Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методологические основы оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих 13
1.1 Исследование сущности экономических категорий «заработная плата» и «оплата труда» 13
1.2 Специфика профессиональной деятельности федеральных государственных гражданских служащих 26
1.3 Особенности организации оплаты труда государственных служащих .54
Глава 2 Концептуальные подходы к совершенствованию порядка организации оплаты труда государственных гражданских служащих в федеральных органах исполнительной власти 77
2.1 Анализ действующей практики организации денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих 77
2.2 Концептуальные подходы к совершенствованию действующего порядка организации денежного содержания государственных гражданских служащих 109
2.3 Рекомендации по организации оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от эффективности и результативности их труда 126
Заключение 141
Библиографический список литературы, использованной при проведении исследования и написании работы 145
Приложения 161
- Исследование сущности экономических категорий «заработная плата» и «оплата труда»
- Особенности организации оплаты труда государственных служащих
- Анализ действующей практики организации денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих
- Рекомендации по организации оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от эффективности и результативности их труда
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных российских условиях одной из ключевых задач является устойчивое развитие экономики страны, повышение уровня и качества жизни граждан. Успех в решении этой задачи во многом зависит от повышения эффективности и результативности работы федеральных государственных гражданских служащих.
Сфера деятельности федеральных государственных гражданских служащих затрагивает интересы как государства, так и отдельной личности. Это предполагает предъявление к ним требования добросовестно и эффективно исполнять свои должностные обязанности. Вместе с тем на стимулирование труда государственных служащих оказывают влияние факторы, отражающие как привлекательность работы на государственной гражданской службе, так н ее недостатки в этом плане.
Оплата труда государственных гражданских служащих производится в виде денежного содержания. Денежное содержание является основным средством их материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. Одним из достоинств организации оплаты труда является своевременная выплата денежного содержания1.
Вместе с те.м необходимо отметить низкий уровень денежного содержания в отношении младших должностей государственной гражданской службы в сравнении с величиной прожиточного минимума в г. Москве, где сосредоточены федеральные министерства, службы и агентства. Причиной являются невысокие базовые оклады на этих должностях. Ситуация усугубляется еще и тем, что индексация должностных окладов с 1 октября 2008 г. по 1 января 2014 г. приостановлена. В результате премиальное
' Во ярема мирового финансового кризиса (200S - 2010 годы) в России в коммерческих структурах были задержки с выплатой заработной платы. В то же время на государственной гражданской службе денежное содержание выплачивалось своевременно.
вознаграждение является для младшей группы должностей не стимулирующей, а в основном компенсационной выплатой.
Необходимо также отметить усиление внутриведомственной дифференциации в отношении денежного содержания государственных гражданских служащих. В ходе исследования выявлено, что уровень дохода на высших должностях федеральной государственной гражданской службы превышает более чем в 9 раз доходы по младшей группе. Премиальные выплаты способствуют еще большему разрыву в доходах государственных служащих.
Кроме того, стимулирующая функция существующей на государственной гражданской службе системы премирования реализуется не в полном объеме. Премиачьные выплаты не связаны с фактическими результатами труда. Государственные гражданские служащие слабо мотивированы к достижению показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, содержащихся в должностных регламентах.
Эти проблемы сказываются на отношении работников государственного аппарата к исполнению профессиональных служебных обязанностей, что в конечном итоге сказывается на результативности работы в целом. Это приводит к снижению доверия населения к органам государственной власти и проводимой ими политике, что способствует формированию негативного отношения к государственным служащим.
Совершенствование порядка оплаты труда является необходимым условием создания материальных стимулов для повышения эффективности и результативности работы федеральных государственных гражданских служащих, а также привлечения высококвалифицированных кадров на государственную службу.
Все вышесказанное определило целесообразность и практическую актуальность проведения настоящего научного исследования. В работе дан анализ ситуации в сфере оплаты труда государственных гражданских служащих органов власти и управления, руководство деятельностью которых
осуществляет Правительство Российской Федерации. Обоснованы направления и механизмы совершенствования организации денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих.
Степень научной разработанности проблемы.
Вопросы оплаты труда всегда были в центре внимания зарубежных и отечественных исследователей социальной политики. Среди них могут быть названы В. Петти, А. Смит, Д. Рикардо, К. Маркс, Дж. Б. Кларк, А. Маршалл, Дж. Робинсон, С.Г. Струмилин, B.C. Володин и многие другие российские и зарубежные ученые первой половины XX века. В работах этих крупных ученых - экономистов сформулированы подходы к определению экономической сущности и природы заработной платы, факторов, лежащих в основе формирования ее уровней и дифференциации. Так, В. Петти, А. Смит, Д. Рикардо утверждали, что заработная плата может быть рассмотрена как естественная цена труда, зависящая от необходимости обеспечивать простое воспроизводство рабочей силы, и как рыночная цена труда, зависящая от спроса и предложения на конкретные виды трудовой деятельности. К. Маркс считал, заработную плату денежным выражением стоимости рабочей силы, аргументируя точку зрения тем, что ее величина определяется условиями производства и рыночными факторами - спросом и предложением, под влиянием которых происходит отклонение заработной платы от стоимости рабочей силы и формирование ее реальной цены.
