Содержание к диссертации
Страницы
Введение 3
РАЗДЕЛ I. Методология и теоретические закономерности 17
в организации оплаты труда государственных гражданских служащих
Глава 1. К вопросу о методологии изучения и познания ор- 18
ганизации оплаты труда государственных гражданских служащих
1.1. Уровни формирования научного знания в ор- 19
ганизации оплаты труда государственных гражданских служащих
1.2. Методы научных исследований оплаты труда 29
государственных гражданских служащих
1.3. Источники и предпосылки формирования 37
теоретических закономерностей в организации оп
латы труда государственных гражданских служа
щих
Глава 2. Теоретические закономерности организации опла- 65
ты труда государственных гражданских служащих
2.1. Сущность оплаты труда государственных 66
гражданских служащих
2.2. Оплата труда государственных гражданских 92
служащих: основные теоретические положения и
понятия
2.3. Принципы организации оплаты труда на го- 105
сударственной гражданской службе
РАЗДЕЛ II. Проблемы регулирования социально- 129
трудовых отношений, связанных с организацией оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России
Глава 3. Типовая модель денежного содержания государст- 129
венного гражданского служащего и проблемы ее оптимизации
3.1. Факторный анализ компонентов типовой мо- 129
дели денежного содержания государственных гражданских служащих
0^ 1
3.2. Сравнительный анализ величин денежного 147
содержания государственных служащих субъектов
Российской Федерации и его методика
Глава 4. Мониторинговые наблюдения как пролонгирован- 167
ная исследовательская ситуация в изучении оплаты труда государственных гражданских служащих
4.1. Экономико-правовой мониторинг 168
4.2. Социально-экономический мониторинг 192
Глава 5. Политика оплаты труда: идеология реформы сие- 201
темы государственной гражданской службы Российской Федерации
5.1. Периодизация изменений в структуре деист- 202
вующей типовой модели денежного содержания на федеральном уровне
5.2. Вектор совершенствования типовой модели 216
денежного содержания в программах реформ госу
дарственной службы субъектов Российской Феде
рации
Глава 6. Организация оплаты труда государственных граж- 222
данских служащих в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат
6.1. К вопросу о взаимосвязи бюджетирования, 223
ориентированного на результат, с организацией оплаты труда государственных гражданских служащих
6.2. Оплата по показателям эффективности и ре- 231
зультативности профессиональной служебной деятельности в условиях регламентации труда государственных гражданских служащих
6.3. Ограничения (условия) при переходе к оплате 241
труда по показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности Глава 7. Кадровые отношения в структуре социально- 252 экономических отношений, связанных с организацией оплаты труда на государственной гражданской службе
7.1. Кадровая политика и политика оплаты труда: 255
ориентир взаимодействия
7.2. Кадровые технологии как носители управ- 267
ленческих отношений по поводу оплаты труда государственных гражданских служащих
РАЗДЕЛ III. Концепция организации оплаты труда госу- 282
дарственных гражданских служащих: понятие, механизмы реализации, варианты решения проблем
Заключение 323
Литература 328
Приложения:
Приложение 1. Нормативные правовые акты, регламенти- 341
рующие оплату труда государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации: 1995-2007 гг.
Приложение 2. Список таблиц и рисунков, используемых в работе
Введение к работе
Вывод экономики России на новые рубежи, поступательное развитие всех ее секторов невозможно осуществить без эффективного, профессионального и квалифицированного государственного аппарата. Актуализация управленческого труда в органах государственной власти и управления, его оптимизация требуют применения соответствующих форм и систем оплаты труда.
Актуальность темы исследования. Вывод экономики России на новые рубежи, поступательное развитие всех ее секторов невозможно осуществить без эффективного и профессионального государственного аппарата. Управленческий труд в органах государственной власти, его оптимизация требуют применения соответствующих моделей, форм и систем оплаты труда.
Экономическая категория «заработная плата» имеет историю своего развития протяженностью в несколько столетий. Несмотря на большой исторический стаж фундаментальных научных исследований по этой проблеме, концептуальным основам и специфике оплаты труда в органах государственной власти уделялось относительно мало внимания. Среди причин такой ситуации стоит выделить продолжающую существовать закрытость государственных органов, публикацию официальных документов (например, постановлений Правительства Российской Федерации), содержащих сведения о размере годового фонда оплаты труда государственных органов, с грифом «для служебного пользования» .
