселенческих муниципальных образований, среди которых исторически сложились как экономически развитые административно-территориальные образования, так и депрессивные территории, определены основные задачи политики и комплекс рекомендуемых показателей оценки социальной сбалансированности поселенческих территорий.
в методическом плане новизна диссертации состоит:
в представленной структурной модели процесса стратегического планирования в муниципальном районе;
в предложенной автором методике стратегического планирования на волостном уровне;
в разработке структурной схемы системы стратегически ориентированного планового управления в муниципальном районе;
в разработанных методике формирования системы индикаторов стратегического развития муниципального района по группам и функциональным подгруппам индикаторов и методических рекомендациях по формированию групп федеральных, региональных и муниципальных индикаторов;
в предложенных алгоритме определения индикаторов стратегического развития и комплексе критериальных признаков отбора индикаторов путем построения матриц критериального отбора.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в дальнейшем развитии теории и методологии стратегического территориального планирования для новых форм муниципальных образований в субъектах РФ.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в создании и практической апробации организационно-методического аппарата, который может быть успешно использован органами местного самоуправления в сельском районе при формировании стратегии конкурентного развития муниципального района.
Внедрение и апробация. Основные положения диссертационного исследования апробированы и при активном участии автора внедрены в Гатчинском муниципальном районе Ленинградской области. Автором составлено методическое пособие в форме реально разработанной стратегии развития одной из волостей Гатчинского района. Подобная форма методики работы «по прототипу» обладает высокой степенью наглядности, конкретности и удобства в практической деятельности органов самоуправления. Результаты диссертации докладывались, обсуждались и получили поддержку в Правительстве Ленинградской области, на международных конференциях и семинарах Института «Еро-град» в Санкт-Петербурге и Германии (Бад Урах), семинарах немецкой фирмы OST-EURO-консультанта по муниципальному развитию и координатора российско-немецких международных проектов TACIS-BISTRO и СЕМАТ, в рамках которых стратегический план развития Гатчинского района был признан одним из трех лучших среди 29 муниципальных образований в Ленинградской области.
1. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СЕЛЬСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ
