Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Организационно-экономический механизм управления
местным развитием как объект исследования 12
1.1.Сущность и принципы формирования организационно-экономического
механизма управления местным развитием 13
1.2.Эволюция организационно-экономического механизма управления
местным развитием 28
1.3. Факторы и условия совершенствования организационно-экономического
механизма управления местным развитием 49
Глава 2. Основные направления совершенствования организационно-
экономического механизма управления местным развитием 67
2.1.Развитие организационно-экономического механизма управления
местным развитием на основе институциональных преобразований 66
2.2. Формирование интеллектуального потенциала органов местного
самоуправления 82
2.3. Основные предпосылки формирования оргструктур и штатных
расписаний администраций муниципальных образований 96
2.4 Программа совершенствования организационно-экономического
механизма управления местным развитием .....119
Заключение 129
Список используемой литературы 133
Приложения 141
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью преодоления сохраняющихся противоречий между законодательно определенными широкими полномочиями органов местного самоуправления и недостатками реальных управленческих рычагов на муниципальном уровне. Отсутствие четкого перечня вопросов, находящихся в ведении органов местной власти, недостаточная регламентированность функций органов местного самоуправления осложнялись дефицитом финансовых и имущественных ресурсов. В сложившейся ситуации основным направлением развития была тактическая работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.
Отсутствие в значительной мере эффективных институтов развития муниципальной экономики, нерешенность назревших социальных проблем, обусловили необходимость научно-обоснованной коррекции существующей системы управления муниципальными экономическими системами. Сегодня возрастает актуальность изучения организационно-экономических механизмов муниципального управления в России на принципиально новом этапе, когда происходит накопление опыта реформирования муниципального управления, позволяющего переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. Кроме того, следует учитывать смену направлений и характера муниципальных программ, в результате которых антикризисный характер функционирования муниципалитетов переориентирован на реализацию национальных проектов, имеющих стратегическое значение для развития муниципальных сообществ. Все большее распространение получают эффективные управленческие технологии (стратегическое планирование, мониторинг, оценка программ и инвестиционной привлекательности экономики муниципальных образований
4 и т. п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).
Актуальность темы обусловлена и необходимостью исследования субъектного потенциала муниципальных интересов, прежде всего форм активизации основного субъекта муниципальной практики - населения муниципального образования, а также деятельности органов местного самоуправления. Представляется необходимым анализ "субъект-объектных" отношений в системе местного самоуправления и особенностей перехода от доминирующей схемы управления "субъект-объект" к схеме "субъект-субъект" при которой муниципальные органы и население выступают как равные партнеры. Именно в данном алгоритме реализуются задачи перехода от местного самоуправления как системы управления к системе самоорганизации и самодеятельности самих граждан.
На современном этапе реформирования экономических основ местного самоуправления в России особую актуальность приобретают организационные отношения хозяйствующих субъектов и представителей муниципальных органов власти. Вследствие этого, научно-практической значимостью обладает потребность в обосновании эффективных механизмов управления муниципальным хозяйством, формулировании рекомендаций по совершенствованию муниципального менеджмента, выработке подходов к совершенствованию муниципальной экономической политики.
В качестве итогового аргумента отметим, что слабая изученность особенностей предоставления, обеспечения и удовлетворения муниципальных интересов, взаимодействия их с государственными интересами, в частности, на «стыке» регионального и муниципального уровней управления; механизма координации и разграничения полномочий между органами государственной и местной власти, отсутствие четких представлений об организационных формах обеспечения муниципальной практики в условиях «двухуровневой» системы и нового типа территориальной организации местного самоуправления, формирования и
функционирования новых видов муниципалитетов также актуализирует тему исследования.
Таким образом, представляется необходимым осуществление мер, направленных на углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления. Все это и предопределяет научную и практическую значимость исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Анализ опубликованных научных работ свидетельствует о том, что проблемы формирования организационно-экономических отношений получили институциональное обоснование в законодательных и нормативных актах Российской Федерации1, а научное осмысление практики развития этих отношений на муниципальном уровне нашли отражение в работах таких ученых и специалистов, как: Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, А.Л. Гапоненко, А.Г. Гладышев, М.В. Глазырин, В.А. Гневко, Г.В.Гутман, Ю.С. Дулыциков, Н.А.Емельянов, В.Б. Зотов, В.Н. Лексин, СБ. Мельников, В.А. Николаев, В.Е. Рохчин, В.Ф. Уколов, А.Н. Швецов, Н.В. Шумянкова.2 и др.
Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ), Налоговый кодекс Российской Федерации часть первая от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ и часть вторая от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ, Гражданский кодекс РФ. Принят Государственной Думой 21 октября 1994 года. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ и часть третья от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (БК РФ), Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ.