Оплата труда государственных гражданских служащих имеет двойственный характер. С одной стороны — это основное средство материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности. С другой стороны, оказываясь в фокусе пристального внимания со стороны граждан страны и средств массовой информации, денеж-
1 См., например, СЗ РФ 2006. № 16. Ст. 1741; СЗ РФ 2006. № 44. Ст. 4593; СЗ РФ 2007. №> 5. Ст. 665, др.
ные доходы государственных служащих подвергаются экономической оценке, но больше - нравственной и этической. Поэтому выработать понятную обществу и стимулирующую к результативной служебной деятельности государственных гражданских служащих концепцию организации оплаты труда - значит способствовать социальной и политической стабильности в обществе.
Негативное воздействие на нравственные и профессиональные позиции государственных гражданских служащих оказывает их недостаточная социальная, правовая и материальная защищенность. Обращаясь с ежегодным посланием к Федеральному Собранию РФ, глава государства еще в 1997 г. отмечал: «Действующее законодательство предусматривает ряд ограничений для работников государственной службы: особые требования при замещении должности, соблюдение служебной тайны, невозможность совмещения должности с коммерческой деятельностью и т.п. Однако ... оплата их труда не соответствует уровню ответственно-сти» . Но и к настоящему времени не сформированы механизмы, обеспечивающие социально приемлемый уровень оплаты труда, ограждающие государственных гражданских служащих от конфликта интересов, влияния финансовых групп и недобросовестных хозяйствующих субъектов. Размеры основных и дополнительных выплат слабо зависят от результатов труда, не всегда адекватны конкретным социально-экономическим условиям. Сложились нерациональные соотношения составляющих в многокомпонентной структуре денежного содержания. Удельный вес должностных окладов имеет устойчивую тенденцию к снижению. Применяемая типовая модель деформировалась и в современных условиях не отвечает требованиям реформирования и развития системы государственной службы. Используемые на практике материальные стимулы не
2 Порядок во власти - порядок в стране: (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 1999.
обеспечивают не только опережающий, но и соответствующий рост профессионально-квалификационного и профессионально-должностного развития кадров государственных органов.
Наличие отмеченных и ряда других недостатков объясняется отсутствием научных концептуальных основ организации оплаты труда в органах государственной власти и управления. В актуальности исследования данной темы можно выделить как теоретическую, так и практическую стороны.
Теоретический аспект обусловлен тем, что экономическая наука в целом и в различных своих отраслях исследует возможность эффективного размещения и использования ограниченных ресурсов для удовлетворения потребностей общества. С момента возникновения и на протяжении нескольких веков своей институционализации российская государственная служба всегда существовала в условиях ограниченности ресурсов - кадровых, финансовых, экономических, материально-технических, информационных, организационных, управленческих и других. Поэтому проблема аллокации (рационального размещения) средств государственного бюджета в годовом фонде оплаты труда государственных органов является важной теоретической задачей.
Практический аспект актуальности данного исследования обусловлен тем, что поиск механизмов активизации потенциальных возможностей человеческих ресурсов в государственных органах в целях формирования компактного, эффективного, работоспособного государственного аппарата имеет первостепенное значение.
Степень разработанности проблемы. Содержание проблемы оплаты труда, методы и механизмы ее регулирования рассматривались во многих экономических теориях - меркантилизм, школа политической экономии, школа физиократов, маржинальная экономическая теория, кейнсианство и посткейнсианство, монетаризм, неоконсерватизм, инсти-
туционализм, марксизм. «Каждое из ... направлений экономической мысли доминировало и становилось теоретической базой решения проблем своего времени»3.
Однако проблематика оплаты труда столь широка и фундаментальна, что исследования различных аспектов этой темы продолжаются и по сей день. Накопленные наработки обширны, особенно в изучении заработной платы в контексте теоретических положений политэкономии, практическом проектировании и внедрении инновационных моделей оплаты труда в хозяйствующих субъектах реального сектора экономики. Теоретические закономерности в организации оплаты труда государственных гражданских служащих выступают, с одной стороны, как экономическое знание, с другой - учитывают финансовые возможности государства, с третьей стороны - отношения, связанные с организацией оплаты труда, социальны по своей природе. В представленном исследовании оплата труда государственных гражданских служащих рассматривается как экономическое явление, но с социальной, финансовой, государственно-правовой, а также организационной составляющими, что придает рассматриваемой экономической реалии комплексность, сущностную определенность и целостность.