Марксистский подход оказал влияние на развитие науки о труде в советский период. Ученые этого времени, среди которых Б.М. Сухаревский, Е.И. Капустин, Н.Э. Кунельский, В.Ф. Майер, Р.А. Баткаев, В.И. Марков, Г.Х. Гендлер, Э.А. Лутохина и другие, придерживались мнения, что при социализме действует закон распределения по труду, а при капитализме заработная плата представляет собой превращенную форму стоимости рабочей силы. Именно эти исходные позиции служили многие годы методологической основой подхода к определению экономической природы и базой формирования конкретных механизмов организации вознаграждения за труд.
В переходный период большое влияние на построение рыночных распределительных отношений в современной России оказало западное мировоззрение. Вопросы регулирования заработной платы рассматриваются уже применительно к устоявшимся рыночным отношениям. Проблемы эффективности работы государственного аппарата при этом тоже не остались без внимания. Их рассматривали М.А. Краснов, В.Л. Козбаненко, П.М. Кудюкин, А.В. Оболонский и другие. В том числе исследованием социально-трудовых отношений в органах государственной власти занимались Л.И. Берестова, Б.В. Лытов, В.А. Сулемов и другие. В работах этих ученых дан анализ управленческих отношений на государственной службе, показана социальная значимость труда государственных гражданских служащих.
Вопросам оплаты труда на государственной службе уделяли внимание в своих трудах Л.В. Вагина, Н.А. Волгин, Л.И. Берестова, СВ. Дудников, Е.Ю. Киреева и другие отечественные исследователи. Организацию оплаты труда государственных служащих за рубежом рассматривали И.Н. Барциц, Т.С. Иларионова, Е.А. Литвинцева и другие.
В экономической литературе накопилось довольно много публикаций по этим вопросам. Однако тема оплаты труда государственных гражданских служащих по-прежнему остается актуальной для анализа и обобщений. Так, в настоящее время реализуется Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261, в соответствии с которой создание современной системы материального и нематериального стимулирования труда государственных служащих, оптимизация порядка оплаты труда на государственной службе являются необходимыми условиями успешного развития государственной службы, эффективного достижения поставленных перед нею целей. Все это определило выбор темы диссертационного исследования, его цели и задачи.
Целью диссертационной работы являются обоснование и разработка концептуальных основ и механизмов совершенствования организации
денежного содержания (оплаты труда) федеральных государственных гражданских служащих.
В соответствии с названной целью были поставлены следующие задачи:
-
Определить сущность заработной шиты, денежного содержания, организации оплаты труда.
-
Выявить особенности организации оплаты труда государственных служащих.
-
Провести анализ действующей практики организации денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих и обосновать задачи, требующие решения в системе оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих.
4. Разработать концептуальные подходы к совершенствованию
организации денежного содержания федеральных государственных
гражданских служащих.
Объектом исследования является организация оплаты труда гражданских служащих органов государственной власти и управления, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
Предмет исследования - социально-экономические отношения, возникающие в процессе организации и функционирования системы оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих.
В основу теоретических и методологических аспектов исследования положены научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблематике оплаты труда. В качестве основных методов исследования использовались: структурно-функциональный, эволюционный (исторический), сравнительно-правовой, экономико-статистический подходы, ориентированные на решение поставленных в диссертационном исследовании задач.
Информационной базой в ходе исследования и подготовки диссертации послужили соответствующие статьи Конституции Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации, нормативные правовые акты,
регулирующие организацию и функционирование системы государственной службы Российской Федерации и ряда зарубежных стран, официальные данные Федеральной службы государственной статистики, научные монографии и публикации в периодической печати, диссертации, электронные ресурсы, материалы научно-практических семинаров и конференций.
Научная новизна исследования состоит в разработке рекомендаций по совершенствованию организации оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих.
