Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Научные основы организации предоставления государственных услуг 13
1.1 Семантический анализ понятия «государственные услуги» 13
1.2 Роль классификационных признаков государственных услуг в повышении результативности организации их предоставления 29
1.3 Разграничение функций государственного управления и государственных услуг в деятельности органов исполнительной власти 45
Глава 2. Организация предоставления государственных услуг: тенденции развития 66
2.1 Анализ зарубежного опыта реформирования организации предоставления государственных услуг 66
2.2 Проблемы использования «управления по результатам» в сфере государственных услуг 78
2.3 Анализ факторов, определяющих результативность организации предоставления государственных услуг с точки зрения потребителей 94
Глава 3. Пути повышения результативности организации предоставления государственных услуг 111
3.1 Совершенствование организации предоставления государственных услуг на основе расширения инфраструктуры их предоставления 111
3.2 Мониторинг как инструмент оценки результативности организации предоставления государственных услуг 123
3.3 Методические подходы к оценке результативности организации предоставления государственных услуг 138
Заключение 150
Библиографический список 155
- Роль классификационных признаков государственных услуг в повышении результативности организации их предоставления
- Анализ зарубежного опыта реформирования организации предоставления государственных услуг
- Анализ факторов, определяющих результативность организации предоставления государственных услуг с точки зрения потребителей
- Методические подходы к оценке результативности организации предоставления государственных услуг
Введение к работе
іие систем
Актуальность темы исследования. Реформирование системы государствешюго управления в России является одним из важных условий модернизации национальной экономики и повышения эффективности ее функцион ирования.
Потенциал проводимых реформ государственного управления может быть реализован в полной мерс лишь при одновременном совершенствовании организации предоставления государственных услуг, являющихся важнейшей составной частью всей сферы услуг. Организация предоставления государственных услуг оказывает существенное влияние на социально-экономическую ситуацию в стране. Отдельные отрасли рассматриваемой сферы (в частности здравоохранение, образование и социальное обеспечение) оказывают огромное влияние па состояние рабочей силы и производительность труда, на качество экономического роста, социально-политическую стабильность. Именно это определяет значимость, придаваемую данному направлению в деятельности центральных органов управления государством. Значительное внимание перспективам- развития сферы государственных услуг уделяется во многих стратегических государственных документах, к которым можно отнести последнее ежегодное Послание к Федеральному собранию Президента РФ, Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., принятый Государственной Думой п первом чтении законопроект «Об общих принципах организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Повышение качества государегвенных услуг также является задачей продолжающейся в РФ бюджетной реформы.
По уровню организации предоставления государственных услуг наша ана находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GR1CS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется І раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. Результаты российских исследований состояния системы государственного управления тахже свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Данные опросов, проведенных фондом- «Общественное мнение» в 2004 году в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Поэтому необходимо повышение эффективности их предоставления, главной целью которого является сокращение расходов на исполнение функций органов исполнительной власти и удешевление государственных услуг при сохранении текущего уровня или росте удовлетворенности потребителей. Повышение эффектинноети предсстатір.ния успут можрт и не повлечь за собой немедленных финансовых выгод, но именно оно является одним из ключевых факторов, определяющих доверие граждан к власти. Все эти обстоятельства определяют актуальность темы исследования как с теоретических, так и с практических позиций.
Степень научной разработанности проблемы. До настоящего времени проблемы развития сферы государственных услуг пока не получили необходимого отражения в научных исследованиях. Наибольший интерес для ученых и специалистов представляет сфера платных услуг и ее изучению посвящены многочисленные диссертации, монографин и другие публикации фундаментального и прикладного характера. Исследованию сферы услуг в целом и отдельным се отраслям посвящены работы Бабича A.M., Валового Д.В., Жильцова Е.Н., Иноземцева В.Л., Морозова В.Ю., Новицкого Л.Г., Платоновой Ы.А., Сульповара Л.Б., Тупчиенко В.А., Якобсона Л.И. и многих других авторов.
Теоретические аспекты экономики, менеджмента и маркетинга сферы услуг рассмотрены в научных трудах таких зарубежных учеяых, как Армстронг Г., Буземан Б., Котлер Ф., Коттс Д., Лавлок К., Сочдерс Д., Томпсон А. Немалое внимание уделяется указанным аспектам и отечественными авторами, среди которых можно отмстить Маркэву В.Д., Моисееву Н.К., Панкрухина А.П., Перекалину Н.С., Христофорову И .В. и др.