Рассматриваемую проблему изучают такие разделы экономики как политическая экономия, экономика общественного сектора (включая эффективность бюджетных расходов и теорию бюджетного федерализма), теория общественного выбора (включая экономику бюрократии). Здесь следует отметить научные труды А.М.Бабича, Ханса Брюйна, П. Друкера, Л. фон Мизеса, Р.М.Нуреева, Дж. Стиглица, Л.И.Якобсона. В практической оптимизации распределения средств государственного бюджета работают ученые-практики А.В.Дворкович, А.В.Иларионов, А.М.Лавров, А.В.Улюкаев, Д.С.Шмерлинг, В.Б. Христенко. Значительные разработки
3 Волгин Н.А., Будаев Т.Б. Оплата труда и проблемы ее регулирования. - М.: Изд-во «Альфа-Пресс», 2006. - С.32.
политики доходов и заработной платы принадлежат А.Н.Ананьеву, В.Н.Бобкову, Н.А.Волгину, Б.М.Генкину, А.Л.Жукову, Ю.П.Кокину, Р.П.Колосовой, Л.Н.Овчаровой, А.А.Разумову, Л.С.Ржаницыной, Р.А.Яковлеву.
В методологию исследований социально-трудовых отношений в органах государственной власти внесли вклад В.Д.Граждан (деятельно-стный аспект государственного управления), Л.И.Берестова (общие принципы и механизмы организации социального хозяйства), Б.В.Лытов (управленческие отношения на государственной службе), Г.Я.Ракитская (теория социально-трудовых отношений), Б.В.Ракитский (концептуальные подходы к формированию государственной социальной политики), В.А.Сулемов (концептуальные основы кадровых процессов и кадровых отношений).
Над юридическим осмыслением специфики труда государственных
служащих и его оплаты работают ученые-правоведы Г.В.Атаманчук,
А.А.Гришковец, Н.М.Казанцев, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко,
Ю.Н.Старилов. Социальные отношения в институте государственной
гражданской службы, процессы социализации и социальной защиты го
сударственных служащих, как особой профессиональной группы общест
ва, являются предметом интереса В.Э.Бойкова, Е.В.Охотского,
И.Н.Панина, В.Л.Романова, А.И.Турчинова, А.А.Хохлова,
Л.П.Храпылиной. Научные подходы к оценке эффективности работы государственного аппарата рассматриваются А.Г.Барабашевым, М.А.Красновым, В.Л.Козбаненко, П.М.Кудюкиным, Я.И.Кузьминовым, А.В.Оболонским, Е.С.Сапиро, Е.Г.Ясиным.
При этом остаются недостаточно исследованными важные аспекты оплаты труда в федеральных и региональных органах государственной власти - социально-экономические, экономико-правовые, организационные. Пока целостно не разработана научная концепция, концентрирован-
но не исследованы теоретические закономерности организации оплаты труда на государственной гражданской службы. Научное обеспечение проблем совершенствования организации оплаты труда государственных служащих значительно отстает от современной практики, что негативно влияет на проведение административной, бюджетной реформ и реформы федеративных отношений и системы государственной службы.
Недостаточная концептуальная проработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения обусловили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования, определили исходные позиции автора.
Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в разработке концептуальных основ организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России с учетом особенностей и специфики трудовой деятельности данной категории занятых.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
раскрыть природу денежного содержания государственных гражданских служащих, исследовать сущность оплаты труда и формы ее проявления в системе государственной гражданской службы;
выявить и теоретически обосновать закономерности в организации оплаты труда гражданских служащих государственного аппарата современной России;
определить критерии группирования принципов оплаты труда, предметно останавливаясь на особенных принципах оплаты труда государственных гражданских служащих, рассмотреть функции системы оплаты труда;
провести прогнозно-экономический анализ существующей нормативно-правовой практики регулирования оплаты труда и сравнительный
анализ величин денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации;
- рассмотреть возможности и обосновать варианты оптимизации
типовой модели денежного содержания государственных гражданских
служащих, выявить действующие и перспективные механизмы регулиро
вания оплаты труда государственных гражданских служащих;
- разработать пути решения основных проблем социально-
трудовых отношений, связанных с оплатой труда государственных граж
данских служащих в современной России; обосновать направления со
вершенствования политики оплаты труда в системе государственной
гражданской службы.
Объектом исследования выступает организация оплаты труда государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Предметом исследования являются социально-экономические отношения, связанные с организацией оплаты труда государственных гражданских служащих, механизмы их регулирования и совершенствования в условиях реформирования и развития системы государственной гражданской службы Российской Федерации.