2Алексеев Ю.П., Алисов А.Н. Территориальная социально-экономическая организация. - М., 1999, Гапоненко А.Л. Стратегия социально-экономического развития: страна, регион, город. Учебное пособие. - М.: РАГС, 2001,Гладышев А. Г. и др. Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальное управление. М.: Муниципальный мир, 2002, Глазырин М.В. Муниципальная самоорганизация. - М.: Наука, 2003, Гутман
Проблемы институционального, организационно-финансового, коммуникационного обеспечения территориального развития освещены в трудах зарубежных учёных: Дж. Бьюкенена, Т. Веблена, Дж. Гэлбрейта, Р. Коуза, Д. Норта, Л. Тевено, О.Уильямсона, М. Фридмена, Ф. Хайека, М.В. Бойко, Р. Капелюшникова, А.Н. Нестеренко, Р.М.Нуреева, А.Н. Олейника, В.М. Полтеровича, Е.А. Шаститко и др .
Исследованию различных аспектов управления экономическим и социальным развитием муниципальных образований на корпоративных основах посвящены работы В.Н Иванова, Н.С. Мельниковой, В.И. Патрушева, В.М. Репниковой, Ф.М. Русинова, С.Н. Сильвестрова, В.Ф. Уколова4 и др.
Г.В., Мироедов А. А., С. В. Федин Управление региональной экономикой М. Финансы и статистика 2001, Дулыциков Ю.С. Региональная политика и управление.- М.: РАГС, 1998, Емельянов Н.А. Местное самоуправление; проблемы, поиски, решения.- М.: Тула, 1997, Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ,2002, Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия.- М.: Наука, 2000, Мельников С. Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса. - М.: АРиНА, 1996, Николаев В.А. Институциональные основы корпоративного развития экономики муниципальных образований. - Ульяновск.:«Корпорация технологий продвижения», 2003, Уколов В.Ф. и др. Народ, государство, регионы: стабильность развития. М.: 2001, Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. - М.: Экзамен, 2002.
3 ГэлбрейтДж. Новое индустриальное общество. - М.: Прогресс, 1969; Экономичесю
теории и цели общества. - М.: Прогресс, 1979, Veblen Т. The Place of Science in Modei
Civilization and Other Essays. -N. Y.: Huebsch, 1919, NorthD. Institutions//Journal of Econom
Perspectives. -1991. -Vol. 5. - № 1. - Winter, Нестеренко A. H. Экономика и институциональнг
теория. М.: УРСС,2002, ОлейникА. Н. Институциональнаяэкономика.-М.:ИНФРА-М, 200
Оливер И. Уилъямсон. Экономические институты капитализма. Фирмы, рынк
«отношенческая» контрактация. - СПб.: Лениздат, 1996, Полтерович В. М. Институциональнь
ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. -1999. - Т. 35. - J
4.,ТевеноЛ. Множественность способов координации: равновесие и рациональность в сложнс
мире // Вопросы экономики. -1997. -№10.
4 ГладышевА. Г. и др. Энциклопедия управленческих знаний. Муниципальное
управление. - М.: Муниципальный мир, 2002, Мельников С. Б. Муниципальный
менеджмент. Введение в корпоративный метод хозяйствования: преимущества и отличия
от капиталистического и социалистического. - М.: МИКО «Коммерческий вестник», 1995,
Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в
условиях кризиса. - М.: Издательская группа «АРиНА», 1996, Муниципальный
менеджмент. Участие населения в финансировании социально-экономических программ
развития своего города (района). - М.: МИКО «Коммерческий вест-ник»,1995, Учение об
инкорпоратизме. Ч. 1. Методологические основы. - М., 2002, Уколов В.Ф. и др.
Вместе с тем, проблемы управления развитием организационно-экономического механизма местного самоуправления в динамично изменяющихся российских условиях изучены, по мнению автора, недостаточно. В частности, социально-экономическая проблематика местного самоуправления часто сводится к исследованию проблем городских поселений, а сельские поселения при этом «выпадают» из рассматриваемой сферы исследования.
Основная цель диссертационного исследования состоит в уточнении концептуальных основ и выработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Достижение намеченной цели реализуется посредством решения следующих основных задач:
уточнение сущности и принципов совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием;
обобщение отечественного и зарубежного опыта совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием;
раскрытие современных тенденций и условий совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием;
определение направлений развития организационно-экономического механизма управления местным развитием на основе институциональных преобразований;
выявление места муниципального менеджмента знаний в организационно-экономическом механизме управления местным развитием;
Формирование регионального метапространства народа.- М. :2001, Приоритеты управления региональным развитием. - М.:2001 и др.
