Содержание к диссертации
стр
Введение 4
Глава 1. Теоретические аспекты управления региональными эколого-экономи-
ческими системами 15
Методологические основы управления природоохранной деятельностью 15
Методы учета и оценки экологических последствий развития экономики 22
Критерии оценки качества системы управления охраной окружающей среды на разных иерархических уровнях 35
Методические подходы к экологическому районированию и картированию как средству совершенствования управления природоохранной деятельностью 44
Глава 2. Эколого-экономическое состояние хозяйства РФ в отраслевом и тер
риториальном разрезах 60
Эколого-экономическая обстановка РФ в период перехода от директивно-плановой к рыночной экономике 60
Воздействие отраслей хозяйства на окружающую среду 78
Оценка эколого-ресурсного потенциала России 101
Исследование окружающей среды на региональном и межрайонном уровне 130
Глава 3. Формирование механизма управления природоохранной деятель
ностью на федеральном и региональном уровнях 137
Формирование системы управления охраной окружающей среды России 137
Механизм формирования финансовых ресурсов для рационализации природоохранной деятельностью 150
3.3. Некоторые направления формирования экологически ориентиро
ванной предпринимательской деятельности 171
w, 3.4. Планирование и прогнозирование в управлении эколого-
экономическими системами 180
Глава 4. Взаимодействие экологических и экономических факторов развития
производительных сил Центрального федерального округа и Липецкой
области 197
4.1. Особенности социально-экономического развития Центрального
федерального округа и его экологические последствия (социально-
экологическое районирование) 197
4.2. Эколого-медицинское зонирование Липецкой области 225
З;' 4.3. Организационно-экономический механизм управления экологиче
ской ситуации на территории Липецкой области 242
Глава 5. Совершенствование организационного механизма управления приро
доохранной деятельностью 255
Организационно-правовой механизм государственного управления природоохранной деятельностью 255
Совершенствование экономического механизма регулирования природоохранной деятельности 264
Ш 5.3. Совершенствование управления природоохранной деятельностью
на региональном уровне 271
Заключение 284
Список литературы 288
Приложения
'»
Введение к работе
Актуальность исследования. На современном этапе общество все больше сталкивается с проблемами обеспечения экологической безопасности сформировавшихся эколого-экономических систем и их структурных элементов разных иерархических уровней. Производство, сконцентрировав в себе колоссальные запасы различных видов энергии, вредных веществ и материалов, стало серьезным источником экологической опасности, а постоянное стремление общества к наиболее полному удовлетворению своих материальных и духовных потребностей влечет за собой увеличение масштабов производства, что создает дополнительные угрозы экологии, здоровью и безопасности жизни людей.
В 1992 г. 2-я Международная конференция ООН по окружающей среде и развитию, приняла декларацию, в соответствии с которой Россия должна вступить на путь устойчивого развития, предполагающего сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды, природно-ресурсного потенциала с целью удовлетворения потребностей нынешнего и будущего поколений.
Современные экономические, политические и социальные изменения в России, происходящие повсеместно на фоне сложной экологической обстановки, поставили задачу реконструкции системы управления охраной окружающей среды.
В последнее десятилетие регионам Российской Федерации была предоставлена большая свобода в использовании своего экономического и природно-ресурсного потенциала. Однако нередко возникающая несогласованность действий между различными уровнями управления приводит к негативным эколо-го-экономическим последствиям. Но любая экономическая деятельность, наносящая ущерб окружающей среде, не имеет права на существование. В основе региональных хозяйственных программ и проектов должны лежать экологиче-
ски ориентированные цели. Это означает, что главным объектом управления становится не экономическая, а эколого-экономическая система. Региональные и муниципальные структуры первыми принимают на себя удары, связанные с политическими и эколого-экономическими ошибками органов управления разных уровней. Кроме того, на решения региональных и местных органов власти оказывают влияние хозяйствующие субъекты, расположенные на данной территории. Вследствие этого территориально-муниципальные образования имеют двойственную природу, представляя собой своеобразные корпорации, в управлении которыми территориальный аспект является крайне важным, но до настоящего времени слабо разработанным. Важнейшим условием эффективного управления природоохранной деятельностью на различных территориях являются выбор оптимальной стратегии управления и определение приоритетов развития на различных уровнях управления: федеральном, региональном, муниципальном.
