Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственное регулирование сферы услуг . 9
1.1 Методы государственного регулирования развития рынка услуг. 9
1.2 Становление системы социального нормирования услуг. 28
1.3 Место нормирования в системе 39 административных методов регулирования
деятельности бытового обслуживания населения.
2. Особенности формирования рынка платных услуг в послеприватизационный период . 53
2.1 Основные этапы развития платных услуг . 53
2.2 Аналитическая оценка тенденций потребления отдельных видов услуг. 68
2.3 Проблемы развития бытового обслуживания. 84
3. Система государственных минимальных социальных стандартов в области бытового обслуживания населения . 98
3.1 Принципы и механизм формирования государственных минимальных социальных стандартов в области бытового обслуживания населения . 98
3.2 Методика разработки социальных стандартов в области бытового обслуживания. 111
Заключение 126
Библиографический список 138
Приложения 151
- Методы государственного регулирования развития рынка услуг.
- Становление системы социального нормирования услуг.
- Основные этапы развития платных услуг
- Принципы и механизм формирования государственных минимальных социальных стандартов в области бытового обслуживания населения
Введение к работе
Актуальность исследования. Необходимым условием устойчивого развития России при переходе к рыночным отношениям является обеспечение конституционных гарантий социальной зашиты граждан. Важнейшим направлением регулирования социальных процессов, преодоления экономического кризиса, осуществления дальнейших социальных реформ является формирование нормативной базы сферы услуг.
На сегодняшний день существенная роль в регулировании сферы услуг отводится органам управления субъектов Федерации и муниципалитетам. Это обусловлено высокой социальной значимостью этой сферы, расширением полномочий территорий в решении экономических и административных задач, а также их возможностями в плане административной и финансовой поддержки тех видов услуг, которые для данного региона являются наиболее социально-значимыми.
Одной из важнейших задач региональных органов управления в современных условиях является обеспечение качества жизни населения на уровне минимальных социальных стандартов. В этой связи вопросам реформирования и использования социальных стандартов уделяется все большее внимание в законодательной работе на федеральном и региональном уровнях. Однако формирование социальных стандартов происходит весьма спонтанно, нередко исходя из сиюминутной конъюнктуры, недостаточно учитывается комплексный характер процессов социального развития, прогнозные материалы и возможные последствия. Отсутствуют необходимые научные, информационные и проектные обследования. Использование слова "минимальные" в понятии "государственные минимальные стандарты" указывает, что в субъектах
Российской Федерации и муниципальных образованиях могут быть
установлены региональные и местные социальные стандарты, при условии их обеспечения за счет собственных финансовых и других ресурсов, что позволит обеспечить удовлетворение потребностей населения в основных услугах, нормативное обеспечение реформирования и использования бюджетных и внебюджетных источников на социально-значимые виды бытовых услуг и оценить уровень обеспеченности этими услугами в отдельных регионах России.
Объективно сложившаяся необходимость выработки современных методов регулирования сферы бытовых услуг и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Постановка проблемы. Вопросы государственного
регулирования социальной сферы получили широкое отражение в
отечественной и зарубежной научной литературе 80-90-х годов. Ряд
российских и зарубежных авторов: А.М. Бабич, Е.В. Егоров,
Е.Н.Жильцов, А.В. Шаронов, Л.И. Якобсон, СВ. Браун, Р.В. Бодвей, Д.Е.
Вилдасин, П.М. Джексон, посвятили свои исследования проблемам
сферы услуг и степени участия государства в процессах ее развития.
Теоретические и практические вопросы управления бытовым
обслуживанием в течение значительного периода времени являются
одним из основных предметов исследований таких отечественных
специалистов, как Л.И. Ерохина, Т.И. Корягина, В.Ю. Морозов, А.Г.
Новицкий, Н.А. Платонова, В.М. Рутгайзер, Л.Б. Сульповар, В.Ф.