В ходе написания диссертации получены следующие научные результаты:
выявлено, что для оптимизации порядка оплаты труда на государственной службе необходимо выделение тарифной и надтарифной частей в действующей многокомпонентной модели денежного содержания, поскольку структурно тарифная часть представляет собой константу вне зависимости от используемых моделей оплаты труда в федеральных органах государственной власти. Тарифная часть денежного содержания основывается на комплексе нормативных правовых актов, осуществляющих дифференциацию и регулирование уровня оплаты труда в зависимости от профессионально-квалификационных требований к должностям федеральной гражданской службы;
на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих организацию и функционирование системы государственной службы Российской Федерации, выявлено изменение функций ежемесячного денежного поощрения в зависимости от категории и группы замещаемых должностей федеральной государственной гражданской службы. В отношении должностей высшей группы денежное поощрение выполняет функцию регулятора дифференциации уровней оплаты труда исходя из содержания, условий и ответственности при осуществлении трудовой деятельности. В младшей и старшей группах - индексирует крайне низкие величины должностных окладов;
- разработаны, научно обоснованы предложения по изменению размеров
ежемесячного денежного поощрения на ведущей, старшей и младшей группах
должностей федеральной государственной гражданской службы, которые
способствуют снижению коэффициента дифференциации в ежемесячном
денежном содержании государственных гражданских служащих по высшей и
младшей группам должностей и активизируют социальную и стимулирующую
функции;
- выявлено, что действующие размеры надбавки за выслугу лет не
способствуют закреплению специалистов на должностях государственной
гражданской службы. Предложено использовать технологии по установлению
размеров надбавки за выслугу лет с ориентацией на нормы военной и
правоохранительной федеральной государственной службы. В этом случае
организация оплаты труда конструирует социально-экономическую реальность
по видам государственной службы в едином социально-правовом институте;
- доказано, что при переходе на модель оплаты труда по показателям
эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности
доля тарифной части структурно уменьшается по сравнению с действующей'
моделью денежного содержания. В связи с этим, тарифная часть денежного
содержания должна быть увеличена с целью поддержания ее величины на
сложившемся уровне.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью рассмотренных в нем проблем.
Идеи и положения диссертации могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию организации оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих.
Результаты исследования могут применяться в учебном процессе по курсам специальностей «Экономика труда», «Государственное и муниципальное управление», «Управление персоналом» и другим дисциплинам.
Апробация основных положений диссертации. Основные теоретические представления, концептуальные положения, выводы и практические рекомендации диссертационного исследования были доложены на конференции «Социальный потенциал модернизации России» (г. Москва, 27 апреля 2010 г.), семинаре «Кадровая безопасность Российской Федерации», международной научно-прагсгической конференции с участием кафедр ЮНЕСКО «Молодежь как движущая сила устойчивого развития в условиях глобализации» (г. Москва, 7 декабря 2010 г.), проведенных Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, на международной конференции «Психология и эргономика: единство теории и практики» (г. Тверь, 20 августа 2011 г.).
А также использованы:
при разработке законопроекта, направленного на внедрение особого порядка оплаты труда гражданских служащих в зависимости от достижения показателей результативности профессиональной служебной деятельности и формирование механизма его применения;
при разработке и утверждении перечней показателей эффективности работы федеральных государственных учреждений Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, показателей и условий стимулирования труда руководителей учреждений и перечней примерных показателей стимулирования труда их работников.
Структура диссертации обусловлена характером избранной темы, целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка и приложения.
Исследование сущности экономических категорий «заработная плата» и «оплата труда»
Для проведения настоящего научного исследования необходимо прежде всего определить сущность заработной платы. В экономической литературе заработную плату в качестве социально-экономической категории рассматривают как стоимостное (денежное и неденежное) выражение цены (стоимости) рабочей силы или цену труда.
Методологической основой изучения заработной платы является определение (понимание) категорий рабочей силы и цены труда, которые имеют большой исторический стаж. Так, впервые (в 1676 году) категорию рабочей силы рассмотрел Вильям Петти - основатель английской классической политэкономии. Изучая источник богатства государства, он выдвинул новую категорию - «живые действующие силы», которая обобщает и объединяет в себе разнообразные свойства и способности человека, при осуществлении производственных процессах. Исходя из задач своего исследования, В. Петти определил стоимость рабочей силы следующим образом: «Ценность основной массы людей, как земли, равна двадцатикратному годовому доходу, который они приносят...»2. А для отдельного человека, считал В. Петти, стоимость его рабочей силы в основном зависит от возраста и профессии.
Начиная с В. Петти, большинство экономистов в своих исследованиях связывали проблемы определения категорий рабочей силы и стоимости рабочей силы. В большей степени ученых, как правило, волновал вопрос о стоимости как объективной мере обмена человеческого труда на жизненные блага, т.е. предпочтение отводилось второй проблеме, при этом категории рабочей силы и цены труда становились производными от терминологии, употребляемой для раскрытия, собственно, теории стоимости.
Адам Смит в «Исследовании о природе и причинах богатства народов» рассматривал «способности свободных рабочих к труду», «производительные рабочие силы» не только как источник богатства общества. Он предпринял исследование производства способностей человека к труду и издержек на это производство. Под издержками на производство рабочей силы А. Смит понимал расходы на пищу, одежду, жилье, отдых. Источником средств к существованию работника А. Смит называл заработную плату, которую представлял как цену труда.