Неотложность решения проблем обеспечения экологической безопасности в России связана также с уже наметившимся экономическим ростом и неизбежно сопряженным с ним ухудшением состояния окружающей природной среды из-за изношенности основных фондов, несовершенства технологий, неудовлетворительного состояния очистных сооружений. Именно по этой причине планируемые темпы роста промышленного производства, базирующиеся во многом на более полном использовании недозагруженных в настоящее время производственных мощностей, таят в себе потенциальную угрозу роста валовых выбросов и сбросов загрязняющих веществ, увеличения числа и масштабов техногенных аварий и катастроф с негативными экологическим последствиями.
Вместе с тем в силу больших экономических трудностей переходного периода было ограничено развитие научных знаний, и к настоящему времени оказались не проработанными многие проблемы общего и частного характера, касающиеся обеспечения охраны окружающей среды, особенно на региональном и муниципальном уровнях.
Данная диссертационная работа посвящена одной из наиболее важных
научных проблем в рассматриваемой сфере, без решения которой невозможна
# реализация многих практических задач - разработке критериев оптимизации
функционирования эколого - экономических систем.
Особая актуальность выбранного исследования определяется и тем, что в настоящее время система федерального, регионального и муниципального управления природоохранной деятельностью в России находится в стадии формирования.
Многие из методов охраны окружающей среды, в том числе прогнозиро
вание и планирование, которые с успехом применялись в административно-
плановой системе, с переходом к рыночной экономике оказались отторгнуты-
ф ми, но замена им пока не найдена. Сегодня практически полностью отсутствует
оценка качества системы управления природопользованием и охраной окружающей среды, недостаточно разработана правовая основа управления природоохранной деятельностью в рыночных условиях.
Расширение полномочий региональных и муниципальных органов власти не привело к ожидаемому улучшению ситуации в области экологии и охраны природы. Вследствие этого разработка организационных и экономических механизмов создания территориальных систем управления как на федерально-окружном, так и на регионально-муниципальном уровнях являются крайне важными.
Одним из важных направлений совершенствования природоохранной деятельности является формирование территориальных структур управления эколого - экономическими системами через районирование и эколого-экономическое зонирование.
Актуальность исследования обуславливается также разнонаправленными процессами усиления вертикали власти и самостоятельности региональных и муниципальных органов власти в правах пользования, распоряжения и владения эколого-ресурсным потенциалом; необходимостью интеграции процессов
рационального природопользования и отсутствием четкой концепции системы
управления охраной окружающей среды, как на федеральном, так и региональ-
#' ном уровнях; необходимостью принятия научно обоснованных управленческих
решений на основе районирования, картирования и прогнозирования эколого-экономических процессов на конкретных территориях.
Для проведения конкретных исследований была выбрана многоуровневая
система управления эколого-экономическими процессами Российской Федера
ции, Центрального федерального округа (ЦФО) и модельного региона - Липец
кой области. В ЦФО и Липецкой области относительно высокая плотность на
селения, мощнейший промышленный комплекс нанесли значительный вред ок
ружающей среде. На данном этапе требуется активное вмешательство государ-
#' ства в природоохранную деятельность.
