Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научно-методические аспекты управления качеством парка коммунальной автомо бильной техники 12
1.1. Анализ структуры требований к качеству парка коммунальной автомобильной техники 12
1.2. Потенциал повышения качества парка коммунальной автомобильной техники 35
Выводы по главе 1 46
Глава 2. Разработка организационно-экономических методов государственного управления качеством парка коммунальной автомобильной техники 49
2.1. Анализ эффективности существующих методов государственного управления качеством парка коммунальной автомобильной техники 49
2.2. Развитие методов государственного управления качеством парка коммунальной автомобильной техники на основании наилучших доступных технологий 65
Выводы по главе 2 86
Глава 3. Совершенствование методов планирования и контроля программ качества парка коммунальной автомобильной техники 89
3.1. Формирование и контроль выполнения государственной программы повышения качества парка коммунальной автомобильной техники 89
3.2. Создание единого информационного пространства оценки качества функционирования парка коммунальной автомобильной техники 115
Выводы по главе 3 135
Заключение 138
Библиографический список 1
- Потенциал повышения качества парка коммунальной автомобильной техники
- Анализ эффективности существующих методов государственного управления качеством парка коммунальной автомобильной техники
- Развитие методов государственного управления качеством парка коммунальной автомобильной техники на основании наилучших доступных технологий
- Создание единого информационного пространства оценки качества функционирования парка коммунальной автомобильной техники
Потенциал повышения качества парка коммунальной автомобильной техники
Со времен научно-технической революции мировое развитие идет ускоренными темпами. Развиваются все направления и отрасли. Особенно быстро увеличиваются темпы роста городов. С их ростом увеличивается объем жилой застройки, количество населения и, соответственно, развивается инфраструктура.
Одной из самых важных составных частей инфраструктуры является коммунальное хозяйство. Без него невозможно представить жизнь современного человека в большом городе. Жилищно-коммунальное хозяйство обеспечивает комфортное и удобное проживание людей. Оно предоставляет широкий спектр услуг: водоснабжение, энергообеспечение, канализация, теплоснабжение, капитальный и текущий ремонт зданий, сбор, вывоз и утилизация мусора, текущая уборка мест общественного пользования, благоустройство, в виде содержания придомовых территорий и др.
На долю ЖКХ приходится почти 25% основных фондов страны, около 20% топливно-энергетических ресурсов и примерно 15% трудовых ресурсов. Численность работающих составляет 4,2 млн. человек. В отрасли функционируют более полумиллиона предприятий. Масштабы хозяйства огромны, и важнейшей задачей органов местного самоуправления становится наиболее эффективное использование имеющегося потенциала отрасли.
Города, главным образом большие, являются наиболее экономичным типом расселения, обеспечивающим экономию дорогостоящих территорий, систем инженерной инфраструктуры (водопровода, канализации, освещения, отопления и т.д.) и более высокий по сравнению с сельским уровень коммунально-бытового обслуживания населения. Они также несут преимущества городского образа жизни. Ведь именно в больших городах сконцентрирована значительная часть жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) страны. Отсюда отмечается тенденция смещения центра тяжести экономической и управленческой деятельности в большие и отчасти средние города, где решается более 70% проблем жизнеобеспечения людей, ибо переход к рыночным отношениям требует кардинальной перестройки сложившегося хозяйства и системы управления на всех уровнях. На практике, прежде всего в городских муниципальных образованиях, реализуется наибольшее количество по значимости и объему социальных услуг через систему ЖКХ. Поэтому и требования к состоянию ЖКХ в городах наиболее велики.
Однако практика показывает, что уровень развития, организации, качества и надежность работы жилищно-коммунального хозяйства в настоящее время не соответствует современным требованиям.
Жилищно-коммунальное хозяйство в высокой степени зависит от общей финансово-экономической ситуации в стране, т.к. потребность в расходах на ЖКХ в бюджетах городов колеблется в пределах 35-45%, фактически финансирование осуществляется на 50-70% от потребности, что еще больше осложняет обеспечение устойчивого функционирования ЖКХ на местах.