Продолжил исследования Адама Смита Давид Рикардо. Рикардо придерживался теории, что труд, как и все другие предметы, которые покупаются и продаются, имеет свою естественную и свою рыночную стоимость. В работу «Начала политической экономии и налогового обложения» он ввел специальную главу «О заработной плате», где показал причины, влияющие на повышение и падение заработной платы. Он верно определил, что размер заработной платы зависит от предложения и спроса на рабочие руки, а также цены товаров, на которые расходуется заработная плата. При определении цены труда он использовал понятие «издержки воспроизводства рабочей силы», которое и сейчас актуально.
Вводя термин «естественная цена труда», Рикардо дал такое пояснение: «естественной ценой труда является та, которая необходима, чтобы рабочие имели возможность существовать и продолжать свой род без увеличения или уменьшения их числа». По его мнению, это зависит не от количества денег, которые рабочий получает в виде заработной платы, а от количества пищи, предметов жизненной необходимости и комфорта, ставших для него насущными в силу привычки, которые можно купить за эти деньги.
Интересно заметить, что при прочих равных условиях один человек обладает большим реальным богатством, чем другой, если в районе проживания первого лучше климат, лучше дороги, лучшего качества вода, более здоровые санитарные условия, а также лучше газеты, книги, организация развлечений, система образования. Жилище, пища и одежда, в холодном климате неудовлетворительные, в теплом могут оказаться в избытке, а, с другой стороны, то самое тепло, которое уменьшает физические потребности людей и делает их обеспеченными даже при наличии небольшого материального богатства, ослабляет ту их энергию, которая и производит богатство.
Поэтому цена труда зависит от цены пищи, предметов насущной необходимости и удобств, требующихся для содержания работника и его семьи. И вследствие повышения цены пищи и предметов жизненной необходимости естественная цена труда поднимается, с падением их цены - падает.
Развивая эту мысль, Рикардо пояснял, что естественная цена всех товаров, кроме сырья и труда, имеет тенденцию падать с прогрессом богатства и населения. Так, он пишет: «ибо, хотя, с одной стороны, их действительная стоимость повышается вследствие повышения естественной цены сырого материала, из которого они сделаны, с другой, это повышение более, чем уравновешивается усовершенствованиями в машинах, лучшим разделением и распределением труда, и мастерством производителей, растущим вместе с прогрессом науки и техники» .
Под «рыночной ценой труда» Рикардо понимал ту цену, которая действительно платится за труд в силу естественного действия отношения между предложением и спросом: труд дорог, когда он редок, и дешев, когда имеется в изобилии.
Из этого следует заключение, что, когда рыночная цена труда превышает его естественную цену, рабочий достигает цветущего и счастливого положения, он располагает большим количеством предметов необходимости и житейского удобства и может поэтому вскормить здоровое и многочисленное потомство. Но, когда вследствие поощрения к размножению, которое дает высокая заработная плата, число рабочих возрастает, заработная плата опять падает до своей естественной цены. Она может иногда, в силу реакции, упасть ниже последней.
Когда рыночная цена труда ниже его естественной цены, положение рабочих в высшей степени печально: бедность лишает их тогда тех предметов комфорта, которые привычка делает абсолютно необходимыми. Лишь после того, как лишения сократят их число или спрос на труд увеличится, рыночная цена труда поднимется до его естественной цены и рабочий будет пользоваться умеренным комфортом, который доставит ему естественная норма заработной платы.
Но как бы рыночная цена труда ни отклонялась от естественной цены его, он подобно цене товаров имеет тенденцию сообразовываться с ней. При этом Д. Рикардо считал, что «так же как и при всяких других соглашениях, размеры заработной платы должны быть предоставлены частной и свободной рыночной конкуренции и никогда не должны контролироваться вмешательством законодательства».
Впоследствии экономисты обратили особое внимание на то, что, во-первых, труду требуется поддержка капитала, т.е. хорошая одежда и другие вещи, которые уже производятся, и, во-вторых, что труду требуется помощь капитала в форме заводов, запасов сырья и т.д. Рабочий мог, конечно, создать собственный капитал, но фактически это редко могло быть нечто большее, чем незначительный запас одежды и предметов домашнего обихода, а также, может быть, небольшого числа собственных инструментов; во всем остальном он зависел от сбережений других людей. Рабочий получал одежду, готовую для носки, хлеб, готовый для еды, или деньги, на которые мог это купить. Экономисты объясняя это, говорили, что любой труд нуждается в поддержке капитала, принадлежащего рабочему или еще кому-либо, и что, когда кто-нибудь работает по найму, его заработная плата, как правило, авансируется ему из капитала нанимателя, авансируется - значит выплачивается, не ожидая, пока товары, в производстве которых он занят, будут готовы для потребления. Эти простые положения немало критиковали, но ни один из тех, кто понимал их в том смысле, какой в них заложен, не отрицал их.
В. Петти, А. Смит, Д. Рикардо под рабочей силой подразумевали как созидательные качества и способности людей, так и самих людей. В XIX веке термин «рабочая сила» обычно подразумевал наемных работников. Если считать, что на рынке работник продает рабочую силу, то под рабочей силой рассматривают способность к труду. Если же считать, что на рынке работник продает свой труд, то рабочая сила - это наемные работники.