Уколов, Я.С. Ядгаров. Однако проблемы нормативного обеспечения регулирования развития данной сферы в настоящее время значительно обострились, многие из существов_вших ранее норм и нормативов требуют переработки в соответствии с действующим законодательством и современной ситуацией. Необходимо дополнение нормативной базы комплексом специфических показателей, свойственных рыночной экономике и позволяющих на своей основе выработать более четкие
рекомендации формирования социальной политики в части развития сферы услуг, что крайне необходимо с точки зрения социальной защиты населения. В связи с этим одним из направлений диссертационного исследования является поиск новых подходов к построению нормативов потребления отдельных видов бытовых услуг и формирование его механизма.
Исходя из этого, в рамках диссертационной работы необходимо представить научно-обоснованный подход к разработке таких нормативов, особенно в области бытового обслуживания населения, так как данная отрасль несет на себе нагрузку социальной значимости для населения, а нормативная база ее регулирования на данный момент не вполне отвечает соответствующим требованиям.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является разработка комплекса научно-методических и практических рекомендаций по совершенствованию нормативной базы государственного регулирования бытового обслуживания населения.
В соответствии с данной целью основными задачами диссертационного исследования являются:
выявление особенностей государственного регулирования сферы услуг в современных условиях, а также границ вмешательства государства в рыночные процессы ее отраслей;
определение роли социального нормирования сферы услуг;
изучение системы административного регулирования бытового обслуживания населения, определение места нормативных методов;
оценка современного состояния сферы штатных услуг, выявление основных проблем в ее деятельности на базе анализа функционирования рынка услуг в регионах Российской Федерации;
изучение особенностей потребления бытовых услуг в различных доходных группах населения, выявление на этой основе степени социальной значимости данной группы платных услуг;
определение направлений решения проблем развития бытового обслуживания в регионах и в целом в России с точки зрения социальной политики;
разработка экономико-организационных основ формирования системы государственных минимальных социальных стандартов в области бытового обслуживания населения;
разработка системы государственных минимальных социальных стандартов по оказанию бытовых услуг и методики расчета количественных значений региональных и муниципальных минимальных социальных стандартов для этой сферы.
В качестве объекта исследования выступает сфера платных, в том числе бытовых, услуг.
Предметом исследования является нормативная база государственного регулирования развития сферы услуг на региональном и федеральном уровнях.
Теоретической основой исследования послужили труды ведущих отечественных ученых, посвященные государственному регулированию развития социальной сферы, научные работы по проблемам уровня жизни населения, а также вопросам функционирования рынка бытового обслуживания населения, законодательные акты Российской Федерации и ее субъектов, относящиеся к предмету исследования.
Методической основой исследования является диалектический метод познания, метод экономико-статистического, финансового и социального анализа, методы сравнения и группировок, экспертных
оценок, научной экстраполяции, а также логического и статистического анализа.
Информационную базу исследования составили данные государственной статистики Российской Федерации, материалы Министерства экономики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, отчеты и социологические обследования различных научных и учебных организаций и учреждений.
Научная новизна. Диссертация содержит следующие основные элементы научной новизны, которые выносятся на защиту:
Предложена общая структура государственного регулирования бытового обслуживания, определено место нормативных методов в данной структуре.
На базе изучения особенностей потребления бытовых услуг различными доходными группами населения определена степень социальной значимости отдельных отраслевых групп услуг.
Обоснована целесообразность разработки государственных минимальных социальных стандартов применительно к бытовому обслуживанию населения и использования их для обеспечения прогнозирования бюджетообразующих показателей и формирования социальной политики регионов.
Предложены принципы формирования системы государственных минимальных стандартов в области бытового обслуживания как одного из инструментов обеспечения социальных гарантий населению.
Разработан перечень нормативов, а также видов и ассортимента бытовых услуг, подлежащих государственному социальному стандартизированию.
Разработана методика формирования минимальных стандартов на социально-значимые бытовые услуги.
Практическая значимость работы состоит в том, что ее основные методические положения и выводы сформулированы в виде конкретных рекомендаций и могут быть использованы Федеральными, региональными и муниципальными органами управления в целях совершенствования социальной политики в области бытового обслуживания населения, координации развития рынка услуг и разработки региональных программ развития бытового обслуживания. Апробация результатов исследования:
Основные положения диссертации были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на научно-технических и методических конференциях Московского государственного университета сервиса (ранее Государственная академия сферы быта и услуг) в 1997-1999 г.г. (г. Москва).