Система жилищно-коммунального хозяйства России характеризуется высокой степенью износа основных фондов и остро нуждается в модернизации. Недостаточно обеспечены специальными машинами и оборудованием даже московские предприятия, во многих из них имеющийся парк машин и оборудования не достигает и 50% потребности (в числе последних можно назвать «Мосводосток»). При этом местные администрации не часто выделяют средства на приобретение нового эффективного оборудования и машин, не учитывая того, как износ основных фондов и техники в ЖКХ является весьма значительным. Без современного эффективного оборудования при работе на изношенном и устаревшем, КПД которого не превышает 50-55%, невозможно снизить затратность и разорительную дороговизну коммунальных услуг. XXI век требует нового уровня технического оснащения всех сфер производства, тем более столь значимой сферы, определяющей условия жизни населения, которая на сегодняшний день представляет собой одну из самых консервативных отраслей экономики с точки зрения развития в ней рыночных отношений и применения современных технологий менеджмента.
Так, коэффициент обновления основных фондов, показывающий отношение основных фондов, введенных в эксплуатацию в течении года, к их наличию на конец года, отражает удельный вес вновь введенных основных фондов в их общем объеме. В 2011 году наблюдается максимальное значение данного коэффициента – 5,9%, однако в 2012 году значение показателя сокращается до 4,7%, что свидетельствует о снижении удельного веса введенных в эксплуатацию основных фондов и подтверждается значениями коэффициента выбытия основных фондов, который отражает величину ликвидированных за год основных фондов. В 2012 году данный коэффициент увеличился на 0,1% по отношению к 2011 году – 0,8%.
Из-за недостаточного финансирования снижается объем ремонта жилья и инженерных коммуникаций. Значительная часть инженерных сетей в городах и поселениях находятся в ветхом и аварийном состоянии с износом, превышающим 50%, и нуждается в замене или требует срочной реконструкции. Таким образом, учитывая значение ЖКХ в социально-экономической жизни страны, можно говорить о том, что речь идет не просто об отраслевой проблеме, а о проблеме национального масштаба. Естественно, что и современное состояние парка коммунальной автотехники можно оценить как весьма сложное, близкое к кризисному.
Взаимосвязь причин кризисного состояния парка коммунальной техники в России можно охарактеризовать в виде, показанном на рис. 1.1.3, т.е. следующим образом: недостаточное финансирование бюджетных учреждений влечет за собой неполную оплату коммунальных услуг или задержки платежей. В свою очередь, коммунальные предприятия, не получая оплату за свою работу, вынуждены в первую очередь выплачивать налоги и заработную плату. Таким образом, в коммунальном хозяйстве возникает замкнутый круг, когда неплатежи за коммунальные услуги вызывают недостаток инвестиционных ресурсов, что, в свою очередь, в совокупности с неэффективными методами эксплуатации отрицательно сказывается на техническом обслуживании и качестве предоставляемых услуг (здесь и далее по тексту статистические данные, помимо специально оговоренных, приводятся по сведениям Росстата). Это, соответственно, сказывается на повышении затрат коммунального предприятия и приводит к повышению тарифов, что вызывает увеличение затрат бюджета.
Анализ эффективности существующих методов государственного управления качеством парка коммунальной автомобильной техники
Более жесткие требования предъявляются к источникам предоставления ценовых предложений, являющихся основанием для определения начальной максимальной цены контракта. Также предъявляются требования к получаемым ценам поставщика, они должны учитывать коммерческие и финансовые условия поставок товаров. При определении начальной максимальной цены контракта применяются такие методы как метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), нормативный метод, тарифный метод, проектно-сметный метод и затратный метод.
Следует отметить, что в Законе № 94-ФЗ информация в части определения цены контракта была приведена довольно обобщенно, что в случае с закупкой коммунальной автотехники крайне недопустимо. Закупая коммунальную автотехнику по минимальной цене, предприятия коммунальной сферы фактически обрекают себя на дополнительные затраты по обслуживанию коммунальной автотехники низкого качества.
Часть 12 статьи 22 Закона № 44-ФЗ обязывает заказчика обосновать невозможность применения методов определения начальной (максимальной) цены контракта, прописанных в части 1, что, по нашему мнению, сокращает риск недобросовестного определения цены и снижает коррупционную составляющую.