Проблемы эффективности государственного управления и деятельности государственных организаций исследовались Алескеровым Ф.Т., Барабашевым А.Г., Головщннскнм К.И., Елисеенко В.Ф., Клименко А.В., Лобановым В.В., Пронкиным С. В., Пструниной О. Е., Стародубовской ИЗ., Терещенко Л.К., Тихомировым Ю.А., Шаститко А.Е.
Что касается сферы государственных услуг, то в этой области исследования ограничивались, как правило, пределами одной отрасли, пгпример образования, здравоохранения и т.д., в связи с чем многие аспекты оргяничяции предоставления государственных услуг імтпиотг.я пока недостаточно изученными как в теоретическом, так и в методическом плане. К ним относятся определение сущности и содержания понятия «государственная услуга», разработка классификации данного вида услуг, сездание методики и инструментария оценки результативности организации редоставления оказываемых государственных услуг, учета мнения населения в оценке результативности, совершенствования информационного уживання, инфраструктуры органов власти, их предоставляющих, и др. Исследования в этой области создают необходимую научную основу для
разработки направлений совершенствования процессов организации предоставления государственных услуг, что актуализирует проблематику диссертационного исследования, обусловливает выбор темы, формулировку пели и задач диссертации.
Цель диссертационной работы состоит в совершенствовании методических подходов к организации предоставления государственных услуг и разработке на этой основе научно-практических рекомендаций по повышению эффективности организации предоставления государственных услуг гражданам, бизнесу и обществу в целом.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки и решения следующих wi іач исследования: ^^ -выявить особенности, содержание и уточнить на этой основе авторское определение понятия «государственные услуги», уточнить признаки, отражающие специфику организации предоставления данного вида услуг, -исследовать отдельные аспекты проблемы организации предоставления государственных услуг в части разграничения функций государственной власти и сказания государственных услуг для определения субъектов предоставления и решения вопроса об их платности; ш обобщить опыт зарубежной практики реформ и сфере организации предоставления государственных услуг, обосновать необходимость модернизации процесса предоставления государственных услуг с использованием концепции «управления по-результатам» для обеспечения эффективности деятельности в данной сфере;
—выявить социально-экономические факторы, определяющие уровень удовлетворенности потребителей организацией предоставления государственных услуг и оказывающие влияние на организацию данного процесса и его эффективность;
-определить направления оптимизации взаимодействия органов исполнительной власти за счет расширения инфраструктуры предоставления государственник услуг путем развития системы многофункциональных центров; -обосновать перечень показателей для мониторинга организации предоставления государственных услуг, учитывающих удовлетворенность потребителей как один из важнейших факторов результативности субъектов предоставления; - разработать методику проведения оценки результативности организации предоставления государственных услуг па основе управления по результатам.
Объектом исследовании являются государственные услуги и участники процесса их предоставления (органы исполнительной власти, уполномоченные организации, граждане, организации).
Предмет исследования - совокупность организационно-экэномическнх и управленческих отношений, возникающих п процессе предоставления государственных услуг гражданам и бизнесу органами государственной власти.
Теоретической и методологической основой исследовании послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории управления социально-экономическими системами, экономики и организации- сферы услуг, оценки эффективности предолавления государственных услуг органами власти различного уровня.
Методы исследования. В основу исследования положен системный подход, приемы и средства статисгического, экономического и логического нализа. В процессе исследования были использованы такие общенаучные методы, как социологический опрос, экспертные оценки, анкетирование, наблюдения, интервьюирование, группировки, сравнения. Эти инструменты использовались в различных комбинациях на разных этапах ппот-дриия исследования, что позволило обеслечить научную достоверность итоговых результатов, выводов и рекомендаций.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые и законодательные акты Российской Федерации, документы и материалы зарубежных и отечественных организаций, занимающихся организацией предоставления государственных услуг, данные государственной, региональной статистики и специальных исследований, научные издания и материал ь: публикаций в средствах массовой информации, Интернет-ресурсы.
Рабочая гипотеза диссертации основывается на обосновании положения о том, что в современных условиях, характеризующихся переходом от жесткого государственного администрирования к управлению с элементами гибкого корпоративного менеджмента, ориентированного на повышение качества предоставляемых государственных услуг (с учетом интересов всех участников деятельности) должна быть ьыстросна эффективная модель деятельности властных органов Российской-Федерации. Эта модель основывается, на принципах законности, открытости, мобильности, гибкости и базируется на последовательном использовании в повседневной практике органов власти организационно-экономических инструментов, повышающих эффективность деятельности сферы государственных услуг. Такой подход, н свою очередь, будет способствовать снижению транзакционпых издержек при взаимодействии поставщиков и получателей государственных услуг.
Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса методических положений и научно-практических рекомендаций по свершенствованию организации предоставления государственных услуг. Основные научные результаты, полученные лично автором, есстоят в следующем:
к
1. Предложено авторское определение понятия «государственные услуги», учитывающее специфику организации их предоставления в условиях активного участия гражданского общества в ее оценке, уточнен перечень признаков, включающий в себя конкурентность, исключаем ость, общественную целесообразность, обязательность предоставления, экономическую целесообразность государственного исполнения, возможность формирования конкуренции в сфере предоставления, позволяющий осуществить классификацию государственных услуге учетом рыночного и управленческого подходов.
2. Разработаны рекомендации по разграничению функций государственной власти и оказания государственных услуг, на основе которых сформулированы организационные принципы определения субъекта
предоставлениям принятия решениями платности государственное! услуги.
3. На основе отечественного и зарубежного опыта определены проблемы использования концепции «управления по результатам» в организации предоставления, государственных услуг и сформулированы направления повышения результативности организации предоставления государственных услуг в условиях ее применения; на основе проведенного опроса выявлены, и сгруппированы факторы, снижающие результативность организации предоставления государственных услуг с точки зрения потреб ителей.^^^ стату Жгпгън
4. Выявлены проблемы в организации деятельности многофункциональных центров, возникающие в ходе реализации гидотного проекта (необходимость систематизировать процессы создания МФЦ, регламентировать их организационно-праповые формы, увязать правовой с и наделение его необходимыми правами и обязанностями, а самое главное - нормировать расходы бюджетов на создание и развитее данной системы), разработан перечень организационных мер по развитию инфраструктуры предоставления государствеїиіьіх услуг, включающий типологию многофункциональных центров (МФЦ), основанную зависимости от численности населения территории охвата, и типовой алгоритм обслуживания потребителей государственных услуг на базе данных организаций.
5. Разработан базовый перечень показателей мониторинга организации предоставления государственных услуг и проведена их группировка для оценки результативности с учетом удовлетворенности потребителей.
6. Предложен методический подход к проведению оценки результативности организации предоставления государственных услуг. учитывающей такие аспекты, как удовлетворенность, подконтрольность и экономичность организации предоставления. ^^^^#
Указанные положения соответствуют пунктам 1.6.109 -«Совершенствование организации, упшвления в сфере услуг в условиях рынка», 1.6.115 - «Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услуг» Паспорта специальностей ВАК по специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг).
Практическую значимость исследования определяет возможность использования результатов проведенного исследования в работе органов іосударсі ьешюй пласти и управления при обосновании и принятии конкретных управленческих решений, связанных с функционированием и развитием сферы государственных услуг.
Менед
Апробация результатов исследовании. Отдельные положения диссертационного исследования были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на научно-практических конференциях: VI меч-региональной научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых ФГОУВПО «РГУТиС» «Экономика. Финансы. Менеджмент» (октябрь 3009 г.), IV Всл>)Ю^сийскпй няучип-практической и молодых ученых ФГОУВПО «РГУТиС» «Экономика. Менеджмент» (октябрь 2009 г.), IV Всероссийской научно-пра» конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2008 г.). Международной научно-практической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ (декабрь 2009 г.). Результаты диссертационного исследования внедрены в деятельность Комитета по законности, вопросам государственной власти и общественных связей, а также используются в учебном процессе ФГОУ ВПО «Российский государственный университет туризма и сервиса».
Публикации но теме диссертации. По результатам выполненных в диссертации исследований опубликовано восемь печатных работ, общим объемом 7,1 п.л. (из них лично автора - 3,1 п.л.), в том числе четыре статьи, опубликованные в журналах, указанных в перечне ВАК.
