Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические аспекты исследования стратегического управления социально-экономическим развитием региона в современных условиях 15
1.1 Основные элементы и принципы стратегического управления социально-экономическим развитием регионов на основе обеспечения устойчивости развития 15
1.2 Реализация стратегии управления социально-экономическим развитием региона с использованием механизма государственно-частного партнерства 44
1.3 Современные методические подходы к оценке эффективности стратегического управления социально-экономическим развитием регионов 56
2 Анализ стратегического управления социально-экономическим развитием Краснодарского края 69
2.1. Анализ социально-экономического развития Краснодарского края, основных его направлений и стратегических целей 69
2.2. Оценка действующего механизма стратегического управления социально-экономическим развитием Краснодарского края 93
2.3. Возможности использования и перспективы государственно-частного партнерства в управлении развитием Краснодарского края 105
3 Совершенствование организационного и методического обеспечения стратегического управления социально-экономическим развитием региона 116
3.1. Совершенствование организационной структуры стратегического управления социально-экономическим развитием региона . 116
3.2 Методика интегральной оценки эффективности стратегического управления социально-экономическим развитием региона 125
3.3 Механизм государственно-частного партнерства на основе концессии 160
Заключение 171
- Реализация стратегии управления социально-экономическим развитием региона с использованием механизма государственно-частного партнерства
- Современные методические подходы к оценке эффективности стратегического управления социально-экономическим развитием регионов
- Оценка действующего механизма стратегического управления социально-экономическим развитием Краснодарского края
- Методика интегральной оценки эффективности стратегического управления социально-экономическим развитием региона
Реализация стратегии управления социально-экономическим развитием региона с использованием механизма государственно-частного партнерства
Ключевым звеном в стратегическом управлении социально-экономическим развитием региона является этап реализации намеченной стратегии. В традиционном представлении реализация стратегии представляет собой процесс по выполнению необходимых действий, обеспечивающих ее выполнение. В комплексе управленческие действия направлены на последовательное выполнение пунктов стратегического плана в соответствии обязанностями и ответственностью, предусмотренными для всех звеньев системы регионального управления. Реализация стратегии предусматривает и разработку необходимых мер стимулирования и координации взаимодействия всех участников. Все это требует соответствующего обеспечения: информационного, кадрового, организационного, финансового, материально-технического. Таким образом, органы власти региона обеспечивают: управление функционированием региона и управление развитием региона. Задачи, выполняемые ими, предполагают использование таких форм и методов, которые обеспечивали бы согласование интересов федерального центра и региона, создавали предпосылки для взаимосвязи и взаимовыгодного использования материальных и финансовых ресурсов, как межрегиональных, так и внутрирегиональных. Кроме того, актуальной сегодняшней задачей стратегического управления является и разработка способов совершенствования механизма государственной поддержки социально-экономического развития регионов. Для этого разрабатываются различные стратегические программы, конкретные действия и мероприятия, целью которых является стимулирование развития экономики региона, создание новых рабочих мест, расширение возможности для экономической активности населения и частного бизнеса, обеспечение на основе этого повышения поступлений в бюджет, что в свою очередь позволит перераспределять расходы на социальную сферу региона и экологические мероприятия.
Можно определить методы воздействия региональных властей на экономическое развитие региона как обеспечение благоприятных условий в регионе для развития и регулирования деловой активности на основе взаимовыгодного объединения власти и бизнес-сообщества. В экономической литературе рассматривают различные виды воздействия [81] (таблица 1.1).