Часть 13 статьи 22 Закона № 44-ФЗ определяет понятие идентичных товаров, работ и услуг, при этом учитываются не только одинаковые характерные для них основные признаки, но и характеристики подрядчика, исполнителя, их деловая репутация на рынке.
Часть 14 статьи 22 Закона № 44-ФЗ регламентирует понятие однородных товаров, не являющихся идентичными, имеющими сходные характеристики и состоящие из схожих компонентов и ввиду этого способных выполнять одни и те же функции и (или) быть коммерчески взаимозаменяемыми, также учитываются их качество, репутация на рынке, страна происхождения.
В части 18 статьи 22 Закона № 44-ФЗ перечислены возможные варианты информации о ценах товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, относящиеся к общедоступной информации, которая может быть использована для целей определения начальной (максимальной) цены контракта; цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), что отсутствовало в Законе № 94-ФЗ, оставляя возможность самостоятельно определять степень общедоступности информации и тем самым увеличивать риск не только коррупционной составляющей при совершении сделки, но и опасность закупки некачественной коммунальной автотехники, что в конечном итоге приводит к неэффективному использованию средств федерального бюджета, никому уровню функционирования парка коммунальной автотехники и в комплексе оказывает негативное влияние на развитие всей экономики страны.
В части 19 статьи 22 Закона № 44-ФЗ оговорены права Правительства Российской Федерации в части возможности устанавливать для отдельных видов, групп товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд исчерпывающий перечень источников информации, которые могут быть использованы для целей определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
В части 20 стать 22 Закона № 44-ФЗ прописана правомерность федеральных органов исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок устанавливать методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Также, кроме прочих изменений и различий, необходимо выделить появление новой статьи, посвященной конкуренции в контрактной системе. Основные принципы обоснования закупок товаров, работ и услуг прописаны в статье 18 Закона № 44-ФЗ, вступают в силу с 1 января 2015 года и заключаются в необходимости обоснования закупки заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика; в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона, а также законодательства Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.
При формировании плана-графика обоснованию подлежит начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика. Оценка обоснованности осуществления закупок проводится в ходе мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок.
Часть 5 статьи 18 Закона № 44-ФЗ гласит: по результатам мониторинга закупок, аудита в сфере закупок и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной.
Часть 6 статьи 18 Закона № 44-ФЗ предусматривает правомерность органов контроля выдавать предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и привлекать к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований данного Федерального закона в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в случае признания планируемой закупки необоснованной.
Порядок обоснования закупок и форма его обоснования устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Кроме того, в статье 19 Закона № 44-ФЗ предусмотрены нововведения в части установления необходимых минимальных требований к закупаемым для государственных нужд товарам, приобретаемым для обеспечения деятельности государственных органов. Это очень важный критерий с точки зрения стимулирования развития парка коммунальной автотехники, поскольку соблюдение данного критерия позволит повысить не только качество закупаемой техники для нужд коммунальных хозяйств, но и обеспечить соответствие данной техники выполняемым работам.
Развитие методов государственного управления качеством парка коммунальной автомобильной техники на основании наилучших доступных технологий
Автором предлагается следующий алгоритм формирования и контроля выполнения государственной программы повышения качества парка коммунальной автотехники, включающий в себя следующие этапы: 1) анализ состояния и деятельности парка коммунальной автомобильной техники; 2) разработка методики определения оптимального количества автотехники для повышения эффективности деятельности парка коммунальной автотехники; 3) разработка и реализация Федеральной целевой программы по поддержке парка коммунальной автомобильной техники; 4) качественная оценка эффективности предложенных мероприятий; 5) контроль за проведением предложенных мероприятий и реализацией мероприятий Федеральной целевой программы.
Изначально необходимо провести анализ состояния и деятельности существующих парков коммунальной автотехники, который должен включать в себя не только общий анализ современного состояния парков коммунальной автотехники, но и оценку основных средств предприятий, описание существующих единиц автотехники, их модификаций, срока эксплуатации, оценку технического состояния имеющейся в эксплуатации автотехники. На данном этапе проводятся мероприятия, позволяющие определить основные направления развития.