Степень изученности. Проработка проблем, поставленных в данном диссертационном исследовании, нашла отражение во многих научных работах российских и зарубежных ученых, экономистов и экологов: Адамеску А.А., Алаева Э.Б., Анучина В.А., Балацкого О.Ф., Гофмана К.Г., Зайцева А.П., Звонковой Т.В., Израэля Ю.А., Колбасова О.С., Комарова A.M., Лемешева М.Я., Максимцева М.М., Молчанова А.В., Морозовой Т.Г., Олдака П.Г., Привалов-ской Г.А., Протасова В.Ф., Потрубач Н.Н., Реймерса Н.Ф., Саушкина Ю.Г., Ха-чатурова Т.С., Хрущева А.Т., Чепурных Н.Н., Meadows D.H., Isard \У.и др. Результаты этих исследований были использованы в нашей работе, но происходящие изменения в экономике и управлении природоохранной деятельностью и в настоящее время решение целого ряда социально-экономических проблем невозможно без знания механизма взаимосвязей в управлении природоохранной деятельностью и стимулов ее развития.
Объектом исследования являются эколого-экономические системы Российской Федерации, Центрального федерального округа и Липецкой области.
Предметом исследования является система управления природоохранной деятельностью в переходной экономике России на разных иерархических уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.
Цель данного исследования состоит в обосновании теоретических положений и практических рекомендаций по оптимизации функционирования разноуровневых территориальных систем управления природоохранной деятельностью на основе создания принципиально нового организационного и финансово-экономического механизмов. Поставленная цель определила решение следующих взаимосвязанных задач:
исследование и разработка теоретических положений по формированию разноуровневых территориальных систем управления природопользованием и охраной окружающей среды;
анализ взаимодействия экологических и экономических факторов развития хозяйства РФ, Центрального федерального округа и Липецкой области в условиях стабилизации экономики;
систематизация существующих и разработка новых методов учета и оценки экологических последствий развития экономики;
разработка критериев оценки качества системы управления природоохранной деятельностью на разных иерархических уровнях;
разработка методической основы социально-экологического районирования и эколого-медицинского зонирования территорий для совершенствования управления охраной природы на разных иерархических уровнях;
проведение социально-экологического районирования и эколого-медицинского зонирования ЦФО и Липецкой области;
создание картографической модели для оптимизации управления охраной природы в федеральных округах и субъектах РФ;
ф)
т
разработка предложений по совершенствованию экономического механизма формирования финансовых ресурсов для рационализации управления охраной окружающей среды;
разработка методических подходов к формированию системы экологических ограничений и правил торговли выбросами в региональных эколого-экономических системах;
разработка методических основ построения организационно-структурного механизма государственного регулирования охраны окружающей среды;
разработка предложений и практических рекомендаций по совершенствованию управления природоохранной деятельностью на разных иерархических уровнях.
Методологической и теоретической основой для написания диссертации явились научные исследования в области управления природоохранной деятельностью; разработки по созданию территориальных систем управления, картографирования и районирования; природно-ресурсные и природоохранные блоки законодательства РФ, регламентирующие процессы рациональной охраны природы и управление этими процессами.
В процессе исследования использовались методы: анализа и синтеза, моделирования прогнозирования, балансовый метод, а также картографирование, районирование, экстраполяция и др.
