Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Информационное обеспечение реализации электронного правительства в условиях информатизации хозяйственных процессов 13
1.1. Организационные аспекты формирования и реализации электронного правительства в условиях становления информационного общества 13
1.2. Зарубежный опыт реализации проектов электронного правительства 34
1.3. Структура механизма информационного обеспечения реализации проектов электронного правительства регионов России 71
Глава 2 Методические аспекты информационно-аналитической оценки проектов электронного правительства 84
2.1. Компаративный анализ методов оценки электронного правительства 84
2.2. Методический инструментарий оценки развития электронного правительства в регионах России 101
2.3. Рейтинговая оценка и позиционирование регионов России по уровню развития электронного правительства 113
Глава 3 Совершенствование информационного обеспечения реализации проектов электронного правительства Юга России 126
3.1. Система управленческих мероприятий по развитию регионального электронного правительства 126
3.2. Совершенствование информационно-аналитического обеспечения развития электронного правительства регионов 152
Заключение 171
Список источников 174
- Зарубежный опыт реализации проектов электронного правительства
- Структура механизма информационного обеспечения реализации проектов электронного правительства регионов России
- Рейтинговая оценка и позиционирование регионов России по уровню развития электронного правительства
- Совершенствование информационно-аналитического обеспечения развития электронного правительства регионов
Зарубежный опыт реализации проектов электронного правительства
Стремительное развитие и распространение информационных и телекоммуникационных технологий приобретает сегодня характер глобальной информационной революции, которая оказывает возрастающее влияние на политику, экономику, управление, финансы, науку, культуру и другие сферы жизнедеятельности общества в рамках национальных границ и в мире в целом.
Информационно-технологическая революция определяет движение к новому типу общества - информационному, или, как его еще называют, обществу знания. В процессе его формирования постепенно стираются границы между странами и людьми, радикально меняется структура мировой экономики, значительно более динамичным и конкурентным становится рынок. Информация становится одним из стратегических ресурсов государства, масштабы использования которого стали сопоставимы с использованием традиционных ресурсов, а доступ к ней - одним из основных факторов социально-экономического развития. В связи с этим к числу важнейших задач каждого государства относятся формирование и развитие информационной инфрастуктуры и интеграция в глобальное информационное общество. Решение этих задач становится сегодня необходимым условием устойчивого развития государства и его полноценного вхождения в мировую экономику.
Словосочетание «информационное общество» впервые появилось в социальных науках в начале 1960-х в Японии. Японская версия этого выражения («Joho shakai» или «Johoka shakai») родилась во время разговора между знаменитым архитектором Кис Курокава (Kisho Kurokawa) и известным историком и антропологом Тадао Умесао (Tudao Umesao) в 1961 году. В письменных текстах это выражение дебютировало как название исследования, опубликованного в январе 1964 года. Автором был Йиро Камишима (Jiro Kamishima), но название исследованию было дано редактором Мичико Игараши (Michiko Igarashi) - «Sociology in Information Societies» («Социология в информационных обществах»). 1 Три автора конкурируют между собой за звание первого автора, использовавшего словосочетание «информационное общество» в названии своей книги. Но из за трудностей установления сроков подготовки и публикации рукописей невозможно определить какая из этих публикаций была первой: бестселлер Юдзиро Хаяси (Yujiro Hayashi) 1969 года («Johoka Shakai: Hado No Shakai Kara Sofuto no Shakai e», «The Information Society: From Hard to Soft Society») 2 или книги Ёнедзи Масуда (Yoneji Masuda) и Коничи Кохама (Konichi Kohyma), опубликованные в 1968 году («Joho Shakai Nyumon», «Introduction to an Information Society») 3 . Тем не менее, нет сомнений в том, что зарождение и быстрое распространение концепции неразрывно связано со «страной восходящего солнца»: в 1971 году систематизированный словарь по информационному обществу был опубликован в Японии («Johoka Shakai Jiten», «Dictionary of Information Societies»). 4 Первое упоминание об информационном обществе на английском языке датируется 1970 годом, и также связано с именем с Ёнедзи Масуда (Yoneji Masuda), который framework of an expression) / L.Z. Karvalics. – Budapest : NETIS. - 2007. – 26 p. использовал данное выражение в своем докладе на конференции, опубликованном в том же году. 5 Конечно, это все не исключает более раннего упоминания об информационном обществе в литературе на английском языке. Просто для описания возникшего социально экономического явления использовались разные выражения, а именно «постиндустриальное общество» и «революция белых воротничков». Общей характеристикой этих первичных понятий является то, что ученые выделяют один из компонентов, то есть одну часть, из быстро меняющегося экономико-социального комплекса и предполагают, что этого достаточно, чтобы описать вс явление. В результате этого несколько десятков терминов, каждый с разным подходом, распространились в период между 1950 и 1980 годами, а затем примерно в 1980 году они были объединены в общий термин, сочетающий концепцию информации и общества: все предыдущие частичные понятия включены в эту новую концепцию именно с тем подходом, который они представляли раньше.