Проведенные автором исследования и предложенная методика разработки социальных стандартов и нормативов в области бытового обслуживания населения получили положительную оценку Министерства торговли и услуг Московской области и рекомендованы для решения вопросов регулирования развития бытового обслуживания в районах Московской области.
Результаты проведенных исследований используются также в Министерстве экономики Российской Федерации при прогнозировании развития региональных рынков бытовых услуг.
Методы государственного регулирования развития рынка услуг.
В настоящее время в сфере платных услуг сложились многоукладные экономические отношения. Реальностью стала свобода предпринимательства. Формируются хозяйствующие субъекты различных организационно-правовых форм и форм собственности, которые предлагают населению широкий спектр потребительских услуг.
В условиях развитого рынка проблема спроса и предложения на услуги решается в основном автоматически свободной конкуренцией. В то же время мировой опыт свидетельствует о том, что ни в одной стране мира не обходятся без государственного вмешательства в рыночные отношения в той или иной форме.
В России объекты социальной бытовой инфраструктуры, куда относятся и предприятия, оказывающие платные услуги, в основном переданы в ведение местных органов власти, однако это произошло не повсеместно и осталось много нерешенных проблем. Прежде всего, большое значение для дальнейшего совершенствования и развития платного обслуживания населения имеет значение четкое разграничение и уточнение функций управления на всех его уровнях: федеральном, субъектов федерации, областном, муниципальном; перестройка между ними финансовых отношений; разработка социальных стандартов в сфере услуг; создание нормативной и экономической базы для их развития. В этом направлении проводится большая работа, как на региональном, так и федеральном уровнях. Особое внимание обращает на себя тот факт, что в бюджете на 1999 год определены финансовые квоты федерального уровня и субъектов Федерации, расширены их права [77].
Предприятия сферы услуг входят в число народно-хозяйственных систем, призванных удовлетворять разнообразные, жизненно важные, постоянно растущие потребности населения страны в услугах. Расширение и развитие сферы услуг, которая за последние 10-15 лет достигла масштабов отрасли народного хозяйства, приобретает все большее значение и она имеет особое место в формировании рыночных отношений. Предприятия и организации отрасли способствуют решению ставшей закономерно острой в годы реформ проблемы занятости, особенно женщин и вносят существенный, хотя еще и явно недостаточный вклад в формирование бюджетов всех уровней. На наш взгляд, сфера услуг является важной составной частью удовлетворения возрастающих материальных и духовных потребностей населения, а предприятия этой сферы в силу своей отраслевой специфики могут динамичнее, чем другие структуры материального производства, трансформироваться в рыночную экономику.
Роль государственного влияния на социально-культурную сферу всегда была очень велика. Оно осуществлялось через нагромождение различных управленческих структур и иных форм воздействия. Можно было наблюдать излишнюю концентрацию управленческих функций и рычагов на основе передачи всех производственных ресурсов и неограниченных прав в их распределении министерствам и ведомствам. Это практически лишало предприятия сферы услуг возможности самостоятельного хозяйствования, наиболее рациональной структуры производства и соответствующей ей материально-технической базы, и, как следствие, послужило причиной снижения контроля над качеством и эффективностью обслуживания и производства услуг, неудовлетворения спроса на определенные виды услуг, увеличения выпуска продукции массового производства наряду со снижением объема выполнения индивидуальных заказов, увеличением сроков их исполнения и роста цен.
В связи с развитием рыночных отношений система государственного регулирования этой сферы изменилась. Появилось очень много проблем и трудностей, связанных с переходом к рыночной экономике, решать их необходимо другими методами, так как они не могут быть автоматически решены на базе частной собственности. Возникла необходимость в значительных инвестициях малорентабельных или нерентабельных производств с точки зрения частного капитала, но необходимых для продолжения воспроизводства в масштабах страны или регионов. Отраслевые общехозяйственные кризисы, появившаяся безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках и изменение экономической ситуации требовали выработки государственной экономической политики в отношении рынка услуг. Объективная возможность государственного регулирования социально-культурной сферы появляется с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала. Необходимость, превращающая эту возможность в действительность, заключается в нарастании проблем, трудностей, с которыми и призвано справиться государственное регулирование [113]. Именно поэтому государственное регулирование столь необходимо, а его роль велика. В его рамках решаются задачи стимулирования экономического роста, регулирования занятости, поощрения прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структуре, повышения качества услуг и ряд других проблеем. Конкретные направления, формы, масштабы государственного регулирования экономики определтотся характером и остротой экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период.