Структура и содержание диссертации отражает целевую установку и логику исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка, f
В первой главе «Научные основы организации предоставления государственных услуг» рассматриваются'научные подходы к определению понятия «государственные услуги* и особенности их предоставления, а также различные аспекты проблемы разграничения функций государственного управления и предоставления государственных услуг, позволяющие обосновать пути решения вопросов о субъектах их представления и платности. по. ftft,
Во второй'главе «Организация предоставления государственных услуг: тенденции развития» проведен анализ зарубежной практики реформирования еры государственных услуг для дальнейшего использования положительного опыта в реализации аналогичных реформ в России, обоснована необходимость использования концепции «управления по результатам» в сфере предоставления государственных услуг для
_> максимально полного удовлетворения потребителей и определяющие его факторы.
В третьей главе «Пути повышения результативности организации предоставления государственных услуг» рассмотрены направления работы организаций инфраструктуры предоставления государственных услуг по повышению удовлетворенности населения, сформулированы основные требования к проведению мониторинга как инструмента регулярной оценки результативности предоставления государственных услуг в части определения показателей и разработана методика опенки результативности организации предоставления государственных услуг на основе управления по результатам. ^^^^Ж
В заключении диссертации кратко изложены основные положения и результаты проведенного диссертационного исследования. 3=
#
Роль классификационных признаков государственных услуг в повышении результативности организации их предоставления
На наш взгляд, было бы неверно смешивать понятия государственная, публичная и социальная услуги, так как они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют услуги.
Обобщая изложенные в пп. 1.1 мнения различных авторов относительно содержания понятия «публичные услуги», можно выделить их основные характеристики:
1. индивидуальный, адресный характер;
2. заявительный характер предоставления (инициируется по обращению потребителя услуги в орган власти (учреждение));
3. недискриминационный характер (то есть должна быть предоставлена при наличии установленных в нормативных правовых актах оснований любому пользователю услуги на всей территории Российской Федерации, обратившемуся за ее предоставлением, в заданный срок, с установленным-качеством);
4. предоставление безвозмездно или по регулируемым органамитосударственной власти ценам.
Иные характеристики публичных услуг, нередко упоминаемые в научной литературе и аналитических материалах (добровольность обращения; непосредственное взаимодействие с органом власти; общедоступный характер; преобладание социальных результатов над экономическими; невозможность предоставления данных услуг на полностью конкурентной, рыночной основе и т.п.), представляются весьма спорными и не раскрывают существенных черт всех без исключения публичных услуг. Как раз они и могут быть использованы для разделения рассматриваемых понятий «публичная», «социальная» и «государственная» услуга.
Попытаться разделить эти понятия можно с помощью логического механизма диаграммы Венна (рис.1).
Таким образом, можно заметить, что могут существовать услуги, которые необходимы (ВС), но нет услугодателей, Могут существовать обязательные по закону услуги, но отсутствовать услугодатели. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности (СС, CD, DD). Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы. Существует еще одно понятие лишних услуг, т.е. дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и возможно определенные социальные причины. В третьем случае, когда для1 одной услуги не находится услугодатели или одну услугу оказывают два услугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период.
Естественно общество и государство заинтересованы в том, что бы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением. Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы- отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая, административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать, требования и накладывать санкции за их несоблюдение.
Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов, один вид услуги должен оказываться; одним у слуго дате л ем. С этим трудно согласиться, т. к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги, например, идти фотографироваться, получать справки.
Услуги исполнительных органов власти являются монопольными и нерыночными, поэтому качество этих услуг не может регулироваться рынком. Однако если для этих услуг создать конкурентную среду, то тогда можно разработать механизмы, которые смогут стимулировать улучшение качества данных услуг. Например, конкуренция точек доступа за услугополучателей при ограниченных ресурсах на премирование работников данных точек.
Некоторыми авторами отмечена очень важная дискуссионная тема: «стандартов государственных услуг в рамках административной реформы», в частности в виде трех следующих вопросов9. Во-первых, разработки таких стандартов, во-вторых, о понятии государственная услуга и, в-третьих, о характеристиках доступных форм предоставления государственных услуг. Предлагается определять сохранение предоставления государственных услуг в компетенции органов власти, или передачу прав на их предоставление отобранной по конкурсу частной организации, в зависимости от сравнительной эффективности одностороннего механизма управления сделками, характерного для случая, вертикальной- интеграции и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон. Кроме того, в таких сферах, как образование, медицина, наука сохраняются основания для государственного производства социально значимых благ.
Очень важным вопросом является платность государственных услуг. С теоретической точки зрения государственные услуги для продуцентов, в том числе и для коммерческих организаций, должны оказываться бесплатно, а издержки на них должны покрываться за счет налогов, уплаченных продуцентами за продуцирование. Однако платные государственные услуги практически существуют, при этом, как в официальной, так и неофициальной форме.