Британский социолог Фрэнк Уэбстер (Frank Webster) в книге «Теории информационного общества6 выделяет два основных направления трактовки концепции информационного общества. С одной стороны - теоретики, рассматривающие информационное общество как принципиально новое общество, качественно отличающееся от существовавших в прошлом. С другой стороны - ученые, которые признавая, что информация в современном мире приобрела особое значение, настаивают на том, что основной чертой настоящего является его преемственность относительно прошлого.
Таким образом, теории информационного общества раскалываются на два основных течения: к первому относятся адепты идеи информационного p. общества, ко второму - сторонники взгляда на информатизацию как на продолжение ранее установленных отношений. К первым, провозгласившим возникновение общества нового типа, относят теоретиков: 7 - постиндустриализма (Д. Белл и его последователи), - постмодернизма (Ж. Бодрийар, М. Постер, Ж. Лиотар и др.), - гибкой специализации (М. Пайор и Ч. Сейбл, Л. Хиршхорн), - информационного сопособа развития (М. Кастельс). К сторонникам идей социальной преемственности относят теоретиков: - неомарксизма (Г. Шиллер), - регуляционной теории (М. Альета, А. Липиц), - гибкой аккумуляции (Д. Харви), - рефлексивной модернизации (Э. Гидденс), - публичной сферы (Ю. Хабермас, Н. Гарнэм).
Сторонники первой группы говорят, что мы уже живем в «электронном обществе», нами управляет «экономика знаний» или «виртуальная экономика», что все «прогрессивные» страны стремятся войти во всеобщее «глобальное информационное общество». Представители второй группы считают, что вс происходящее – это информатизация уже устоявшихся отношений в обществе, что в современном мире информация играет ключевую роль, но в отличие от ученых из первого списка они полагают, что ее формы и функции подчиняются давно установившимся принципам и практикам.
Концепция информационного общества зародилась в недрах постиндустриализма и связана с определением нового состояния цивилизации через анализ его отдельных признаков — в данном случае информационных процессов.
Структура механизма информационного обеспечения реализации проектов электронного правительства регионов России
В соответствии с перечисленными пунктами в рамках данного диссертационного исследования целесообразно следующее определение. Электронное правительство - использование правительством информационно-коммуникационных технологий, особенно Web приложений, для создания более эффективного правительства путем облегчения административно-управленческие функции, предоставления гражданам и заинтересованным лицам удобный доступ к информации о правительстве и услугах, улучшения взаимодействия и проведения сделок с заинтересованными лицами, и обеспечения лучших возможностей для участия граждан в демократических процессах.
Электронное правительство - не единственное понятие, которое характеризует правительство, использующее информационно коммуникационные технологии. Существует диапазон понятий, отражающих преобразования подобные электронному правительству, например, термины «цифровое правительство» («digital government») и «правительство онлайн» («online government») используются как синонимы к электронному правительству. Примерами новых в этой области терминов являются «m-government», использующее мобильные технологии и «u-government», описывающее новое поколение электронного правительства, использующего повсеместно распространенные технологии.26
Идеи электронного правительства появились с начала 1990-х годов XX века в ходе реализации административных реформ в западных странах. Отправной точкой стал кризис господствовавшей бюрократической модели управления, а также подрыв доверия населения к традиционным политическим институтам, обеспечивавшим легитимность власти на протяжении всего столетия. Преобразования были направлены на оптимизацию работы государственного аппарата, эффективное использование ресурсов, расширение спектра и повышение качества государственных услуг, а также построение более эффективной системы социально-политического взаимодействия государства и гражданского общества. В процессе поиска средств, способных «работать лучше, а стоить меньше», выяснилось, что информационные технологии могут стать отличным подспорьем в решении сложившихся проблем, выступая в роли катализатора, а подчас и главного инструмента преобразований.