Теоретической и методологической основой исследования служат научные труды по политической экономии, экономике общественного сектора, теории общественных финансов, регионоведению. Исследование опирается на разработки, концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательство Российской Федерации, правовые и нормативные документы Федерального Собрания, Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Применялись методы экономического, исторического, структурно-функционального, статистического, сравнительного, социологического
анализа, экономического моделирования и прогнозирования. В процессе исследования использован статистический материал Федеральной службы государственной статистики.
Основные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем: разработан концептуальный подход и теоретико-методологические основы организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России. Научная новизна основных результатов, полученных автором, представлена в следующих, наиболее существенных положениях:
На основе комплексного исследования организации оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации, с учетом специфики труда, связанной с осуществлением и обеспечением властных государственных полномочий в обществе, а также особенностей результатов труда данной категории работников, автором разработана Концепция организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России. В Концепции раскрыты основные идеи о сущности, существовании и формах проявления денежного содержания в процессе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации, выявлены базовые механизмы организации оплаты труда - экономические, финансовые, бюджетные, нормативно-правовые, научно-методические, организационные, информационные.
На разных уровнях формирования научного знания об организации оплаты труда государственных гражданских служащих выделены основные противоречия, которые являются главной движущей силой в процессе совершенствования организации оплаты труда государственных гражданских служащих:
на теоретико-методологическим уровне основное противоречие заключается между сущностью оплаты труда государственных граждан-
ских служащих, представляющую собой гарантию материально-финансового обеспечения со стороны государства, и формой проявления этой гарантии в виде заработной платы;
на методическом уровне противоречие состоит в необоснованности применения абсолютных значений денежного содержания при сравнительном анализе оплаты труда государственных служащих субъектов Федерации в условиях резкой социально-экономической дифференциации. Предложено использовать показатель покупательной способности оплаты труда по бюджету прожиточного минимума, устанавливаемого в субъектах Российской Федерации;
на практическом уровне основное противоречие связано с необходимостью систематического повышения размера оплаты труда государственным гражданским служащим и реально существующей неудовлетворенностью со стороны населения качеством исполнения государственных функций и оказания государственных услуг гражданам страны.
Установлены существенные связи между денежным содержанием и рядом социально-экономических факторов, а именно, системой и структурой государственных органов, организацией должностей государственной гражданской службы и состоянием государственных финансов. Доказано влияние этих факторов на систему, структуру и динамику процесса денежного содержания государственных гражданских служащих.
На основе анализа исторического опыта отечественной государственной службы и практики современного ее состояния, зарубежного опыта оплаты труда гражданских служащих выявлены и теоретически обоснованы закономерности в организации оплаты труда, такие как:
структура оплаты труда государственных гражданских служащих всегда многокомпонентна;
реальная заработная плата государственных служащих имеет тенденцию к снижению с течением времени;
оплата труда государственных гражданских служащих выступает в монетарной (денежное содержание) и немонетарной (прочие государственные социальные гарантии) формах. Немонетарные формы выплат на государственной гражданской службе устойчивы, как явление;
отношения по поводу оплаты труда государственных гражданских служащих содержат дисфункционалыюсть в своем развитии;
динамика денежного содержания государственных гражданских служащих полностью определяется состоянием государственного бюджета.
Раскрыта объективная необходимость использования указанных теоретических закономерностей при разработке практических рекомендаций для выработки моделей оплаты труда.
Предложена, научно обоснована и осуществлена группировка принципов организации оплаты труда. Выявлены принципы, регулирующие оплату труда на государственной гражданской службе: нормативности, единства, горизонтальной и вертикальной компрессии, соотношения величины денежного содержания с уровнем заработной платы работников соответствующих специальностей и квалификации, обеспечения конкурентоспособности государства как работодателя.
На основе анализа различных моделей оплаты труда государственных гражданских служащих установлены особенности проявления воспроизводственной, мотивациошюй (стимулирующей), социальной, учетно-производственной функций. Это позволило сделать вывод о том, что указанные проявления определяют выбор моделей оплаты труда в конкретных социально-экономических условиях.