В качестве основных принципов управления развитием региона выделяют [там же]: обеспечение условий для сохранения и использования социальных ресурсов отдельно каждого региона и России; определение наиболее важных, приоритетных направлений для капитальных вложений; разработку и поиск вариантов поддержания отдельных (как приоритетных, так и нуждающихся) сфер на основе малокапиталоемких или некапиталоемких проектов. Все это отвечает основным принципам устойчивого развития региона, обоснованных в предыдущем параграфе. Одним из условий обеспечения устойчивого развития является партнерство региональных властей, бизнес-сообщества региона и населения, как активного участника воспроизводственного процесса в регионе. Современные политические, институциональные, экономические условия современного социально-экономического развития страты и регионов создают возможность кооперация администрации и бизнеса (власти и бизнес-сообщества) на основе стратегического партнерства. Объединение сторон как партнеров участников предполагает достижение общих целей (экономических, социальных и др.) или тех целей, которые не противоречат интересам каждой из сторон и не мешают их достижению. Можно сказать, что партнерство представляет собой кооперацию участников, в которой интересы сторон частично совпадают или стороны оценивают конкуренцию между собой, как уменьшение положительных перспектив и лишение некоторых преимуществ в достижении поставленных ими целей. Наибольшую сложность представляет партнерство тех сторон, которые находятся на различных уровнях развития, имеют разные масштабы финансирования и различную степень зависимости от политических и экономических факторов и имеют различную степень влияния на них. Для решения возникающих вопросов и разрешения некоторых противоречий между властями региона и бизнес-сообществом необходимо предусмотреть условия, обеспечивающие согласование интересов всех сторон-участников партнерства. При этом необходимо учесть особенности стратегического партнерства на региональном уровне, а именно достижение конечной цели - повышение благосостояния населения региона, обеспечение экологической и экономической безопасности региона. Для решения проблем совмещения различных интересов необходимо выделить основные этапы становления и укрепления такого партнерства, которые позволят создать основу партнерства, создадут предпосылки для успешного сотрудничества сторон и возможности развития их отношений в долгосрочной перспективе. Рассматривая возможность партнерства региональных властей, бизнес-сообщества и населения, представляется возможным применить к ним общие подходы и принципы, сформулированные применительно к человеку, как субъекту партнерских отношений, а так же к муниципальным образованиям и другим объектам и подсистемам региона. Как правило, к основным принципам партнерства относят: добровольность вхождения в состав партнеров-участников; взаимовыгодность сотрудничества для всех сторон; общую ответственность в рамках договоренностей; общее согласия по основным стратегическим вопросам. В контексте стратегического партнерства властей, населения и бизнеса возможно рассматривать принципы партнерства, применимые к человеческим партнерским отношениям: «принцип равных возможностей; принцип личной свободы; принцип прав собственности; принцип обязанностей: принцип реализации ответственности через уплату налогов; принцип ответственности не-собственников; принцип соответствия собственности и ответственности; принцип гарантированности свободы; принцип исключительности в ограничении свободы; принцип совладения общественным достоянием; принцип неразрывности гражданства и права на долю в общественном достоянии; принцип возмездного приобретения и безопасного пользования ресурсами природы; принцип справедливых способов получения права собственности; принцип владения продуктами своего труда; принцип справедливости использования чужой собственности для производства; принцип справедливого определения меры труда и меры потребления; принцип возмездности платного внеэкономического служения обществу; принцип исключения прижизненных привилегий за безвозмездное служение обществу; принцип равенства государственной поддержки граждан»[112].
Современные методические подходы к оценке эффективности стратегического управления социально-экономическим развитием регионов
Для успешного стратегического управления развитием регионов необходимо разработать и систему анализа показателей, которые позволят наиболее точно и емко учитывать степень эффективности стратегического управления, а также оценить состояние и определить уровень социально-экономического развития региона. Методы оценки должны так же обеспечить возможность для выявления перспектив развития и выбора наиболее выгодных направлений развития региона, причем получение информации для анализа должно быть быстрым и доступным, понятным пользователям и объективно характеризовать текущее состояние социально-экономического развития региона. Оптимально для характеристики социально-экономического развития региона должны использоваться совокупные объективные показатели.