Концепция электронного правительства базируется на возможностях информационно-телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества, характеризуется направленностью на потребности граждан, экономической эффективностью, открытостью для общественного контроля и инициативы.
Электронное правительство является социально-технической системой, состоящей из людей, технологий, социальных и организационных структур и процессов. Таким образом, идея электронного правительства является результатом совместной эволюции технологических и организационных средств. Концепция электронного правительства предполагает создание правительства, которое сочетает в себе организационные инновации с новыми информационно-коммуникационными технологиями для выполнения основных правительственных функций в условиях постоянно меняющейся среды. Так как электронное правительство взяло больше от правительства, чем от технологий или электронной среды, основные измерения электронного правительства могут быть получены из функций правительства. Правительство является осуществлением власти в государстве. Правительство необходимо для поддержания законности и правопорядка, для предоставления государственных услуг гражданам и для защиты гражданских прав и демократии. Кроме того, правительство должно заботиться как об управлении своей внутренней организацией, так и о многочисленных отношениях с заинтересованными сторонами в постоянно усложняющихся условиях.
Функции правительства легли в основу основных измерений электронного правительства, которые разделены на четыре области:27
1. Электронная администрация (E-administration) затрагивает в основном все административные и эксплуатационные процессы правительства, в которых используются информационно-коммуникационные технологии, включая повседневные офисные задачи и основные управленческие функции общественных организаций, такие как планирование, организация, наем персонала, руководство и контроль. 28 Электронная администрация тесно связана с электронным управлением (e-management), которое включает в себя использование информационных технологий для улучшения управления правительством, начиная от упрощения бизнес-процессов до ведения электронных протоколов и улучшения движения и интеграции информации.29
2. Электронные услуги (E-services) характеризуются обеспечением общественными услугами граждан и других целевых аудитории, используя информационно-коммуникационные технологии. Электронные услуги состоят из информационных, коммуникационных и транзакционных услуг, оказанных в различных сферах общественной деятельности, таких как здравоохранение, социальное обеспечение и образование.30
3. Электронное управление (E-governance), понимаемое в контексте общественного сектора как «общественное электронное управление» - это управление и регулирование отношений заинтересованных лиц на неиерархической основе с помощью информационно-коммуникационных технологий с целью заботы о политике, обслуживании и функциях развития правительства. Другими словами, это сотрудничество, взаимодействие и партнерские отношения между общественными организациями, корпорациями, неправительственными организациями, группами населения и активными гражданами, реализованные для эффективной координации внутренних и внешних ресурсов для достижения целей государственной политики.31
Рейтинговая оценка и позиционирование регионов России по уровню развития электронного правительства
Сбалансированная система показателей (BSC) впервые была предложена в начале 1990-х годов. 144 Структура сбалансированной системы показателей описывается как целостная методология, преобразовывающая стратегию и видение организации в комплексный набор измерений действий и качества функционирования, который обеспечивает основу для успешного стратегического оценивания и управления.145
Государствам, которые приступают к планированию электронного правительства, следует составить комплексную балансовую таблицу, чтобы оценить эффективность и производительность. Перед применением сбалансированной системы показателей организация должна пройти несколько общих этапов: мобилизация всех заинтересованных сторон, плана с использованием ключевых кадров. Для достижения хороших результатов преобразования организации необходимо развивать работу в команде, лидерство и корпоративную культуру. 146
Преимущества использования сбалансированной системы показателей при планировании и внедрении системы электронного правительства должны базироваться на том, удовлетворяет ли новая система отличающиеся друг от друга потребности различных заинтересованных сторон. Заинтересованные стороны могут быть жителями, налогоплательщиками, государственными служащими, политическими деятелями, выбранными чиновниками, работниками регулирующих органов, поставщиками и представителями других государственных учреждений на местном, региональном и федеральном уровнях. Недостатком является то, что в настоящее время неясно, какие государственные учреждения используют сбалансированную систему показателей для оценки эффективности электронного правительства.