В диссертации использовались данные о состоянии экономики и природопользования Российской Федерации, Центрального федерального округа, Липецкой области, статистические данные о состоянии здоровья населения и уровне заболеваемости. В процессе исследования использовались материалы комитета экологии Государственной Думы, Министерства финансов, Министерства экономики и торговли, Министерства природных ресурсов, Представительства Президента в Центральном федеральном округе, материалы Администрации и Областного Совета депутатов Липецкой области, а также областного Центра санэпидемнадзора, статуправления и др. Кроме этого был исполь-
зован опыт работы автора по разработке законов РФ и Липецкой области, проведению экологического зонирования Липецкого промышленного узла, составлению перспективных схем управления природоохранной деятельностью и т. д. Научная новизна работы заключается в следующих основных результатах исследования, разработанных лично автором, и выносимых на защиту:
обоснована система взглядов на развитие территориальных эколого-экономических систем разных иерархических уровней;
сформулированы концептуальные основы управления территориальными эколого-экономическими системами с учетом перехода России на путь устойчивого развития,
предложены экологические коэффициенты, позволяющие расчетным путем проводить экологическую экспертизу территориальной организации производства и на их основе производить расчет оптимального перераспределения средств природоохранного назначения с целью быстрейшего снижения уровня загрязнения окружающей среды в пределах промышленных узлов;
разработаны интегральные критерии качества системы управления природоохранной деятельностью на разных уровнях управления и модифицированная схема общего хода анализа системы управления природоохранной деятельностью в территориальных эколого-экономических системах;
разработана картографическая модель взаимосвязей в территориальных эколого-экономических системах, на основе которой предложены управленческие решения по социально-экологическому районированию ЦФО и эколо-го-медицинскому зонированию Липецкой области; экологическому зонированию Липецкого промышленного узла для дифференциации платежей за землю;
обоснована необходимость создания координационного межрегионального центра стратегического планирования при полномочном представителе Президента в Центральном федеральном округе с целью разработки прогнозно-
перспективных вариантов природоохранной деятельности и управленческих решений как на государственном, так и на муниципальном уровнях;
разработаны научно-методические и практические рекомендации по совершенствованию экономического механизма охраны природы;
предложены новый подход к финансированию природоохранных мероприятий через развитие торговли правами на выбросы загрязняющих веществ и схема организации системы управления выбросами на региональном и муниципальном уровнях;
разработан комплексный механизм, государственного регулирования природопользованием природоохранной деятельностью на разных иерархических уровнях.
Практическая значимость и реализация результатов исследования. Результаты выполненного исследования, содержащиеся в диссертации, направлены на совершенствование экономического механизма и управления природопользованием и охраной окружающей среды в Центральном федеральном округе и модельном регионе - Липецкой области. Предложенные теоретические подходы к совершенствованию управления природоохранной деятельностью, а так же экономического механизма его обеспечения, включая государственное регулирование, стимулирование природоохранной деятельности через развитие торговли правами на выбросы загрязняющих веществ, проведение социально-экологического районирования, эколого-медицинского зонирования, проведения целенаправленной финансовой и налоговой политики, рекомендуется использовать при разработке экологических программ разных уровней, разработке структур управления эколого-экономическими системами.
Тема диссертации непосредственно связана с исследованиями научно-исследовательской лаборатории «Экология» ВЗФЭИ, существующей с 1987 г. при Липецком филиале ВЗФЭИ, научным руководителем которой является автор.
Диссертация выполнена в рамках хоздоговорных, госбюджетных и инициативных тем, связанных с реализацией Государственной научно-технической программы «Экология России», утвержденной Министерством экологии и природных ресурсов РФ и Министерством науки, высшей школы и технической политики РФ от 29 февраля 1992 г., Федеральной целевой комплексной научно-технической программы «Экологическая безопасность России» и др.
Научные результаты, теоретические выводы диссертации использовались при:
разработке Комплексной схемы управления охраной окружающей среды Новолипецкого металлургического комбината;
разработке методики расчета экономического ущерба от загрязнения окружающей среды и экологического зонирования Липецкого промышленного узла для взимания платы за землю (1992-1993 гг. по заданию администрации г. Липецка);
эколого-медицинском зонировании Липецкой области (по заданию Администрации Липецкой области в 1995-1996 гг.); социально-экологическом зонировании Центрального федерального округа - 2000 г. (инициативная тема);
подготовке программы и учебного пособия для экономических вузов России по курсу «Природопользование» - М. 1997 г.;
разработке ряда авторских учебных программ по экономике природопользования по заданию Л О ВООП (Липецк -1996 г.), за что автор был удостоен большой памятной медали Всероссийского общества охраны природы;
материалы диссертации использовались при подготовке проектов законов Липецкой области «Об охране окружающей природной среды», и «Об особо охраняемых природных территориях Липецкой области» (справка прилагается);
с использованием материала диссертации был подготовлен ряд замечаний и предложений на проекты законов РФ: «О федеральных природных ресурсах» от 24/1 1995 г. № 105, «Об охране атмосферного воздуха» от 11/XI 1996
г. № 777-ПГД, «О внесении дополнения в статью 50 закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 21/XII 2000 г. № 981-ШРД, "Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации" от 24/XII 2000 г. № 4962.