Определены пути совершенствования оплаты труда в условиях реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации. Доказано, что приоритетным направлением в краткосрочной перспективе должны являться оптимизация структуры денежно-
го содержания и установление многообразия подходов в оплате труда по видам государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной; в среднесрочной перспективе - отказ от единой типовой модели в виде денежного содержания и переход на модели оплаты туда, учитывающие результативность профессиональной служебной детальности; в долгосрочной перспективе - создание целостной системы оплаты труда, призванной в полной мере отвечать требованиям исполнения должностей гражданской службы.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработана методология, выявлены и научно обоснованы теоретические закономерности в организации оплаты труда государственных гражданских служащих. Теоретико-методологические выводы могут использоваться для оптимизации и развития системы оплаты труда государственных гражданских служащих, для управления ее функционированием, а также для сравнительного анализа величин денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации в условиях резкой социально-экономической дифференциации. Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в диссертации, могут стать основой при разработке национальной и региональных программ организации оплаты труда в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Содержание диссертационного исследования нашло отражение в монографии, статьях в научных журналах, в главах и разделах ряда коллективных работ, учебников и учебно-методических пособий, а также в выступлениях автора на отечественных и международных научно-практических конференциях и методологических семинарах.
Положения диссертационного исследования докладывались на международном научном форуме «Государственная власть и местное само-
управление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, июнь 2006 г.), на Всероссийских научно-практических конференциях «Формирование отечественной системы управления персоналом: опыт и проблемы» (Москва, РАГС, май 2005 г.), «Государственная гражданская служба в России: опыт и проблемы становления» (Москва, РАГС, октябрь 2004г.), «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы» (Москва, РАГС, март 2001г.), научно-практической конференциях «Проблемы внутренней безопасности России в XXI веке» (Москва, РАГС, февраль 2001 г., декабрь 2002 г.), на научно-практическом семинаре «Управление государственной службой Российской Федерации» (Москва, РАГС, октябрь 2003 г.), на методологических семинарах «Государственная служба России: проблемы становления и развития» (Москва, РАГС, январь 2001 г.) и «Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации» (Москва, РАГС, октябрь 2001 г.).
Отдельные результаты проведенного исследования нашли отражение в научных отчетах по темам научно-исследовательских работ «Разработка проекта концепции системы государственной службы Российской Федерации и программы ее реализации» (2001 г.), «Разработка теоретических основ концепции государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной ветви власти» (ВТК 38-01, 2001 г.), «Концепция государственной кадровой политики и механизмы ее реализации в Российской Федерации» (ВТК 10-01, 2001 г.), «Программа и механизмы реализации государственной кадровой политики в Российской Федерации» (ВТК Б-14-02, 2002 г.), «Подготовка и проведение экспериментов по проверке соответствия гражданских служащих замещаемым должностям, проведению конкурсов, аттестации, квалификационных экзаменов государственных гражданских служащих» (ВТК д-15-03, 2003 г.), «Управление реформированием государственной службы» (№ гос. ре-
гистрации 0120.0 407495, 2004 г.), «Система управления государственной гражданской службой Российской Федерации: научные основы функционирования федерального органа по управлению государственной службой (концептуальные подходы)» (№ гос. регистрации 0120.0 508926, 2005 г.), «Государственная кадровая политика Российской Федерации: механизмы государственного регулирования этносоциальных отношений при воспроизводстве и востребованности кадрового потенциала» (№ гос. регистрации 0120.0 508927, 2005 г.), «Вопросы совершенствования аттестации государственных гражданских служащих» (№ гос. регистрации 0120.0 508928, 2005 г.), «Вопросы стимулирования эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих» (ВТК Б-6-05, 2005 г.), «Государственная кадровая политика: региональный аспект» (№ гос. регистрации 0120.0 607821, 2006 г.), «Разработка методических рекомендаций по формированию системы мотивации и стимулирования труда государственных и муниципальных служащих» (ВТК Б-28-06, 2006 г.).
Выборочные результаты научных разработок автором докладывались на рабочих встречах и использованы в процессе выполнения программы сотрудничества Европейского Союза с Россией - «Реформа государственной службы (Административная реформа 2)».
Разработки по оптимизации схем премирования управленческого аппарата внедрены на ряде хозяйствующих субъектов Российской Федерации.
Предложения диссертанта реализованы в работе государственных органов Кабардино-Балкарской Республики, Волгоградской, Псковской областей.
Положения исследования применены в авторских спецкурсах «Механизмы реализации социальных гарантий государственных служащих Российской Федерации», «Актуальные проблемы реформирования госу-
дарственной службы Российской Федерации», преподаваемых в рамках различных форм дополнительного профессионального образования для государственных служащих в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» и изложены автором в соответствующих учебно-методических пособиях.
Работа обсуждалась на кафедре труда и социальной политики ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора общим объемом более 70 п.л.