Карл Маркс под рабочей силой понимал способность к труду «совокупность физических и духовных способностей, которыми обладает организм, живая личность человека, и которые пускаются им в ход всякий раз когда он производит какие-либо потребительные стоимости» , т.е. работников с их способностями.
К. Маркс рассматривал стоимость рабочей силы как необходимое рабочее время, стоимость переменного капитала. В то же время он говорил, что определение стоимости вытекает не из наемного труда, а из общественно необходимого. «Хотя форма труда, как наемного труда имеет решающее значение для характера всего процесса и для специфического способа самого производства, тем не менее, определение стоимости вытекает не из наемного труда. При определении стоимости речь идет об общественном рабочем времени вообще, о количестве труда, которым может располагать общество и долей поглощения которого различными продуктами соответственно определяется их общественный удельный вес» .
Особенности организации оплаты труда государственных служащих
Оплата труда государственных гражданских служащих устанавливается в рамках института государственной гражданской службы и имеет опосредованное отношение к рынку труда. Действуя в условиях рыночных отношений, сами государственные служащие не вступают в торг с государством в лице представителя нанимателя по поводу оплаты своей профессиональной деятельности. Оплата труда государственных служащих производится в виде денежного содержания, что обусловлено спецификой их профессиональной деятельности и особенностями исчисления самого денежного содержания. В экономических исследованиях термин «денежное содержание» понимается буквально , исходя из того, что денежное содержание представляет собой административно распределяемую часть государственного бюджета в соответствии с категориями и группами замещаемых должностей государственной гражданской службы. Его стоимость определяется не рынком труда, а назначается главой государства. Источником оплаты труда государственных служащих являются средства государственного бюджета. В целях эффективного использования бюджетных средств в аппаратах государственного управления должен действовать единый порядок организации оплаты труда. С учетом вышесказанного, считаем целесообразным согласиться с представлениями современных экономистов о том, что оплата труда государственных гражданских служащих представляет организационный процесс и систему социально-трудовых отношений, свяаанных с административным установлением и осуществлением представителем нанимателя денежных выплат в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами и служебными контрактами82.
Оплата труда государственных гражданских служащих включает весь комплекс отношений по поводу организации порядка, сроков, формы и условий выплат денежного содержания, т.е. формирование годового фонда оплаты труда, фонда окладов за классный чин, премиальных выплат и др.
Предназначение и сущность оплаты труда определяют ее функции. Денежное содержание призвано обеспечивать реализацию всех основных функций оплаты труда, но применительно к деятельности государственных служащих.
Следует отметить, что в научной и учебной литературе функции оплаты труда достаточно подробно описаны. Этим вопросам уделяли внимание Н.А. Волгин, Ю.П. Кокин, Л.В. Вагина, А.Л. Жуков, Р.А. Лковлев и другие ученые.
Так, профессор Н.А. Волгин выделяет четыре основных функции оплаты труда: воспроизводственную, стимулирующую, социальную и учетно-производственную". Профессор Ю.П. Кокин выделяет воспроизводственную, стимулирующую, регулирующую и социальную функции84. Другими учеными выделяются еще распределительная и ресурсная функции.
Воспроизводственная функция предусматривает обеспечение служащих и их семей необходимыми жизненными благами. Так, по мнению профессора Е.М. Трененкова, воспроизводственная функция вытекает из того, что «заработная плата является основным источником удовлетворения постоянно растущих потребностей трудящихся по повышению их благосостояния85».
Стимулирующая функция устанавливает зависимость размера оплаты труда от профессионализма, уровня и сложности решаемых задач. По мнению профессора Н.А. Волгина, «стимулирующая роль заработной платы
Проявляется в обеспечении взаимосвязи размеров оплаты труда с конкретными результатами трудовой деятельности работников»86.
Социальная - способствует реализации принципа социальной справедливости.
Учетно-производственная - характеризует меру участия в процессе образования цены продукта, его долю в совокупных издержках производства87.
Регулирующая - связана с тем, что спрос на рынке труда влияет на уровень заработной платы, а уровень заработной платы оказывает влияние на цены товаров и услуги.
Распределительная - отражает меру распределения дохода между собственником и наемным работником.
Ресурсная - связана как с размещением трудовых ресурсов по регионам, видам деятельности и государственным органам, так и с уровнем жизни и возможностями бюджетов.
На основании перечисления вышеназванных функций можно сделать вывод, что оплата труда многофункциональна. В то же время не все вышеназванные функции можно применить к денежному содержанию государственных гражданских служащих. Исходя из функций, которые выполняет институт государственной гражданской службы в современном обществе, применительно к денежному содержанию можно выделить следующие: воспроизводственную, стимулирующую и социальную функции оплаты труда. Профессором Л.В. Вагиной выделяется еще учетно-производственная функция - она применима к особому порядку оплаты труда государственных гражданских служащих.
