Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Бюджетный федерализм и поддержка субнациональных
бюджетов: теория, международный опыт и правовые
основы 8
Понятие «бюджетный федерализм» и его сущность 8
Международный опыт построения системы межбюджетных отношений 18
Местное самоуправление и бюджетный федерализм: правовой аспект 37
ГЛАВА 2. Субфедеральные бюджеты и межбюджетные отношения
в Российской Федерации 44
Асимметрия территориального развития и бюджетного устройства: региональный и муниципальный уровни 44
Проблемы разграничения расходных и доходных полномочий субфедеральных властей 54
2.3. Формы и механизмы межбюджетных отношений в
постсоветский период 63
ГЛАВА 3. Направления совершенствования системы региональной
поддержки местных бюджетов 84
3.1. Общие положения оказания финансовой помощи,
направленной на муниципальное развитие 84
Основные направления реформирования системы управления местными бюджетами 94
Опыт создания фондов реформирования муниципальных финансов 107
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 121
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 123
Введение к работе
Актуальность вопросов совершенствования механизмов региональной поддержки местных бюджетов, являющихся темой настоящего исследования, связана с происходившими в последние годы в Российской Федерации в силу различных и хорошо известных причин существенными изменениями в системе управления региональным и местным развитием. С точки зрения ресурсного обеспечения территориального развития главный смысл и содержание этих изменений были связаны с формированием нового механизма организации бюджетных отношений, основанного на рациональном разграничении расходных обязательств и налоговых полномочий между бюджетами всех уровней.
Долговременная и глубокая экономическая депрессия на фоне крайне неравномерного распределения экономического потенциала по территории страны обусловила ресурсную несостоятельность большинства территориальных образований и предопределила потребность в перераспределении значительных по объему финансовых средств внутри бюджетной системы государства в целях выравнивания финансовой обеспеченности функционирования и развития различных территорий. В ряду способов такого межбюджетного перераспределения ресурсов важная роль принадлежит различным видам финансовой помощи бюджетам других уровней.
Механизмы оказания финансовой помощи бюджетам других уровней были на протяжении последнего десятилетия предметом постоянного и активного реформирования во всех её компонентах - целях, критериях, объемах, процедурах. Вместе с тем в центре внимания оказались главным образом проблемы перераспределения средств по оси «федеральный центр — регионы». Нельзя не отметить, что благодаря ряду конструктивных и последовательных действий отношения между Российской Федерацией и её субъектами становятся все более адекватными современным требованиям - на основе расширения сферы формализации и улучшения информационного обеспечения процесса принятия решений по поводу бюджетных отношений повышаются их прозрачность и
объективность. Совсем иное дело внутри регионов, где, напротив, нередко сохраняется прежняя система неформализованного, субъективистского бюджетного регулирования, включая его важнейший компонент - финансовую поддержку местных бюджетов. Устранение такого дисбаланса, снижающего общую эффективность бюджетной системы и тормозящего процессы регионального и местного развития, становится все более острой народно-хозяйственной проблемой, а её решение - актуальной научно-прикладной задачей.
При этом механизмы оказания финансовой помощи местным бюджетам требуют системной модернизации в контексте общих изменений в системе федеративной (с несколькими и самостоятельными уровнями) организации бюджетных отношений, направлений реорганизации местного самоуправления и задействования стимулов местного саморазвития территорий.
Исследованию финансовых основ федеративного государственного и административно - территориального устройства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней в целях социально-экономического развития страны и ее территориальных образований были посвящены труды многих отечественных и зарубежных экономистов еще в советские годы. Особый интерес представляют работы в области теории общественных финансов таких авторов, как Р. Масгрейв1, В. Оутс, С. Тибу, А. Шах и др., а также теория «федерализма, сохраняющего рынок» (market-preserving federalism), сформулированная Б.Уэйнгастом2 и рядом других авторов. Исследованию межбюджетных отношений в Российской Федерации в последние годы посвящены работы Дж. Литвака, А. Макколи, Д. Трейсмана, К. Уоллих и дрэ.