Становление системы социального нормирования услуг.
Гибкий хозяйственный механизм с использованием свободного ценообразования, кредитно-финансовой системы и иных рыночных рычагов призван обеспечить эффективное функционирование сферы услуг с помощью экономических методов. Специфика государственного регулирования сферы услуг будет состоять, прежде всего, в установлении социально-гарантированного минимума для бесплатных услуг, минимального набора платных услуг [S6]. Бытовые услуги являются составной частью минимального потребительского бюджета.
Необходимо учесть и социальный аспект недостаточно совершенной системы управления платными услугами. Напряженность в удовлетворении потребностей населения в платных услугах (отсутствие средств на посещение бани, парикмахерской, невозможность отремонтировать квартиру и т. д.) или иметь выбор на получение более дешевой услуги одного и того же ассортимента значительно влияет на успех всей проводимой государством социальной политики (социального благополучия населения). Меры государственного регулирования в области платного обслуживания должны обеспечить учет интересов различных социальных групп и слоев населения.
Необходимым условием устойчивого развития России при переходе к рыночным отношениям является обеспечение конституционных гарантий социальной защиты граждан. В статье 7 Конституции РФ провозглашено, что Российская Федерация есть социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [144].
В данной связи необходимо отметить значение таких категорий как социальные нормы и стандарты. В научных работах, посвященных теме социальных нормативов, приводится несколько определений этого понятия. "Социальный норматив - это научно-обоснованная количественная характеристика оптимального состояния социального процесса (или одной из его сторон), полученная на основе учета объективных закономерностей развития и возможностей государства и направленная на максимально" удовлетворение материальных и духовных потребностей, всестороннее развитие личности" [70]. "Социальные нормативы - это система таких регламентированных значений социальных показателей, которые выражают типичный уровень требований, предъявленных в конкретном периоде к условиям и процессам жизнедеятельности человека и социальных групп общества" [там же].
Социальные нормы и нормативы, на наш взгляд, представляют собой единые или групповые для однородных территорий субъекта Российской Федерации параметры социальных потребностей, таких, как обеспеченность продуктами питания, товарами первой необходимости, важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами, а также потребностей на содержание инфраструктуры, в том числе социальной, финансируемой из бюджета.
Социальный стандарт представляет собой совокупность социальных потребностей населения, а также потребностей на содержание учреждений несоциальной сферы, финансируемых из бюджета, на одном из уровней обеспеченности: минимальном, среднем, рациональном, — выражаемых в социальных нормах и нормативах [143].
Система социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации включает: социальные стандарты и натуральные нормы обеспеченности населения услугами при пользовании социальной инфраструктурой, а также обеспеченности инфраструктуры, финансируемой из бюджета, в том числе социальной, необходимыми ресурсами; алгоритмы и технологии формирования социальных финансовых норм; состав, механизмы сбора и поддержки в актуальном состоянии данных о характеристиках социальной инфраструктуры субъекта Российской Федерации; состав, алгоритмы и технологии формирования стоимостной величины прожиточного минимума и минимального потребительского бюджета;
Основные этапы развития платных услуг
Проведение экономических реформ в Российской Федерации привело к изменению места и усилению роли сферы платных услуг в жизнедеятельности населения. На сегодняшний день этот сектор экономики, представленный совокупностью самостоятельно хозяйствующих субъектов различной формы собственности и предлагающий широкий спектр услуг, призван повысить степень комфортности проживания населения, участвовать в регулировании его занятости.
Развитие рынка платных услуг в послеприватизационный период (начиная с 1990-го года) не является стабильным и характеризуется рядом тенденций.