В России особый порядок оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от эффективности и результативности их деятельности предусмотрен Законом № 79-ФЗ. Однако ни схема такого порядка, ни показатели эффективности работы государственных служащих еще не утверждены. В настоящее время показатели результативности деятельности государственных гражданских служащих отрабатываются на уровне научно-исследовательских работ и пилотных проектов, а оплата труда государственных гражданских служащих производится в виде денежного содержания. Исходя из этого в данной работе под действующим порядком оплаты труда подразумевается исключительно денежное содержание.
В соответствии с законодательством Российской Федерации денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (далее - должностной оклад) и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (далее - оклад за классный чин), которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат . К дополнительным выплатам относятся денежное поощрение, ежемесячная надбавка за выслугу лет, надбавка за особые условия гражданской службы, надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премиальные и другие выплаты89.
На основании данного положения можно отметить, что денежное содержание состоит из оклада месячного денежного содержания и дополнительных выплат, т.е. из двух основных частей. Вместе с тем, по мнению профессора Л.В. Вагиной, денежное содержание государственных служащих состоит из четырех основных частей: должностного оклада, денежного поощрения, оклада за классный чин и иных дополнительных выплат. Выделение денежного поощрения из дополнительных выплат обусловлено тем, что, благодаря данной надбавке, доля должностного оклада в структуре денежного содержания увеличивается. Таким образом, размер оклада месячного денежного содержания, по нашему мнению, состоит из должностного оклада, ежемесячного денежного поощрения и оклада за классный чин, а денежное содержание - из оклада месячного денежного содержания и дополнительных выплат.
Как было отмечено выше, стоимость денежного содержания определяется не рынком труда, а назначается главой государства на основании указов Президента и федеральных законов, где прописаны конкретные размеры выплат. Так, размеры должностного оклада, оклада за классный чин, ежемесячного денежного поощрения, надбавки за особые условия гражданской службы зафиксированы в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. №763 «О денежном содержании федеральных государственных служащих», размеры надбавки за выслугу лет - в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г., надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, - в Законе Российской Федерации от 21 июля 1993 г. №5485-1 «О государственной тайне». На основании вышеизложенного можно назвать данные элементы денежного содержания гарантированными выплатами. В структуре денежного содержания они составляют тарифную часть. Данное утверждение основывается на понимании, что тарифная система оплаты труда представляет систему ставок и окладов работников и их дифференциацию в зависимости от количественных и качественных затрат труда. Именно так она определяется в учебно-методическом комплексе для подготовки магистров под редакцией Н.А. Волгина90. Исходя из этого, основные элементы денежного содержания государственных служащих без выплат поощрительного и компенсационного характера можно отнести к тарифной части оплаты труда.
Анализ действующей практики организации денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих
Рассмотрев специфику труда на государственной гражданской службе и установив, что деятельность государственных гражданских служащих представляет собой нерыночный тип деятельности, можно перейти к рассмотрению денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих.
Под организацией денежного содержания в работе понимается его структурное построение, установление необходимого порядка в определении его уровня, дифференциации в зависимости от содержания трудового процесса и его результатов. Как было отмечено выше, структура денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, состоит из должностного оклада, денежного поощрения, оклада за классный чин и дополнительных выплат. К дополнительным выплатам относятся; ежемесячная надбавка за выслугу лет, надбавка за особые условия гражданской службы, надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премиальные и разовые выплаты. Рассмотрим размеры денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих.
Должностной оклад в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2006 г. № 763 «О денежном содержании федеральных государственных служащих» (далее - Указ Президента № 763) установлен отдельно для каждой должностной позиции в федеральных государственных органах, с учетом реестра должностей федеральной гражданской службы. С 1 января 2007 г. по 1 октября 2008 г. оклады были индексированы с учетом уровня инфляции. К примеру, заместителю Министра установлен оклад в размере 8494 руб., начальнику отдела - 6389 руб., заместителю начальника отдела - 5563 руб., главному специалисту-эксперту - 4811 руб. и т.д. (см. таблицу 8)
Анализируя данные таблицы 8, можно сделать следующие выводы:
- действующие должностные оклады учитывают требования к уровню образования и стажу государственной гражданской службы или стажу (опыту) работы по специальности. Данная норма закреплена законодательством Российской Федерации121;
- присутствует дифференциация по группам должностей гражданской службы и фактически отсутствует внутри одной группы. Так, разница в должностных окладах заместителя начальника отдела и ведущего советника составляет всего лишь 75 рублей;
- соотношение максимального и минимального размеров окладов составляет 1:3, что представляется достаточно низким коэффициентом дифференциации. Для примера, в Единой тарифной сетке122 коэффициент составлял 1:4,5;
- отсутствуют «вилки» окладов, дающие возможность повышать оклад в пределах одной должности за достижение определенных результатов труда.