На втором этапе разрабатываются конкретные методики определения фактической потребности парка коммунальной автотехники в каждом конкретном виде автотехники и с учетом соответствующих критериев приводятся в общий вид для любого парка коммунальной автотехники независимо от региона страны или климатической зоны. Это позволит в конечном итоге выйти на утверждение единой методики определения потребности парка коммунальной автотехники для всей страны в целом.
На третьем этапе проводится разработка Федеральной целевой программы по поддержке парка коммунальной автотехники страны за счет средств федерального бюджета. На данном этапе важно качественно и своевременно предоставить субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на закупку коммунальной автотехники, что обеспечит не только исполнение федерального бюджета, но и качественно отразится на сроках реализации предложенного механизма в целом.
На четвертом этапе проводится оценка эффективности внедрения указанных мероприятий. При этом, по мнению диссертанта, важно не только вовремя реализовывать предложенный механизм, но и оценивать соответствие мероприятий поставленным целям.
На этапе осуществления контроля необходимо с использованием единой информационной системы, предложенной в соответствии с новым Законом № 44-ФЗ, проводить оценку государственных закупок в данной сфере, направленных на развитие, укомплектованность и модернизацию парка коммунальной автотехники.
На рисунке 3.1.1 представлены данные о бюджетных ассигнованиях, предусмотренных федеральным бюджетом на финансирование федеральных целевых программ за 2009-2014 годы. Анализ показывает, что, начиная с 2011 года, удельный вес бюджетных ассигнований, предусмотренных на финансирование федеральных целевых программ в ассигнованиях федерального бюджета, начал уменьшаться, и составил: в 2012 году – 9,25%; в 2013 году – 8,89%; в 2014 году сократился на 0,84% и составляет 8,05%. Данные показатели свидетельствуют о сокращении финансирования федеральных целевых программ в рассматриваемый период. В основном эта тенденция обусловлена окончанием сроков действия федеральных целевых программ.
Автором предлагается разработка новой Федеральной целевой программы «Развитие парка коммунальной техники до 2020 года» с учетом основных тенденций бюджетной политики в настоящее время в России.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в июне 2012 года в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2013-2015 годах акцентировал внимание на том, что для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением, формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ1.
Начиная с 2014 года при формировании бюджета был применен программный подход и внедрена современная государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет», позволяющая повысить эффективность [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.kremlin.ru/acts/15786 принятия управленческих решений при исполнении федерального бюджета. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р утвержден перечень государственных программ Российской Федерации, в настоящее время в него входит 42 государственные программы Российской Федерации.
Вместе с тем Президент Российской Федерации В.В. Путин в Бюджетном послании о бюджетной политике на 2014-2016 годы подчеркнул необходимость доработки государственных программ на предмет соответствия стратегических и бюджетных элементов планирования, впоследствии обеспечивающих реализацию государственной политики на долгосрочную перспективу. Анализ существующих государственных программ, подразделенным по 5 разделам (новое качество жизни, инновационное развитие и модернизация экономики, обеспечение национальной безопасности, сбалансированное региональное развитие и эффективное государство), позволяет констатировать факт отсутствия государственной программы по поддержке жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, являющегося одной из самых значимых сфер российской экономики, важнейшей стратегической целью развития которой является повышение качества жизни населения путем улучшения жилищных условий, повышения сохранности жилищного фонда и уровня жилищно-коммунального обслуживания граждан в соответствии с действующими стандартами качества, составной частью которого является парк коммунальной автотехники, позволяющий обеспечить функционирование отрасли.
Создание единого информационного пространства оценки качества функционирования парка коммунальной автомобильной техники
Данные порталы обладают более разветвленными и автоматизированными средствами для приема обращений граждан по текущим проблемам функционирования ЖКХ, в т.ч. и его автотранспортных подразделений. Однако им также свойственны недостатки: прежде всего, ориентация исключительно на прием жалоб по тем или иным явным нарушениям. Но, как показано выше, качество функционирования парка коммунальной автотехники не сводится к выполнению своих основных обязанностей без существенных сбоев, вызывающих жалобы граждан (несвоевременный вывоз мусора, гололед и т.д.). Кроме того, механизмы данных порталов нацелены на обратную связь с чиновниками для решения конкретных возникших вопросов, а не для обобщения и анализа информации по функционированию автопарка ЖКХ в целом.