Власть непосредственно не может принимать участия в торговых операциях на рынке. Она может это делать только через своих агентов на аукционной основе, либо бесплатно распределять продукты, либо продуцировать общественные блага. При этом власть не только продуцирует собственные продукты, но и выступает покупателем и посредником, закупая товары для государственных нужд, т. е. для собственного потребления,.для, бесплатного распределения социально незащищенным категориям граждан и для предоставления общественных благ.
В этой связи, к государственным услугам (услугам власти) можно отнести бесплатные услуги по закону, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями, добровольно обратившимся заинтересованным лицам, в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства.
К социальным услугам можно отнести - бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые, выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования общественных фондов, и в соответствии с регламентами социальных услуг.
К публичным услугам можно отнести общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.
Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан (государственные); 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей (социальные); 3) услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе (публичные).
Используя еще раз диаграмму Венна, можно определить основания для определения платности/бесплатности услуг, образованных пересечением вышеуказанных категорий (рис. 2).
Анализ зарубежного опыта реформирования организации предоставления государственных услуг
Проводимые сегодня во многих странах мира государственные реформы, будь то административные, бюджетные или государственного управления, имеют несколько общих главных целей:
- Повышение качества бюджетных услуг.
- Повышение эффективности государственных расходов.
- Повышение качества деятельности и системы управления государственных органов исполнительной власти.
Сравнительный анализ причин- реформирования государственного сектора в разных странах, предпринятый Всемирным Банком в рамках исследования международного опыта проведения административной реформы!5, свидетельствует, что побудительными мотивами административной реформы и реформы государственной службы, в большинстве стран являются стремление сократить государственные расходы, повысить эффективность принятия политических решений и. их последующей реализации, повысить привлекательность и имидж государственной службы, усовершенствовать предоставление государственных услуг и укрепить доверие к правительству со- стороны граждан и частного сектора.
Анализ зарубежного опыта позволил выявить основные подходы и принципы, используемые в мировой практике, для проведения реформы государственной службы, в том числе системы предоставления государственных услуг. К таковым можно отнести:
- проведение реформ осуществляется в соответствии с четко установленными принципами;
- руководство реформами возлагается на государственный орган высокого уровня, непосредственно подотчетного главе государства или правительства;
- проведение реформ сопровождается созданием разветвленной сети исследовательских, консультационных, обучающих и других поддерживающих структур;
- проведение реформ сопровождается широким применением передовых информационно-коммуникационных технологий;
- процесс совершенствования предоставления государственных услуг тесно связан с использованием на практике принципа "обратной связи" с потребителем услуг;
- процесс совершенствования предоставления государственных услуг занимает длительный период времени.
Определение- принципов является, одним из ключевых элементов в процессе создания эффективной системы предоставления, государственных услуг. Принципы должны отвечать целям и задачам- стратегии реформирования государственного сектора. Так, например, в Великобритании проведение реформ в сфере предоставления государственных услуг началось с разработки стратегии модернизации государственного управления. Идеология этой стратегии заключается в обеспечении большей открытости государственного сектора для потребителей и преследует своей целью повышение качества и доступности государственных услуг и информации о них. Исходя из поставленных целей, в основу стратегии были положены следующие принципы:
- разработка и внедрение общенациональных стандартов;
- передача больших полномочий органам исполнительной власти того уровня, на котором непосредственно осуществляется предоставление услуг;
- большая гибкость в предоставлении услуг с учетом специфических особенностей и потребностей потребителей;
- возможность выбора для потребителя места получения и поставщика услуги, что ведет к повышению качества услуг.
Таким образом, достижение желаемых результатов в процессе реформирования государственного сектора в значительной мере определяется правильной постановкой задач и выбором соответствующих этим задачам принципов.
Координация процесса реформирования государственной службы и предоставления государственных услуг должна осуществляться одним уполномоченным государственным органом. Для обеспечения должного уровня координации, доступа к информации и взаимодействия между участниками процесса реформирования этот государственный орган должен обладать соответствующим.статусом.
В США ответственность за выработку конкретных рекомендаций по повышению» качества государственных услуг была возложена на Межведомственную Комиссию по пересмотру деятельности государственных учреждений, созданную 3 марта 1993 г. Президентом Б. Клинтоном и возглавленную вице-президентом А. Гором. Комиссия состояла из 250 высокопоставленных государственных чиновников, представляющих федеральный и местный уровни- власти, и независимых консультантов.