Среди отечественных исследователей последнего времени можно назвать работы О.И. Бетина, С.Д. Валентея, Е.В. Журавской, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, О.В. Кузнецовой, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова, И.В. Подпориной, В.В. Попова, О.С. Пчелинцева, С.А. Суспицына, И.В. Трунина, В.Б. Христенко, С.Н. Хурсевича. Работы этих авторов посвящены изучению проблем «бюджетного федерализма» - темы,
1 Musgrave..., 1959. 2Weingast..., 1997.
которая стала активно обсуждаться в России во второй половине 1990-х годов. В фокусе исследований этих авторов оказались также и вопросы бюджетных отношений между региональным и местным уровнями.
Вслед за исследованиями указанной группы авторов стали появляться работы по бюджетно-налоговым проблемам муниципального развития. Среди активных исследователей этого направления следует назвать А.С. Автономова, И.В. Бабичева, А.Г. Воронина, Л.В. Гильченко, А.А. Замотаева, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, С.С. Митрохина, Л.И. Пронину, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова и др.
Указанные два направления исследований в течение долгого времени развивались преимущественно в отрыве друг от друга - не системно. И только в последние два - три года начала осознаваться потребность в устранении обозначившегося методологического разрыва. В связи с чем возникла новая научная задача - распространения общих принципов теории и методов бюджетного федерализма на всю систему бюджетных отношений, а не только на ту их часть, которая складывается между федеральным и региональным уровнями.
Серьезные исследования в этом направлении еще только начинаются и многие аспекты обозначившихся здесь теоретических и прикладных проблем пока остаются неизученными.
В связи с этим цель настоящей диссертации заключается в обосновании концепции совершенствования организации финансовой помощи местным бюджетам в контексте общего развития бюджетного федерализма.
Достижение указанной цели реализуется посредством решения конкретных задач:
- адаптировать принципиальные положения концепции бюджетного федерализма к организации бюджетных отношений между уровнями субъекта Федерации и местного самоуправления;
3 Litvack..., 1999; Treisman..., 1999; OECD Economic Surveys..., 2000.
оценить возможность использования в российских условиях международного опыта построения бюджетных взаимоотношений разных уровней власти в странах с федеративным устройством;
выявить резервы сокращения нерациональных расходов местных бюджетов;
обобщить и систематизировать практику оказания финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации;
разработать систему мер, обеспечивающих переход к «стимулирующей» роли финансовой помощи местным бюджетам;
обосновать методический подход к выделению в составе бюджета субъекта Российской Федерации специальных средств, предназначенных для деятельности органов местного самоуправления по реформированию управления муниципальными финансами и разработать предложения по внедрению этого подхода в практику межбюджетных отношений.
Объектом исследования является система организации отношений, складывающихся между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами по поводу обеспечения территориального, прежде всего - муниципального, развития.
Предметом исследования являются механизмы региональной поддержки местных бюджетов.
Методологической базой исследования стала теория бюджетного федерализма в ее преломлении к развитию межбюджетных отношений на уровне «субъект Федерации -муниципальные образования» и «теория федерализма, сохраняющего рынок», доработанная и дополненная российскими учеными-экономистами применительно к реалиям переходных процессов современной России. В ходе исследования применялись методы статистического и сравнительного анализа, табличные методы.
Эмпирической базой исследования стали отчетные данные об исполнении субнациональных бюджетов, находящиеся в распоряжении Министерства финансов Российской Федерации, статистические данные Государственного комитета Российской
Федерации по статистике и данные региональных финансовых и статистических органов; также использовались материалы, полученные в ходе реализации проекта Международного банка реконструкции и развития «Техническое содействие бюджетной реформе на региональном уровне», других международных проектов, реализованных в субъектах Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями и логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Первая глава посвящена рассмотрению теоретических аспектов бюджетного федерализма и поддержки субнациональных бюджетов с учетом международного опыта построения системы межбюджетных отношений и оказания финансовой помощи. Кроме того, в первой главе рассмотрен правовой аспект бюджетного федерализма применительно к проблематике местного самоуправления.
Вторая глава посвящена вопросам развития межбюджетных отношений в Российской Федерации вообще и на уровне «субъект Федерации - муниципальное образование», в частности. Рассмотрены проблемы территориального развития и бюджетного устройства, связанные с асимметрией как регионального, так и муниципального уровня, проблемы разграничения расходных и доходных полномочий субфедеральных властей.
В третьей главе предложены варианты оптимизации расходов бюджетов, а также направления совершенствования системы региональной поддержки местных бюджетов, среди которых разработанная с участием автора методика создания фондов реформирования муниципальных финансов.