С другой стороны, существует целый ряд решений, нацеленных именно на непрерывный повседневный мониторинг деятельности автотранспорта в той или иной сфере. Например, в ряде городов уже реализованы проекты мониторинга движения пассажирского транспорта с помощью GPS-навигаторов, позволяющие всем заинтересованным лицам получать на специальном сайте полную картину движения транспорта по маршрутам в реальном масштабе времени. Кроме того, краудсорсинговый портал Яндекс.Пробки, аккумулируя информацию от автолюбителей, рисует весьма достоверную картину автотрафика в различных городах.
Аналогичные программно-аппаратные комплексы, предназначенные для контроля за деятельностью и перемещениями различной коммерческой автотехники, также давно существуют на рынке и активно используются, как в целях оптимизации ее использования, так и для пресечения противоправных и наносящих ущерб владельцам техники действий обслуживающего персонала (выполнение «левых» работ, слив топлива и т.д.).
Представляется целесообразной интеграция данных сервисов в единое информационное пространство функционирования автотранспортных служб ЖКХ. Такой портал, основанный на картографической службе (целесообразно партнерство с отечественным лидером подобных решений – компанией Яндекс) позволит при условии оснащения всех машин ЖКХ GPS-навигаторами и построения соответствующей программной инфраструктуры обеспечить выполнение целого ряда задач.
Во-первых, интеграция данных о перемещении машин ЖКХ с данными «Яндекс-пробок» позволит построить модель влияния их работы на автотрафик, выявлять возникающие «узкие места», гибко подстраивать расписание работы машин ЖКХ и определять оптимальный размер автопарка для выполнения своих функций без существенного негативного влияния на автотрафик.
Во-вторых, размещение на данном ресурсе плановых и фактических данных о перемещении машин ЖКХ и проводимых работах позволит всем заинтересованным лицам как учитывать эти данные в своей деятельности, так и жаловаться на срыв графика с помощью автоматизированных форм, реализуемых в т.ч. с помощью специального мобильного приложения (по аналогии с приложением, существующим, например, для портала «Сердитый гражданин» или же с мобильным приложением МВД России).
Реализация концепции единого информационного пространства услуг ЖКХ позволит значительно повысить эффективность обратных связей, характеризующих качество функционирования автопарка ЖКХ, и, тем самым, более обоснованно разрабатывать программы по его повышению и контролировать достигаемые результаты.
1. Важной задачей после получения максимально точного прогноза по потребностям в коммунальной автотехнике и внесении его в соответствующую программу повышения качества парка коммунальной автотехники является анализ результатов выполнения данной программы. Поскольку программа повышения качества парка коммунальной автотехники является комплексной и объединяет в себе различные аспекты (закупку новой техники, сокращение сроков ремонта имеющейся, повышение эффективности ее использования и т.д.), то очевидно, что ее качество необходимо оценивать по ряду критериев. В частности, программу закупок следует оценивать как соотношение фактически закупленных единиц по каждому виду техники к рассчитанным потребностям в них.
2. Задача оценки эффективности выполнения программы для удобства ее восприятия лицами, принимающими решения, должна предусматривать свертку критериев для получения итоговых цифр, реализующих качество выполнения. Существует большое количество различных методов свертки критериев, в рассматриваемой предметной области необходимо учитывать следующие основные особенности.
Во-первых, тот факт, что предельная полезность каждой последующей закупленной единицы автотехники не является постоянной величиной. Для простоты расчета можно разделить всю закупаемую автотехнику на несколько зон полезности. В первой зоне полезности – количество автотехники, необходимой для восполнения парка автотехники до абсолютно необходимого минимума, обеспечивающего выполнение базовых функций данного вида автотехники в территориальном образовании в предельно допустимые по нормативам сроки. Очевидно, что в данной зоне коэффициент, характеризующий предельную полезность каждого закупаемого образца, должен быть равен единице.