В Польше вопросы реформирования государственного управления координируются Правительственным Уполномоченным по реформе государственной системы при канцелярии премьер-министра. В. функции данного органа входит разработка стратегических направлений реформ в сфере государственного управления и контроля за их исполнением, а также проведение приватизации и координация международной помощи.
В Великобритании с приходом к власти консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер были приняты беспрецедентные меры по совершенствованию действующей системы государственного управления. Реформой были охвачены практически все аспекты, так или иначе связанные с административной системой. Учитывая важность и масштабы проводимых работ, было создано отдельное Ведомство по реформе государственных услуг (Office of Public Services Reform) при аппарате премьер-министра страны. Глава этого Ведомства подчиняется премьер-министру и отчитывается перед ним.
В Малайзии реформами по повышению качества государственных услуг занимается Отдел Административной Модернизации и Управленческого Планирования (MAMPU), образованный в 1977 г. в качестве подразделения канцелярии премьер-министра. Главной задачей MAMPU является проведение административных реформ в государственном секторе в целях повышения качества государственных услуг и эффективности деятельности государственной службы.
Таким образом, зарубежный опыт свидетельствует о той значимости," которую страны придавали реформе государственного сектора, и о необходимости координации данного процесса на самом высоком уровне.
За рубежом подобные организации осуществляют свою деятельность на основе следующих принципов:
- максимальная приближенность и ориентация на нужды потребителя;
- профессионализм в управлении деятельностью и предоставлении услуг;
- устойчивость результатов;
- практическая польза от их деятельности.
Например, в Канаде действуют телефонизированные центры «1-800 Канада», которые предоставляют необходимую информацию населению о том, где и когда можно получить определенную услугу. Также действуют «Центры доступа», которые оказывают услуги по консультированию начинающих предпринимателей. Эти центры располагаются в зданиях государственных учреждений по всей Канаде. Их особенность состоит в том, что помимо предоставления консультаций предпринимателям они оказывают значительное количество государственных услуг и работают по принципу «одного окна».
В Польше в 2002 г. был создан Информационный центр государственной службы. Целью его создания является расширение доступа рядовых граждан и самих госслужащих к информации о видах государственных услуг, сферах деятельности отдельных государственных органов и учреждений и т.д.
Анализ факторов, определяющих результативность организации предоставления государственных услуг с точки зрения потребителей
Изучение общественного мнения по вопросам предоставления государственных услуг в последнее время становится все более и более актуальным, чему во многом способствуют существующие объективные трудности, не позволяющие сформировать объективное и полное представление о качестве услуг и их доступности. К числу таких трудностей относятся:
- недостаточность существующей административной информации (нерегулярность сбора информации, слабость систем ведомственного мониторинга, проблемы с сопоставимостью данных и т.д.);
- конфликт интересов, возникающий при оценивании качества услуг административно (т.е. самой организацией или органом, предоставляющим услугу) или с точки зрения получателей;
- слабость или отсутствие обратной связи органов, управляющих предоставлением общественных услуг, с получателями;
- отсутствие стандартов качества и доступности большинства услуг, не позволяющих оценивать их качество как высокое, низкое, удовлетворительное и т.п.;
- нехватка индикаторов, характеризующих качество услуг (преобладание характеристик затраченных ресурсов и оказанных услуг).
Изучение мнения получателей услуг позволяет преодолеть, по крайней мере, часть перечисленных проблем. Данные опросов получателей услуг дают исследователям и администраторам возможность получить информацию об охвате целевой аудитории, возможном нецелевом использовании услуги, различных аспектах равенства доступа к услуге (вертикальное и горизонтальное равенство). Кроме того, изучение мнения клиентов позволяет определить основные причины недовольства качеством тех или иных услуг, что, в свою очередь, помогает выявить те параметры целевых программ, которые должны быть изменены с целью преодоления негативного восприятия деятельности органов государственного управления.
Одним из возможных и все чаще применяемых в мировой практике подходов к оценке качества услуг и деятельности организаций, их оказывающих, является использование субъективных оценок получателей услуг, в частности, показателей удовлетворенности. В этом случае стоит задача разработки и апробации простого, сопоставимого инструментария, который мог бы использоваться в дальнейшем для мониторинга динамики удовлетворенности получателей предоставлением услуг и различными аспектами работы государственных органов/учреждений.