Размеры должностных окладов за классный чин государственных гражданских служащих закреплены Указом Президента № 763. С 1 января 2007 г. по 1 октября 2008 г. они были индексированы с учетом уровня инфляции.
В настоящее время размеры окладов за классный чин для федеральных гражданских служащих варьируются в диапазоне от 828 до 2782 руб. в месяц. Например, размер оклада за классный чин действительного государственного советника Российской Федерации 1-го класса составляет 2782 руб., советника государственной гражданской службы Российской Федерации 2-го класса -1580 руб., секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 2 класса- 828 руб. (см. таблицу 9).
Данные таблицы 9 свидетельствуют, что размеры окладов за классный чин уступают в 3 раза размерам установленных должностных окладов. Необходимо также отметить, что их размеры отстают от уровня денежного содержания, что снижает их стимулирующее воздействие на служащих.
Ежемесячное денежное поощрение исчисляется исходя из должностных окладов без учета их увеличений (повышений). В соответствии с Указом Президента № 763 размер поощрения устанавливается дифференцированно по должностям гражданской службы, преимущественно как определенное количество должностных окладов. Так, его размер в большинстве ведомств варьируется от 2,5 до 10,5 должностного оклада в зависимости от должности, замещаемой гражданским служащим123 (см. таблицы 10, И).
При расчете ежемесячного денежного поощрения государственных гражданских служащих в министерствах получены следующие данные, представляющие несомненный интерес для анализа: на должности заместителя Министра надбавка составляет 89 187 рублей, на должности заместителя директора департамента - 30 064 (практически в 3 раза меньше), на должностях от заместителя начальника отдела до консультанта - около 13 тысяч рублей (в 6 раз меньше, чем у заместителя Министра), у специалиста 2 разряда - 7 143 (в 12 раз меньше).
Данные свидетельствуют, что ежемесячное денежное поощрение является одним из основных элементов денежного содержания, так как по своим размерам надбавка превосходит все элементы денежного содержания. К примеру, при расчете тарифной части ежемесячного денежного содержания на должности заместителя Министра надбавка составляет 89 187 рублей, оклад - 8 494, надбавка за классный чин действительного государственного советника Российской Федерации 1 класса - 2 782, максимальный размер надбавки за особые условия работы - 16 988, надбавка за выслугу лет (при стаже до 10 лет) - 1 275 рублей. Исходя из полученных данных, можно сделать вывод, что надбавка оказывает основное влияние на размер денежного содержания.
В ходе исследования выявлено, что сущность ежемесячного денежного поощрения изменяется в зависимости от категории и группы замещаемых должностей федеральных государственных гражданских служащих. Анализ данных таблиц 10 и 11 показывает, что ежемесячное денежное поощрение выполняет внутри высшей группы должностей государственной гражданской службы функцию регулятора дифференциации уровней оплаты труда. На должности заместителя Министра установлено поощрение в размере 10,5 должностного оклада, на должности директора департамента - 5,5; на должности советника Министра - 4. Вместе с тем эта функция не выполняется внутри ведущей, старшей и младшей групп должностей государственной гражданской службы. В министерствах на должностях от заместителя начальника отдела до специалиста 2 разряда установлен одинаковый размер поощрения в размере 2,5 должностного оклада.
Аналитическое сопоставление действующих нормативов свидетельствует, что размеры ежемесячного денежного поощрения в федеральных министерствах, службах и агентствах отличаются по признаку их подведомственности (подчиненности). В отношении должности директора департамента в министерстве установлено (как отмечено выше) поощрение в размере 5,5 должностного оклада, на должности начальника управления в службе, агентстве - 4. В федеральных службах и агентствах дифференциация внутри должностей главной, ведущей, старшей и младшей групп отсутствует. На должностях от начальника отдела до специалиста 2 разряда установлен одинаковый размер поощрения в размере 2,5 должностного оклада. Представляется, что это не вполне правомерно, поскольку противоречит реализации принципа социальной справедливости - по существу не обеспечивается равная оплата за равный труд. Для примера, рассмотрим квалификационные требования, функциональные обязанности и режим работы на должностях начальника отдела, заместителя начальника и специалиста 2 разряда в агентстве и министерстве (см. таблицы 12, 13).
Рекомендации по организации оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от эффективности и результативности их труда
Одним из перспективных направлений на государственной гражданской службе является внедрение апробированной в бизнесе и некоторых регионах России, а также в зарубежных странах системы особого порядка оплаты труда государственных гражданских служащих в зависимости от достигнутых показателей результативности их профессиональной служебной деятельности и формирование единого механизма практики ее применения.
Как было отмечено выше, профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя. Действующим законодательством182 предусмотрено обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности его профессиональной служебной деятельности. В этой связи критериями оценки качества исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей, используемыми для определения размера премии за выполнение особо важных и сложных заданий, могут являться показатели, содержащиеся в должностном регламенте гражданского служащего.