В России традиционно уже для оценки уровня экономического развития субъектов, как обобщающий показатель, используется валовый региональный продукт (ВРП) и ВРП на душу населения. Вместе с этим используются данные и экспертных оценок развития регионов. Примечательно, что в некоторых случаях высокие показатели ВРП и ВРП на душу населения соответствуют достаточно низким экспертным оценкам развития экономики регионов, например, в нефтедобывающих регионах наблюдается высокие показатели ВРП и вместе с тем достаточно низкие социально-демографические показатели. На сегодняшний день многие исследователи, как и автор этого исследования, считают, что для оценки и группировки регионов по их экономическому состоянию, необходимо использовать комплекс показателей, позволяющих в совокупности определять наиболее важные экономические и социальные характеристики. Неоднократно предпринимались попытки формирования единой системы оценки социально-экономического состояния регионов, но на сегодняшний для как целей государственного регулирования развития регионов, так и в целях оценки эффективности стратегического управления на региональном уровне общий методический подход не осуществляется. За последние десятилетия для оценки эффективности развития регионов были разработаны различные системы статистических показателей, позволяющих сформировать обобщающий интегральный показатель, учитывающий множественные факторы, влияющие на развитие региона.
В конце 90-х гг. группой специалистов была разработана обобщающая система анализа показателей социально-экономического развития региона на основе статистических данных, в которой были выделены несколько блоков: первый блок - цели развития, второй - средства достижения целей, третий -результаты развития. Такая система, по мнению авторов, позволяла оценивать показатели, имеющие отношение ко всем отраслям экономики региона, которые характеризовали результаты и средства развития экономики, однотипные показатели группировались, что давало возможность унифицировать методику расчета. Три звена, представленные для анализа, согласно данной методики (результаты развития, условия развития, средства развития), возможно перегруппировать при необходимости. Сильной стороной данной методики является значительное количество показателей, которое позволяет более системно и объективно оценить социально-экономическое развитие региона, слабость методики состоит в том, что в ней не предусмотрены возможности сравнения нескольких регионов [32]. Позднее в работах Суспицына С. А. [156, 157, 158] предложена методика оценки социально-экономического развития региона на основании статистических данных, рассчитанных на душу населения, кроме того, предложены такие показатели, как уровень занятости, уровень бедности, инвестиции на один рубль ВРП, производительность труда, индекс безопасности. Две схемы, предложенные Суспицыным С. А. для расчета, включают в себя: первая - многомерные группировки между сводными рейтинговыми шкалами и кластерным анализом; вторая - использует процедура расчета коэффициентов региональных удорожаний и сглаживание некоторых территориальных ценностных измерений. Коэффициенты удорожаний определяются на региональных отличиях, таких как отличия в структуре региона, климатические отличия, природные особенности и др. Данная методика отличается от описанной выше тем, что позволяет сравнить и проанализировать социально-экономическое развитие региона непосредственно и, вместе с тем, сравнить его положение по отношению к другим регионам РФ. Эта сторона методики позволяет ее использовать как на федеральном уровне, для анализа различий в развитии регионов и разработке мероприятий по устранению регионального неравенства, так и на региональном уровне, для анализа положения региона по отношению к регионам-соседям для оценки места и роли региона в социально-экономическом развитии округов и областей.