При подготовке материалов в рамках диссертации было проведено исследование, целью которого было получение сведений, позволяющих произвести первичную оценку спектра услуг, оказываемых государством, для дальнейшего их использования в повышении эффективности государственных и муниципальных учреждений по предоставлению информации и услуг населению.
Объекты исследования:
- взрослое население от 16 лет;
- работники госучреждений, непосредственно контактирующие с населением;
- посетители госучреждений, пришедшие для получения услуг.
Предмет исследования - мнения, предпочтения и оценки населения и работников госучреждений.
Опрос проводился в период с 17 октября по 17 декабря 2008 г.
Для каждой целевой группы (объекта исследования) была разработана отдельная анкета.
Опрос проводился в 2 этапа. На 1-ом этапе было опрошено взрослое население от 16 лет для выявления его мнений, предпочтений и оценок, а также для определения тех госучреждений, услуги которых наиболее востребованы населением.
На 2-ом этапе был проведен опрос сотрудников госучреждений, отобранных по результатам 1-го этапа, а также населения, пришедшего в эти госучреждения для получения услуги.
Выборочная совокупность распределилась по объектным группам следующим образом:
1. Основной массив. Выборка квотная, репрезентативная взрослому населению от 16 лет Московской области по половозрастному составу. Число респондентов: 500 чел. Для обеспечения репрезентативности выборки были использованы статистические данные Всероссийской переписи населения 2002 г. Половозрастной состав полученной выборки является точной копией генеральной совокупности (представлена в той же пропорции), выборка составлена с сохранением пропорций половозрастных признаков.
Работники госучреждений, непосредственно контактирующие с населением. Принудительная выборка. Число респондентов: 200 чел. В ходе проведения опроса среди населения было выявлено 17 госучреждений, услуги которых наиболее востребованы населением. В каждом госучреждении выборка формировалась в зависимости от количественного состава отделов, работающих с населением; в качестве респондентов выступали служащие и руководящие работники.
Посетители госучреждений, непосредственно пришедшие получить ту или иную услугу в отобранных 17 организациях. Случайная) выборка. Число респондентов: 300 чел.
Опрос проводился по следующей процедуре:
1-й этап опроса производился в форме личного интервью по месту жительства респондентов. Опрос проводился по индивидуальным квотным заданиям, контролировавшим два параметра: пол и возраст.
Для того чтобы как можно точнее отобразить распределение населения, Московская область была разбита на 19 точек отбора, причем в пропорциях, строго соответствующих количеству населения, проживающего на выделенных территориях, с учетом половозрастного состава. Каждая точка отбора содержала индивидуальное квотное задание, содержащее информацию, сколько человек, какого пола и какого возраста необходимо опросить именно в данной точке.
2-й этап опроса производился в форме личного интервью в государственных учреждениях. Респондентами были выбраны сотрудники отделов, занимающихся предоставлением услуг населению в, этих учреждениях, а также те, кто пришел за получением той или иной услуги.
Данные, собранные в ходе исследования, были обработаны при помощи специализированного пакета прикладных программ, для статистической обработки информации «SPSS for Windows».
По итогам проведенного опроса можно сказать, что степень удовлетворенности получателей государственных услуг качеством самих услуг в значительной степени зависит от трех факторов:
1) Имеющийся опыт в получении услуг, социальная активность получателя, включая имеющийся у него доступ к неформальным каналам информации (коллеги, знакомые, родственники). Данные факторы положительно связаны с удовлетворенностью и отрицательно - с социальными издержками обращения за услугами. Иначе говоря, более адаптированные граждане, включенные в те или иные социальные сети, ведущие более активный образ жизни, имеют более высокую вероятность не только рассматривать барьеры в получении услуг как низкие, но и успешно преодолевать их и, соответственно, сохранять достаточно высокий, уровень удовлетворенности получением услуг в целом (табл. 3).
Методические подходы к оценке результативности организации предоставления государственных услуг
Использование в сфере предоставления государственных услуг управления по результатам определяет необходимость изменения подхода к оценке эффективности предоставляющей организации в целом и замене его на оценку результативности деятельности организаций бюджетной сферы. Для этого следует провести закрепление понятия результатам данной сфере.