Апробация работы. Основные научные положения и результаты докладывались в 1984-2001 гг. на международных, всесоюзных, республиканских конгрессах, симпозиумах, конференциях, совещаниях, основными из которых являются: 1-й Всемирный конгресс науки по безопасности среды в индустриальном мире (Кельн, 1990 г.), Международный симпозиум по предотвращению загрязнения окружающей среды (Стокгольм, 1992 г.), семинар «Ресурсосбережение - как фактор охраны окружающей среды» (Париж, 1994 г.), советско-чехословацая конференция «Полифосфатные холодно-твердеющие смеси и отливки» (Липецк, 1989 г.), региональная научно-практическая конференция «Пути повышения эффективности природоохранной деятельности» (Липецк, 1990 г.), научно-практическая конференция «Экологические основы природопользования в бассейне «Дона» (Воронеж, 1991 г.), межвузовская научно-практическая конференция «Проблемы перехода к социально-ориентированной рыночной экономике» (Липецк, 1997 г.), международная конференция «Научная и общественная деятельность П.П. Семенова Тян-Шанского и развитие современной России» (Воронеж, 1998 г.), межвузовская научно-практическая конференция «Социально-ориентированная рыночная экономика: теория, практика, проблемы» (Липецк, 1998 г.). На этих и других конференциях прозвучали доклады на темы: «Совершенствование экономического механизма и системы управления природопользованием», «Экология и экономика: пути решения проблем», «Анализ территориальных структур эколого-экономических систем», «Возможности экологической инвестиционной системы», «Социально-экологические основы регионализации управления в новых условиях хозяйствования», «Построение механизма управления природоохранной деятельностью в регионе», «Совершенствование методов управления природопользова-
ниєм в решении социальных задач», «Общие методологические положения совершенствования управления эколого-экономическими процессами на государственном и муниципальном уровнях».
Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором 67 научных работах общим объемом 72 печатных листа, в том числе в научной монографии: «Экономика и управление природопользованием и охраной окружающей среды на федеральном, региональном и муниципальном уровнях (вопросы теории и практики)» - (Липецк, Липецкое издательство,2000.), учебных пособиях «Природопользование» - (М.: Финстатинформ, 1997) и «Экология и география Липецкого края» в соавторстве (1-е издание -Липецк: Липецкое издательство, 1992) и (2-е дополнительное и перераб. - Липецк: Липецкое издательство, 1995), брошюре - «Экономика природопользования» -(Липецк: липецкое издательство, 1998) в депонированных рукописях «Экологические проблемы современного этапа экономики» - ИНИОН РАН №48674, М., 1993 г., и «Методы анализа производственной деятельности на состояние окружающей среды» ( на примере Центрального черноземного экономического района) -ИНИОН РАН №48673, М, 1993 г., в статьях: «Анализ критериев оценки качества системы управления природопользованием и охраной окружающей среды» в сборнике «Экономические проблемы становления рыночной экономики в Российской Федерации / Под редакцией академики Г.Б. Поляка, М.: Экономическое образование. 1999 г., Совершенствование организационного механизма управления природоохранной деятельностью регионов в сборнике «Природа Липецкой области и ее охрана», выпуск 9, Липецкое издательство, 1999 г., и др.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, 5 глав, заключения, списка использованной литературы, из 258 наименований, содержит 12 таблиц, 35 картосхем и рисунков и 6 приложений.