Неоднократно предпринимались попытки создать более обобщающую систему, позволяющую рассчитывать единый показатель, например, использовалась методика корректировки показателя ВРП на основании отличий покупательной способности рубля. Расчеты основывались на данных о стоимости региональных потребительских корзин.[180]. Согласно этой методике корректировка ВРП с учетом отличий покупательной способности рубля в регионах сокращает размах вариации, как отмечают специалисты, в два раза. При этом, условная корректировка расчетов не дает объективной оценки уровня социально-экономического развития региона. Для оценки социального и экономического развития регионов использовалась и другая методика, заключающаяся в сравнении базовых показателей по девяти блокам оценки, например, выделялся блок финансового положения региона, блок оценки отраслей материального производства, блок состояния экологии в регионе, блок общего уровня развития и др. [138] В каждом из блоков использовалось в основном по четыре показателя для обеспечения их равнозначности. Рассматриваются и 4 подблока показателей, которые отражают изменения в регионах за время проведения экономических реформ. В качестве базы расчета применяют способ безинтервального пофакторного ранжирования вместе с методом балльной оценки. Результаты формируют по принципу рейтинговых оценок. Ранжирование исследуемых субъектов проводится по каждому показателю блоков и подблоков, при этом определяется место региона от высшей оценки к низшей. Показатели при расчетах признаются равнозначными. Далее проводится преобразование рангов в систему балльных оценок и рассчитываются стандартизированные оценки по принципу деления фактических значений на заданные максимальные (фактические или ожидаемые). Объективность и точность полученных результатов оценки обеспечивается достаточно большим количеством показателей (до 1000 значений), что позволяет провести наиболее полный анализ социально-экономического развития региона. Следует отметить и отрицательную сторону такого подхода, которая заключается в его многоэтапности и сложности.
Оценка действующего механизма стратегического управления социально-экономическим развитием Краснодарского края
Главным условием организации эффективной работы государственной власти региона является достаточная степень координации всех ее уровней и звеньев. Это является основой для обеспечения условий своевременного принятия решений и их взвешенности и результативности. От согласованного взаимодействия структур органов власти региона зависят те решения, которые в итоге и определяют уровень социально-экономического развития региона и степень реализации намеченных программ его развития. Государственное регулирование развитием региона осуществляется путем организации системы действий, которая реализует интересы государства по отношению к регионам и интересы самих регионов по отношению к субъектам самих регионов и по отношению к государству. Методы, механизмы и способы реализации таких действий должны быть основаны на федеральном и региональном законодательстве в сочетании с интересами и законодательными актами муниципальных образований в регионах. Региональная политика осуществляется путем преимущественного проведения региональной экономической, социальной, национальной политики. Это объясняет необходимость рассмотреть в работе систему управления социально экономическим развитием Краснодарского края. Краснодарский край входит в состав Южного федерального округа. Является одним из лидирующих его регионов по многим показателям социально экономического развития. Первые позиции, занимаемые Краснодарским краем, достигаются благодаря соответствующей организации работы органов региональной власти. При этом существует многие проблемы, требующие решения, поиска новых путей для этого, а так же формирования экономического и политического пространства в регионе с учетом изменений в национальной и внешней экономике и политике. Государственное регулирование социально-экономическим развитием Краснодарского края осуществляется на основе юридическо-правовой системы, которая состоит из федеральных основных законодательных документов (Конституция Российской Федерации, федеральные основные законы, регулирующие вопросы развития страны в целом и касающиеся вопросов развития регионов), Устава Краснодарского края, а так же законов Краснодарского края. Основу для системы управления социально-экономическим развитием края создают законы, принятые на уровне федерации и края, регулирующие вопросы разделения полномочий органов власти, налоговой системы, федеральной и краевой собственности, составления и реализации программ и стратегических планов развития края, муниципальных образований, отраслей экономики, социальной сферы, поддержки предпринимательства в крае, инвестиционной политики края и других вопросов, регулирующих взаимоотношения всех участников воспроизводственного процесса в крае (населения, коммерческих структур, власти).