В целом, определяющими требованиями к содержанию данного понятия являются.следующие:
а) у каждой выполняемой функции и у процесса выполнения, функции должен быть определен непосредственный выход (услуга, продукт);
б) этот выход должен иметь объективно оцениваемую пользу;
в) итоговая оценка пользы исходит от народа, а не от органов власти;
г) деятельность по выполнению функции в целом должна приводить к планируемому общему результату, который должен быть измеряем и контролируем;
д) указанный- результат деятельности по выполнению одной или нескольких связанных функций должен понятным и прослеживаемым образом приводить к планируемому стратегическому результату (цели) который также подлежит объективной оценке.
Применяемые ранее подходы при оценке эффективности учитывали только лишь стремление организации получить результаты, полезные самим органам власти (сокращение расходов для экономии средств) без учета результатов по отношению к потребителям этих услуг (гражданам и организациям).
Результативность функционирования организации оценивается по набору сгруппированных определенным образом параметров. Важным элементом структуры этих параметров является их классификация и порядок определения приоритетов. В связи с этим могут быть выделены как приоритетные следующие аспекты:
удовлетворенность: качество предоставления востребованных государственных услуг гражданам (и всему населению), а также от имени граждан (например, «защита границ»);
подконтрольность: открытость (доступность) и прозрачность организации предоставления государственных услуг;,
экономичность: сокращение удельных затрат органов власти на организацию-предоставления государственных услуг.
При проведении оценки по перечисленным направлениям используются следующие методы:
1) анализ внутренней ведомственной статистики. Использование данного механизма подразумевает наличие статистики предоставленияіуслуг по таким параметрам, как количество обратившихся заявителей, время выполнения административных процедур, время ожидания заявителя в очереди, частота повторных обращений и так далее;
2) социологический опрос потребителей государственных и муниципальных услуг. При проведенииопросов должны быть использованы технологии: уличные опросы (для выявления мнения населения о качестве государственных услуг в целом; используется случайная выборка) и глубинные интервью (для выявления мнения потребителей услуг, предоставляемых в организациях, о различных параметрах их качества и доступности; заявители опрашиваются непосредственно в местах предоставления услуг - либо в процессе ожидания своей очереди, либо при выходе из организации).
Специфика функционирования органов государственной власти, предоставляющих государственные услуги, требует формирования комплексного показателя измеримого результата организации этого процесса. При этом должны учитываться и вопросы минимизации затрат на организацию предоставления услуг государственными органами, и достижение гражданами ожидаемых результатов при обращении за предоставлением государственной услуги.
Для этого в диссертационном исследовании предлагается при проведении комплексной оценки учитывать следующие целевые группы показателей:
- показатели организационной эффективности предоставления государственных услуг ОЭФ;
- показатели удовлетворенности населения организацией предоставления государственных услуг УН;
- показатели доступности государственных услуг для населения ДУ.
Для определения состава показателей, включаемых в указанные группы, предлагается воспользоваться перечнем индикаторов, рекомендованных для проведения мониторинга.
Для расчета количественных значений указанных показателей следует воспользоваться среднеарифметической балльной оценкой предложенных в составе показателей индикаторов, когда каждой процентной оценке индикатора присваивается балл по шкале приведенной в таблице 11. В случае проведения оценки по показателям, имеющим бинарное представление, предлагается использовать крайние балльные значения. В случае, если показатель отражает негативную характеристику (например, количество выявленных нарушений), расчет производится по величине, составляющей дополнение до 100%.
Полученные результаты дают возможность оценить деятельность обследуемых учреждений- в области организации1 предоставления государственных услуг. Мы видим, что в Министерстве социальной, защиты населения Московской области почти все рассматриваемые группы показателей находятся в средней зоне или очень близко, к ней. Это говорит о необходимости проведения более подробного анализа для выявления отдельных факторов, оказывающих негативное воздействие, который в приближенном варианте может быть реализован по составляющим группу показателям. Например, низкое значение группы показателей доступности услуг для населения- может быть объяснено почти полным согласием опрашиваемых об уровне информирования и комфортности предоставления услуг. Именно на эти аспекты деятельности, и необходимо обратить внимание руководству организации в дальнейшем. В тс же время, низкое значение показателя доли получателей государственной услуги, направивших свои замечания и предложения об усовершенствовании предоставления государственных услуг посредством использования информационной системы обеспечения обратной связи может быть отчасти объяснено низкой готовностью получателей услуг в электронному информационному обмену. Также его снижение может быть вызвано и низкой информированностью населения о возможности подобного взаимодействия с предоставляющей организацией.