Значительным колебаниям в рассматриваемый период подвергался удельный вес расходов населения на оплату услуг в потребительских расходах.
Если для начального этапа переходного периода (1991-1992 года) было характерно снижение в потребительских расходах доли расходов населения на оплату услуг с 10,5% в 1990 году до 8,1% в 1992 году (что явилось следствием падения спроса на услуги из-за либерализации цен), то начиная с 1993 года этот показатель начинает увеличиваться. Причем его рост продолжался до июля 1998 года, достигнув своего максимального значения - 26,9%. Финансовая нестабильность и вызванный ею рост цен в последующие месяцы привели к переориентации покупательского спроса населения. В результате доля расходов на оплату услуг в потребительских расходах стала снижаться. В ноябре 1998 года она составила уже 19,8 %, а по итогам 1998 года - 22,8 % [157]. Структура потребительских расходов по субъектам Российской Федерации представлена в приложении № 1.
Уровень потребления населением платных услуг находится в прямой зависимости от материальной обеспеченности семей. По данным обследования бюджетов домашних хозяйств, расходы на оплату услуг в домохозяйствах с наименьшим уровнем располагаемых ресурсов составили в Ш квартале 1998 года 19,8 рубля в месяц на члена домохозяйства, в то время как в домохозяйствах с наибольшим уровнем располагаемых ресурсов - 181,9 рубля в месяц (таблица 2.1.1). Доля расходов на оплату услуг в потребительских расходах у 10% наиболее обеспеченных составляла 13,1% (в Ш квартале 1997 года- 17,9%), у 10% наименее обеспеченных - 14,4% (14,7%). В III квартале 1998 года по сравнению с Ш кварталом 1997 года разброс в расходах на оплату услуг этих групп насеїения сократился с 10,5 раза до 9,2 раза. Причем если у низкодоходных семей расходы на оплату услуг за это время сократились в среднем на 2 рубля в месяц на одного члена домохозяйства, то у высокодоходных - снизились на 46,7 рубля.
Семьи с разным уровнем материального достатка имеют и разную видовую структуру расходов на оплату услуг. В низкодоходных семьях (1-ый дециль) более половины всех расходов на услуги составляют жилищно-коммунальные платежи, более четверти - транспортные расходы, около 8% - оплата услуг связи. То есть в бюджете семьи услуги примерно на 90% представлены их обязательным набором.
У высокодоходных слоев населения (10-ый дециль) при сохранении доли расходов на оплату услуг транспорта и связи практически на одинаковом с малообеспеченными семьями уровне (21,5% и 8,6%), жилищно-коммунальные платежи занимают только 23,2%. В тоже время существенен удельный вес затрат на ремонтные услуги (15,1% против 2,0% у малообеспеченных), услуги образования (9,2% против 3,4%), санаторно-оздоровительные (7,1% против 0,8%).
Анализ динамики объема реализации платных услуг по отношению к уровню 1990 года, показывает, что значение этого показателя постоянно снижалось с начала рассматриваемого периода вплоть до 1997 года (по ряду услуг - до 1995-1996 года) (таблица 2.1.2). В 1997 году наблюдался небольшой рост, но в 1998 году в целом по платным услугам объем реализации опять снизился (на 0,5%) от уровня 1997 года и составил 23 ,1% от уровня 1990 года, а по туристско-экскурсионным (9,8%), санаторно-оздоровительным (13,4%), культуры (15,2%). Объем реализации превысил уровень 1990 года только по медицинским услугам (на 4,4%) и услугам правового характера (на 69,4%). Наибольший рост рассматриваемого показателя в 1998 году по сравнению с 1997 годом наблюдался по таким услугам, как медицинские услуги (на 6,6%), услуги правового характера (на 5,5%), услуги системы образования (на 5,3%), что это связано, в основном, с увеличением спроса на это услуги. Также незначительное увеличение объема реализации характерно для жилищно-коммунальных услуг (на 2,1%) и услугам связи (на 0,3%).
Анализируя динамику объема реализации платных услуг по месяцам и кварталам 1998 года, необходимо отметить следующее (таблица 2.1.3).