8 обоснование технологий и разработка алгоритма формирования организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Объектом исследования является процесс совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Предметом исследования выступают совокупность управленческих, институциональных и социально-экономических отношений, возникающих в процессе совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Теоретической и методологической базой исследования являются научные разработки отечественных и зарубежных авторов по управлению развитием муниципальных сообществ, а также работы ученых-экономистов в области экономической и институциональной теории, прикладные исследования по данной тематике.
В работе используются методы экономического и статистического
анализа, исследуется зарубежный и современный российский опыт,
накопленный в регионах и муниципальных образованиях по вопросам
совершенствования организационно-экономического механизма
управления местным развитием. В процессе исследования использованы нормативные документы, статистические и данные анкетного опроса, проведенного в Ульяновской области по вопросам экономического и социального развития.
Новые научные результаты, полученные лично автором в процессе
исследования, состоят в том, что найдены и аргументированы пути решения
важной научной задачи, имеющей существенное значение для
муниципального управления. Осуществлено дополнение концептуальных
основ и выработаны научно-практические рекомендации по
совершенствованию организационно-экономического механизма
управления местным развитием, обеспечивающих реализацию основных
9 положений Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности:
1. Уточнено содержание современного организационно-экономического механизма управления местным развитием, под которым наряду с совместной деятельностью органов местного самоуправления и других общественных формирований, а также муниципальных хозяйствующих субъектов, осуществляемой в целях повышения качества жизни населения, предлагается включить интеграцию материальных финансовых, интеллектуальных и иных ресурсов регионального и муниципального уровней управления.
2. Выявлены пути формирования организационно-экономического
механизма управления местным развитием на основе: перехода от
преимущественно административно-распределительных к нормативно-
правовым средствам управления; развития самоуправления граждан и
создания условий для их участия в решении местных вопросов;
профессионализации муниципального управления; усиления персональной
ответственности руководителей муниципального образования; расширения
прозрачности и организации перекрестного контроля за работой
администрации; интеграции процессов управления районом и поселениями.
3. Раскрыты современные факторы, обеспечивающие
совершенствование организационно-экономического механизма управления
местным развитием. В том числе: преодоление бюрократизации органов
местной власти; налаживание эффективных каналов обратной связи с
гражданами; осуществление нормативно-правового обеспечения
муниципального управления с учетом местных особенностей; построение
административной, юридической и партнерской согласованности между
сельскими и районными администрациями.
4. Определены направления совершенствования организационно-
экономического механизма управления местным развитием на основе
институциональных преобразований. Наряду с традиционными формами
10 создания норм и правил организации экономической и социальной жизни на территории муниципального образования, они включают: внедрение матричной системы управления в муниципальных экономических системах, закрепление форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, введение в практику управления муниципального менеджмента знаний, создание инфраструктуры для распространения и передачи знаний, сокращение затрат на муниципальные услуги из бюджета за счет перевода всех расходов на муниципальный заказ.
5. Разработана программа совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием. В программе представлены мероприятия, направленные на создание стабильной бизнес-среды, построение механизма привлечения граждан к выработке социально-экономической политики на всех уровнях, консолидацию ресурсов и усилий основных субъектов социально-экономической и общественно-политической жизни муниципального образования, интеграцию в организационно-административных структурах процессов управления районом и поселениями на основе разделения компетенции и взаимного уважения уровней публичной власти.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработаны теоретические положения, дополняющие и развивающие научные достижения в области управления муниципальной экономикой и местного развития. Исследование доведено до институционально обоснованных моделей, технологий и рекомендаций, направленных на совершенствование организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Основные теоретические положения и практические выводы диссертанта могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, в процессе подготовки студентов и аспирантов, в системе экономического образования по курсу: «Региональный и муниципальный менеджмент».
Апробация работы. Основные выводы и практические рекомендации, выработанные в ходе исследования, рассмотрены на заседаниях проблемной группы, семинарах кафедры общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при. Президенте РФ, а также на научных и научно-практических конференциях, использовались в процессе формирования поселенческих структур управления Ульяновской области. Теоретические положения исследования апробировались при разработке и чтении автором лекционных курсов «Государственное и муниципальное управление» и «Муниципальное хозяйство» для студентов Ульяновской сельскохозяйственной академии.
По теме диссертации автором опубликовано 6 научных работ общим объемом 3,9 усл. п.л., которые раскрывают особенности совершенствования организационно-экономического механизма управления местным развитием.
Логика и структура работы. Цель и логика исследования определяют структуру диссертационной работы, состоящей из введения, двух глав, заключения, списка литературы, приложений, таблиц и рисунков.