Так, в ходе изучения действующих должностных регламентов183 в Минэкономразвития России выявлено, что эффективность профессиональной служебной деятельности в отношении главных и ведущих должностей государственной гражданской службы оценивается по следующим показателям:
- выполняемый объем работы и интенсивность труда, способность сохранять высокую работоспособность в экстремальных условиях, соблюдение служебной дисциплины;
- своевременность и оперативность выполнения поручений;
- качество выполненной работы (подготовка документов в соответствии с установленными требованиями, полное и логичное изложение материала, юридически грамотное составление документа, отсутствие стилистических и грамматических ошибок);
- профессиональная компетентность (знание законодательных и иных нормативных правовых актов, широта профессионального кругозора, умение работать с документами);
- способность четко организовывать и планировать выполнение порученных заданий, умение рационально использовать рабочее время, расставлять приоритеты;
- творческий подход к решению поставленных задач, активность и инициатива в освоении новых компьютерных и информационных технологий, способность быстро адаптироваться к новым условиям и требованиям;
- осознание ответственности за последствия своих действий.
На высших должностях (заместителя Министра, директора департамента) оцениваются, помимо данных показателей, результаты деятельности курируемых ими структурных подразделений, а в отношении старших и младших должностей акцент делается на способности выполнять должностные функции самостоятельно, без помощи руководителя.
При этом показатели эффективности и результативности деятельности гражданского служащего сформулированы таким образом, чтобы мониторинг и оценка их достижения в целях определения размера премии за выполнение особо важных и сложных заданий осуществлялись соответствующими руководителями.
В ходе исследования выявлено, что министерства, службы и агентства не имеют полномочии184 самостоятельно устанавливать методику расчета размера премии, показатели и условия премирования, влияющие на размер денежного поощрения федеральных государственных гражданских служащих. Внедрение в федеральных органах исполнительной власти систем выплаты премий (материального стимулирования) в зависимости от достижения показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности осуществляется в случаях выделения дополнительных ассигнований из федерального бюджета на соответствующие цели и на основании издания постановлений Правительства Российской Федерации (например, постановления Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. №611 «О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов отдельных федеральных органов исполнительной власти» и от 24 февраля 2010 г. № 79 «О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов Федеральной антимонопольной службы»).
Обобщая сказанное, можно сделать вывод, что в настоящее время содержащиеся в должностных регламентах государственных гражданских служащих показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности могут стимулироваться путем выделения дополнительных ассигнований из федерального бюджета на основании принятия соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации.
Практика показывает, что стимулирующая роль существующей на государственной гражданской службе системы премирования не реализуется в должной мере. Премиальные выплаты далеко не всегда связаны с фактическими результатами деятельности гражданского служащего. Размер премий в условиях недостаточности средств фонда оплаты труда не позволяет создать эффективную систему стимулирования гражданских служащих. Государственные гражданские служащие слабо мотивированы в достижении показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, содержащихся в должностных регламентах.
По нашему мнению, один из важных вопросов при внедрении системы особого порядка оплаты труда государственных гражданских служащих состоит в обеспечении взаимосвязи финансирования органов государственной власти с достижениями показателей результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.
Оплата труда гражданских служащих финансируется государством за счет ассигнований, направляемых на решение общегосударственных задач. Такой порядок действует в России с 1998 года. До этого периода расходы на содержание государственного аппарата и их часть в виде оплаты труда определялись по принципу: не сколько требуется заплатить за выполнение той или иной управленческой работы, а сколько вообще можно потратить на содержание того или иного органа государственной власти и его аппарата185.
Финансирование органов государственной исполнительной власти в зависимости от достигнутых ими результатов применяется в США, Канаде, Великобритании, Австралии и других странах мира.
К примеру, в США действует Закон об эффективности и результатах работы правительства. Его основной задачей является установление взаимосвязи между планированием, разработкой бюджета и результатами деятельности департаментов и агентств186. Задача решается следующим образом. Каждое ведомство разрабатывает стратегический план на период не менее 5 лет, в котором указывается, с помощью каких кадровых, капитальных, информационных и иных ресурсов планируется достижение тех или иных целей плана. На основании целей и показателей работы ведомств разрабатываются цели и показатели для отдельных гражданских служащих. В конце финансового года ведомства готовят отчет о результатах реализации запланированных программ.
В США Закон об эффективности и результатах работы правительства вступал в силу постепенно, начиная с выборочных пилотных проектов. Первые стратегические планы были представлены Конгрессу в 1997 году. Первые годовые отчеты о показателях работы направлены в Конгресс в 1999 и 2000 финансовых годах187.
В ходе исследования выявлено, что в России использовался международный опыт при организации порядка финансирования органов государственного управления. К примеру, он был активно использован при разработке Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах. Суть этой реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров188.
Похожие диссертации на Совершенствование организации оплаты труда государственных гражданских служащих федеральных органов исполнительной власти