В систему законодательства Краснодарского края кроме Устава края, входят, принимаемые законы и постановления, принимаемые референдумом или законодательным собранием края, постановления главы Краснодарского края, иные нормативно-правовые акты. К ним относятся, в сфере регулирования социально-экономического развития края, в частности, закон Краснодарского края «О программе социально-экономического развития Краснодарского края до 2012 г.» [15], «Об утверждении краевой целевой программы социально-экономического развития северных районов Краснодарского края (Север) на 2009 - 2010 годы» [11], «О стратегии социально-экономического развития Краснодарского края до 2020 года» [18], «О прогнозировании, индикативном планировании, стратегии и программах социально-экономического развития Краснодарского края» [16], «О развитии малого и среднего предпринимательства в Краснодарском крае» [17], «О государственной политике Краснодарского края в сфере государственно - частного партнерства» [13], «О государственном стимулировании инвестиционной деятельности в Краснодарском крае» [14] и другие законодательно-нормативные акты федерального и краевого уровня, регулирующие вопросы социально экономического развития. Краснодарский край, как подсистема в структуре федерации, обеспечивает соответствие Конституции РФ Устава края, законов края, других принимаемых региональных нормативно-правовых актов, а так же соответствие их федеральным законам и программам, системе налогообложения в РФ, нормам по защите прав и свобод граждан страны, другим вопросам, связанным с обеспечением гарантий, собственности и проч. Краснодарский край самостоятельно регулирует вопросы, связанные с регулированием системы органов законодательной власти, исполнительной власти, их формирования, организации деятельности, а так же регулирует вопросы, связанные с принятием и реализацией программ региональной политики в сфере государственного, экономического, социального, национального развития края, т. е. те вопросы, которые согласно Конституции РФ, не относятся к совместному ведению краевых и федеральных властей.
В соответствии с Уставом Краснодарского края [21] источником государственной власти является народ. Осуществлять власть народ имеет право через органы государственной власти и непосредственно самостоятельно. В Краснодарском крае государственная власть разделяется на законодательную власть, исполнительную власть и судебную власть. Система органов власти края состоит из: - законодательного собрания Краснодарского края - законодательного органа государственной власти; - администрации Краснодарского края - высшего исполнительного органа государственной власти; - других органов государственной власти, созданных в соответствии с Уставом Краснодарского края и края. Законодательная власть в крае осуществляется населением путем проведения референдума, а так же Законодательным собранием Краснодарского края, который является действующим на постоянной основе представительным и законодательным органом государственной власти. Согласно Уставу края Законодательное собрание состоит из 70 депутатов, избираемых сроком на 5 лет.
Методика интегральной оценки эффективности стратегического управления социально-экономическим развитием региона
Совершенствование методики оценки эффективности системы стратегического управления социально-экономическим развитием региона будет способствовать повышению эффективности стратегического управления регионом. Экономическая оценка позволит руководству региона оценить степень соответствия принимаемых стратегических мер по развитию региона изначально определенным целям и ориентирам. Экономическая оценка эффективности системы стратегического управления социально-экономическим развитием региона позволит определить степень соответствия стратегического управления потенциалу региона, выявить необходимость корректировки стратегического управления, своевременно внести изменения при необходимости, разработать дальнейшие шаги по обеспечению устойчивого и конкурентоспособного на основании выбора наиболее перспективных направлений его социально-экономического развития.
Оценить эффективность стратегического управления социально экономическим развитием региона возможно с помощью методики, рассмотренной в главе первой исследования. В теоретической части автором было проведено исследование методических подходов к оценке эффективности, в результате которого дано обоснование выбора методики расчета на основе расчета коэффициентов весомости, для показателей каждой из выделенных для анализа аналитических групп. Преимуществом предложенного подхода является возможность использования нескольких групп показателей, содержащих достаточное их количество, для того чтобы провести комплексную оценку состояния развития региона (социальной сферы, экономики, инвестиционной сферы и бюджетной). Кроме того, предложенный метод позволит оценить в совокупности несопоставимые показатели, на основе использования индексов, долей, относительных коэффициентов, что обеспечит комплексный, системный подход к оценке результатов применения системы стратегического управления развитием региона и позволит выявить при необходимости возникающие проблемы и неэффективные направления стратегического управления. Предлагаемый метод является универсальным, поскольку позволяет сочетать в себе оценку эффективности непосредственно системы стратегического управления регионом, а так же на его же основе провести оценку степени устойчивости развития региона.