Цепочка результатов DMR Консалтинговая группа DMR предложила метод реализации выгод электронного правительства, известный как цепочка результатов DMR. Данный метод способствует ситуации, когда специалист по информационным технологиям в разговоре с бизнес-партнерами определяет конкретные выгоды от проекта, затем способствует идентификации всех конечных и промежуточных этапов и результатов, необходимых для получения указанных выгод.147 Сбалансированный подход к управлению портфелем ценных бумаг является гарантией того, что никакие противоречивые и несовместимые ИКТ-инициативы не будут развернуты без
Australian Computer Society. - 1999. - P. 1-5. выяснения, что такие проекты приведут к значительным выгодам и легко могут быть интегрированы в существующие проекты.148 Преимуществом использования таких подходов является то, что они позволяют определить, что расходы на ИКТ принесут ощутимые выгоды, такие как дружественные интерфейсы, уменьшение времени вынужденного простоя системы, получение быстрой и достоверной информации пользователями. Недостатком является то, что небольшие организации не имеют достаточно ресурсов и технических средств для осуществления и управления системой электронного правительства систематически. Анализ затрат и выгод (Cost-benefit analysis (CBA))
Анализ затрат и выгод занимается оценкой добавленной стоимости выгоды из-за некоторых действий за вычетом расходов, понесенных на эти действия. Некоторые выгоды могут быть нематериального характера, и оценивание их становится субъективным. В области инвестиций в информационные технологии проще измерить стоимость оборудования, программного обеспечения и персонала. Однако, измерение выгоды за счет инвестиций в область электронного правительства становится неясным из-за выгод, как материального, так и нематериального характера.
Стандартными аналитическими инструментами, используемыми при анализе затрат и выгод являются: дисконтированный денежный поток, анализ затрат в течение жизненного цикла, использование анализа предельных издержек вместо средних издержек, сравнение альтернатив с или без дополнительных затрат, использование анализа чувствительности, использование приведенной стоимости, альтернативная стоимость капитала.149 150
Методы для анализа информации по эффективности электронных услуг могут изучать схему движения по сайту, поведение пользователей, показатели производительности веб-сайта, доступность веб-сайта, точность информации, удобство использования сайта, компетентную помощь службы поддержки клиентов, своевременность информации. 151
Преимущества использования анализа эффективности затрат заключаются в том, что он позволяет сравнить сходные инициативы электронного правительства похожих между собой учреждений в пределах города, округа, штата или страны, также данный метод предоставляет уникальную возможность точно указать пункты задержки производительности и разработать стратегии для сглаживания недостатков. Эффективность электронного правительства
Оценка эффективности электронного правительства фокусируется главным образом на промежуточных результатах.152 Большинство методов оценки, используемых для измерения выгоды, связанной с системами электронного правительства, анализируют количество посетителей веб-сайта, количество транзакций и качество обслуживания, отзывы конечных пользователей и провайдера, руководство по использованию онлайн приложений. 153 В любом случае нематериальные выгоды трудно точно оценить из-за концепции, известной как информационный парадокс. Сложно выразить в денежной форме многие выгоды от предоставления электронных услуг, такие как лучшее качество обслуживание потребителей, увеличение оперативности, увеличение скорости поставки услуг.154 Многокритериальный
Совершенствование информационно-аналитического обеспечения развития электронного правительства регионов
Одной из задач диссертационного исследования является совершенствование информационно-аналитического обеспечения развития правительства регионов. Автором разработан «Программный комплекс мониторинга и оценки эффективности региональных проектов электронного правительства» (Свидетельство о государственной регистрации программы для ЭВМ № 2013613729, зарегистрировано в Реестре программ для ЭВМ 15.04.2013г. Заявка № 2013611293 от 25.02.2013г.), являющийся веб-приложением, при создании которого использованы клиентские технологии - язык гипертекстовой разметки документов HTML и каскадные таблицы стилей CSS, а также серверные технологии - скриптовый язык PHP (см. рис. 3.5). Вся используемая числовая информация находится на сервере в виде файлов электронной таблицы формата CSV (Comma-Separated Values). Чтение данных файлов происходит с помощью скриптов языка PHP.
Полученные с помощью программного комплекса мониторинга и оценки эффективности региональных проектов электронного правительства, результаты анализа данных для регионов ЮФО и СКФО за 2007 – 2012 года исследования представлены в рейтингах по итоговому показателю на рисунке 3.7 (см. рис. 3.7), а также в таблице 3.3 (см. табл. 3.3). Для каждого года исследования в таблице выделены регионы с наибольшими значениями индекса развития электронного правительства (тройка лидеров).
Оценка эффективности проектов электронного правительства регионов Южного Федерального Округа и Северо-Кавказского Федерального Округа
Также проведены вычисления коэффициента эффективности реализации электронного правительства в регионах ЮФО и СКФО за 2007 – 2012 года. Результаты этого анализа приведены на рисунке 3.12.