Принципы и механизм формирования государственных минимальных социальных стандартов в области бытового обслуживания населения
Для обеспечения гарантированной социальной защиты малообеспеченных слоев населения в области бытового обслуживания необходима разработка специальных нормативов. Наиболее значимыми из таких нормативов, на наш взгляд, являются минимальные социальные стандарты.
По определению государственные минимальные социальные стандарты (ГМСС) - это социальные стандарты федерального уровня. Использование слова «минимальные» указывает на возможность государственного финансового обеспечения социальных гарантий только на минимально необходимом уровне. Кроме того, использование слова «минимальные» в термине ГМСС подчеркивает, что в субъектах РФ и муниципальных образованиях могут быть установлены региональные и местные социальные стандарты, превышающие и дополняющие ГМСС, при условии их обеспечения за счет собственных финансовых и других ресурсов. Кроме того, объекты социальной сферы, в том числе и бытовое обслуживание, могут дополнительно финансироваться и за счет других различных источников.
ГМСС в области бытового обслуживания необходимы для: обеспечения удовлетворения важнейших потребностей человека в первоочередных бытовых услугах; укрепления единого социального пространства и относительного выравнивания уровня социального развития, на территории субъектов Федерации; нормативного обеспечения формирования и использования бюджетных и внебюджетных средств на социальные нужды; концентрации ресурсов для реализации приоритетных направлении региональной социальной политики; оценки уровня социального развития на территории Российской федерации.
Один из важнейших принципов создания ГМСС, в том числе в бытовом обслуживании является изменение структуры закрепления доходов и расходов на социальные нужды по бюджетам всех уровней и государственным внебюджетным фондам при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Для ГМСС в области бытового обслуживания это особенно актуально, так как сфера бытового обслуживания населения относится к прерогативе именно местных органов власти. В настоящее время доходы разных бюджетов распределяются примерно в следующих пропорциях: «50% федеральный бюджет, 30-35% - бюджеты субъектов РФ, 15-20% - бюджеты муниципальных образований» [77]. Основное бремя, расходов ложится на муниципальные образования. Федеральные органы управления передали значительную часть своих полномочий, собственности и налоговых поступлений субъектам Российской Федерации, но муниципальные образования, которые непосредственно осуществляют комплексное социальное развитие и создают местные благоприятные условия для развития экономики, в свою очередь не получили этих полномочий от субъектов Федерации. Кроме того, доли федеральных налогов закрепленные за местными бюджетами в соответствии с федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. [64] недостаточны для финансирования функционирования и развития социальной сферы, в том числе бытового обслуживания, на территории муниципальных образований.
Социальную защиту в области бытового обслуживания целесообразно осуществлять в основном за счет местных источников финансирования. Система бюджетной поддержки социального развития регионов и муниципальных образований должна быть организована так, чтобы исключить нецелевое расходование средств [143]. Город и регион должны быть заинтересованы в развитии собственной экономической базы и «зарабатывании» собственных финансовых средств.
Принципиальное методологическое положение при построении государственных минимальных социальных стандартов в области бытового обслуживания - недопустимость их определения, исходя из современных критических уровней финансирования социальной сферы и обеспечения финансовой поддержки малообеспеченных граждан. Сложившиеся уровни финансирования отраслей социальной сферы по оценке Минэкономики РФ на начало 1998 г. должны быть увеличены по крайней мере в 2-3 раза, чтобы обеспечить потребности регионов в необходимых для этого средствах. Основой формирования ГМСС в бытовом обслуживании населения, на наш взгляд, должны стать минимальные жизненно необходимые потребности в бытовых услугах.
Определяя временной период действия ГМСС в области бытового обслуживания необходимо, в первую очередь, учитывать среднюю скорость изменений социально-экономических условий в регионе, а также трудоемкость процесса разработки нормативов. Исходя из этого, по нашему мнению, целесообразно устанавливать ГМСС в бытовом обслуживании на пятилетний период. Срок действия нормативов более пяти лет может привести к искажению реальной ситуации, частая же смена стандартов повлечет за собой нецелесообразные трудовые и др. затраты.