Согласно предложенному методу, выбор региона, принимаемого за эталон, производится на основании определения пороговых значений показателей, при этом выбираются максимальные значения из числа тех показателей, которые повышают характеристики развития региона (социально-экономическое развитие, устойчивость и конкурентоспособность), и минимальные значения, если такие показатели понижают характеристики развития региона. Для расчета используются официальные данные, сформированные территориальными и федеральными органами государственной статистики. Эта информация находится в свободном доступе, что облегчает возможность ее использования. Кроме того, не требуется дополнительная работа по усреднению каких-либо данных или выполнению сложного дополнительного расчета по выявлению тенденций какого-либо показателя. Оценка эффективности стратегического управления социально экономическим развитием региона проводится путем сопоставления между собой данных о развитии регионов, относящихся к одному федеральному округу. Такой выбор обусловлен том, что наиболее качественное сравнение возможно проводить при общем территориально-климатическом пространстве, единых социокультурных признаках, совпадающих экономико-инвестиционных сферах, экологических проблемах прочих сопоставимых условиях. Разработанный автором алгоритм методики оценки эффективности системы стратегического управления социально-экономического развития регионом приводится в приложении М. На первом этапе формируется экспертная группа. С ее помощью анализируются наиболее значимые показатели регионального социально экономического развития. Для того, чтобы определить приоритетность какого-либо показателя в каждой отдельной группе следует отобрать показатели исходя из особенностей развития анализируемого региона и распределить их по значимости и взаимному влиянию, при этом необходимо учитывать активное воздействие факторов внешней среды, длительность и характер их влияния. По материалам проведенного исследования автором разработана комплексная система показателей (рисунок 3.2), обеспечивающей наиболее полную информационную картину состояния социально-экономического развития региона в соответствии с моделью устойчивого развития, описанной в 1 главе исследования. На основе предложенной системы показателей для реализации принципов социально-ориентированной рыночной экономики автор считает необходимым при оценке эффективности стратегического управления учитывать в комплексе показатели, характеризующие состояние и развитие каждой сферы. Автором по материалам исследования сформированы показатели, используемые многими авторами для оценки развития региона и его устойчивости, данные приведены в приложении Н. Выбор показателей для оценки эффективности управления развитием региона определяется приоритетами принятой стратегии.
По мнению автора, стратегическое управление должно основываться на таких первоочередных его направлениях, как повышение уровня жизни населения региона, повышение его благосостояния, развитие социальной сферы, увеличение числа детских учреждений, школ, учреждений медицины, развитие жилищно-коммунальной сферы, туристической сферы и транспортной инфраструктуры, обеспечение экологической безопасности региона. Динамичное развитие экономики и привлечение инвестиций в регион, использование таких инструментов, как взаимодействие бизнеса и власти на основе государственно-частного партнерства позволит региону приобрести устойчивость к изменению внешней и внутренней среды, создаст заинтересованность инвесторов (государственных и частных) во вложении средств в новые региональные производства и жилищно-коммунальную сферу, транспортную инфраструктуру. Развитие малого бизнеса, создание новых производств, создание новых зон отдыха и повышение качества обслуживания отдыхающих, позволит увеличить поступления доходов в региональный бюджет, что даст возможность увеличивать расходы бюджета на социальную сферу, помощь инвалидам, малоимущим слоям населения. Кроме этого, положительная динамика социально-экономического развития и развитие взаимодействия региональных властей с бизнес-сообществом поможет привлечь и средства целевых федеральных программ, а так же зарубежных инвесторов, причем, на основе частичного возврата. По мнению автора из приведенных выше показателей не следует учитывать некоторые показатели, дублирующие друг друга. Другим условием отбора показателей является условие их сопоставимости, в целях чего в оценочную таблицу должны включаться показатели, рассчитанные на душу населения, либо в долевых составляющих, либо рассчитываются коэффициенты. В разрезе четырех выделенных сфер (рисунок 3.2) с учетом приоритета социальной составляющей автором сформированы следующие блоки показателей оценки эффективности (таблица 3.1). Сформированная система показателей позволит оценить эффективности использования региональных ресурсов (человеческого потенциала, экономики, финансов, инвестиций, природно-климатических и экологических условий).