Таким образом, созданный программный комплекс мониторинга электронного правительства региона позволяет проводить мониторинг и оценивать результаты программ электронного правительства, обнаруживать зоны отставания и препятствия на пути развития электронного правительства, сформировать адекватную систему мер и корректирующих действий.
Также разработанный программный комплекс позволяет оценить эффективности реализации электронного правительства в регионах с учетом финансовых затрат субъектов в данную отрасль экономики.
Согласно алгоритму вычисления рейтинговой оценки развития электронного правительства (см. рис. 2.5.) в связи с тем, что разработанная система показателей оценки развития электронного правительства включает большое количество показателей с разной размерностью, проводится нормирование данных с применением формулы линейного масштабирования (2).
Однако, отдельные российские и зарубежные авторы 203 рекомендуют при вычислении индексов показателей проводить процедуру сглаживания данных. Наиболее распространенным является следующий подход: перед нормированием данных по методу линейного масштабирования исходные значения возводятся в степень . Формула для сглаживания и нормирования показателей (11) представлена ниже.
Таким образом, необходимо выяснить, возможно ли использование данной процедуры сглаживания при оценке развития электронного правительства регионов по авторской методике и какая из формул: (2) или (11), обеспечит объективный результат оценки проектов электронного правительства регионов России.
Согласно предложенной автором методике произведено вычисление индекса развития электронного правительства для регионов Южного Федерального Округа и Северо-Кавказского Федерального Округа с анализом данных за 2007 - 2011 года. Все расчеты проводились с помощью программного продукта Microsoft Office Excel 2007. Исследование проводилось в 2 этапа: сначала итоговый индекс был вычислен по авторской методике с применением формулы (2), затем был совершен расчет по аналогичной методике, но с применением формулы сглаживания данных (11). Это единственное различие методов оценки развития электронного правительства позволило сравнить полученные результаты и определить степень влияния процедуры сглаживания данных на итоговый результат оценки развития электронного правительства регионов.
Рассмотрим случаи, когда место региона в рейтинге изменилось более чем на одну позицию в результате применения процедуры сглаживания данных. Например, при анализе данных за 2010 год по индексу электронной администрации Волгоградская область занимала 7 место, но после применения процедуры сглаживания данных переместилась на 9 место рейтинга регионов ЮФО и СКФО. Причина такого изменения заключается в том, что по показателю «Число персональных компьютеров, имеющих выход в Интернет, на 100 занятых в органах государственной власти» Волгоградская область имела очень высокое значение по сравнению с другими регионами, а именно 75,22 против 39,63 - среднего значения среди остальных регионов по этому показателю. Процедура сглаживания снизила влияние этого отдельного показателя на результирующий индекс, позволила более объективно отразить положение Волгоградской области с точки зрения комплексной оценки развития электронного правительства региона. Аналогично, при анализе данных за 2010 год по индексу электронных услуг Ставропольский край переместился с 3 на 6 место рейтинга после применением процедуры сглаживания данных.
Из-за того, что часть регионов получила более объективные оценки после проведения процедуры сглаживания (понизившие их места в рейтинге), другие регионы заняли освободившиеся места, в результате чего их позиции улучшились. Например, при анализе данных за 2007 год по индексу электронных услуг Республика Северная Осетия – Алания переместилась с 9 на 7 место рейтинга; при анализе данных за 2009 год по индексу электронного управления Республика Дагестан переместилась с 11 на 9 место; при анализе данных за 2010 год по индексу электронных услуг Республика Калмыкия переместилась с 6 на 4 место рейтинга. Остальные регионы не ощутили значительных перемещений в рейтинге.
Однако, влияние процедуры сглаживания данных на итоговый индекс развития электронного правительства оказалось незначительным. В результате применения данной процедуры места регионов в итоговом рейтинге изменилось не более чем на одну позицию. Места регионов в рейтинге по индексу развития электронного правительства для регионов ЮФО и СКФО за 2007-2011 года исследования представлены в таблице 3.4 (см. табл. 3.4).
Можно сделать вывод, что на итоговый индекс развития электронного правительства регионов России, вычисленный по методике автора, процедура сглаживания данных оказывает влияние в малой степени. Распределение значений регионов по индикаторам системы показателей оценки развития электронного правительства на основе системно-функционального подхода является равномерным для всех исследуемых регионов. Поэтому процедура сглаживания данных для оценки развития электронного правительства по данной методике может служить лишь дополнительным методом контроля устойчивости, достоверности и объективности оценки.
