Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методологические аспекты формирования системы государственного регулирования территориального развития на основе бюджетной системы 10
1.1. Теоретические и методологические основы государственного регулирования экономического развития территорий 10
1.2. Методологические аспекты формирования бюджетного регулирования территориального развития 26
1.3. Опыт бюджетного регулирования территориального развития в зарубежных странах 44
Глава 2. Анализ государственного регулирования регионального развития на основе бюджетной системы в Российской Федерации в современных условиях 60
2.1. Оценка условий и факторов экономического развития Республики Мордовия в системе регионов Приволжского федерального округа 60
2.2.Влияние бюджетно - налоговой политики региональных органов власти на экономическое развитие Республики Мордовия 83
2.3. Особенности региональной политики федеральных органов власти в развитии Республики Мордовия 105
Глава 3. Направления совершенствования государственного регулирования регионального развития на основе бюджетной системы 126
3.1.Стимулирование развития экономик регионов через бюджетную систему 126
3.2. Развитие программно — целевого метода использования бюджетных инструментов государственного регулирования регионального развития на субфедеральном уровне 150
3.3. Разработка рекомендаций по применению форм государственной поддержки инвестиционно — инновационной активности в регионе 160
Заключение 167
Список использованной литературы 172
Приложение 185
- Методологические аспекты формирования бюджетного регулирования территориального развития
- Оценка условий и факторов экономического развития Республики Мордовия в системе регионов Приволжского федерального округа
- Особенности региональной политики федеральных органов власти в развитии Республики Мордовия
- Развитие программно — целевого метода использования бюджетных инструментов государственного регулирования регионального развития на субфедеральном уровне
Введение к работе
Актуальность проблемы.
Сбалансированное развитие всех регионов страны, не допускающее их чрезмерную социально - экономическую дифференциацию, предполагает более динамичное и опережающее развитие наиболее отсталых по сравнению с ведущими регионами. Решение этой задачи является важной функцией государственного социально - экономического регулирования, наиболее объемлющим средством которого выступает бюджетная система, играющая первостепенную роль в осуществлении всего комплекса экономических преобразований, в том числе в обеспечении регионального развития.
Совершенствование государственного регулирования развития регионов в Российской Федерации на основе бюджетной системы в настоящее время представляется чрезвычайно важной и сложной проблемой, прежде всего из-за масштаба различий между регионами, сопоставимого только с различиями между наиболее развитыми и наиболее отсталыми странами мира.
При этом проводимое в России регулирование регионального развития ориентировано в большей степени не на стимулирование экономического развития проблемных регионов страны и устранение причин их отсталости, а на сокращение негативных социальных последствий, порождаемых низким уровнем их развития.
Государственное регулирование регионального развития должно быть направлено на стимулирование экономического развития проблемных регионов за счет увеличения инвестиционной составляющей расходов бюджетов, направляемых на развитие регионов, создание на субфедеральном уровне институтов, ресурсов и полномочий, позволяющих региональным органам власти проводить действенную экономическую политику. Ориентация на стимулирование экономического роста в проблемных регионах вызывает необходимость углубления разработок по концептуальным аспектам проблемы, выработки необходимых методических подходов по распределению средств и полномочий между регионами, определению объектов и форм бюджетного регулирования регионального развития, учету территориального компонента при разработке и реализации отраслевых программ развития.
Все вышесказанное обусловило выбор темы диссертационной работы.
Степень разработанности проблемы. Научные основы взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов в области налогообложения и бюджетного финансирования, влияния бюджетных рычагов
на экономику разработаны в трудах А. Смита, Дж. С. Миля, В. Петти и Д. Риккардо. Классические работы по проблемам бюджетного регулирования принадлежат Д. Кейнсу, Д. Хиксу, У. Митчеллу. Среди наиболее известных современников, внесших значительный вклад в изучение вопросов влияния бюджетной и налоговой политики на экономику, можно выделить Э. Аткинса, Р. Бодвея, С. Брауна и др.
Глубокие исследования в области государственного регулирования регионального развития, использующего возможности бюджетной системы государства, содержаться в трудах российских ученых - экономистов А. Г. Гранберга, А. Н. Татаркина, С.С. Артоболевского, В. Е. Селиверстова, Г. Б. Поляка, Л. П. Куракова, Л. П., Марголина, 3. Хуты-за, В.Н. Лексина, А. Н. Швецова, М. М. Минченко, О. С. Пчелинцева, Л.А. Александрова, О. В. Кузнецовой, P.M. Мельник, В. Б. Христенко, А. Е. Яковлева, Г. Е. Яковлева и др.
Несмотря на достаточную разработанность в мировой экономической литературе проблем бюджетного регулирования региональной экономики, многие вопросы в условиях российских реалий остаются далекими от разрешения. В большей части работ, посвященных проблемам регулирования регионального развития, исследуются общие подходы к формированию его механизма. При этом существуют расхождения во взглядах на концепцию регулирования регионального развития на основе бюджетной системы, выбор оптимальных инструментов и объектов бюджетного воздействия для стимулирования развития регионов, определение пространственных приоритетов региональной экономической политики и т.д.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке методических и практических подходов к совершенствованию государственного регулирования регионального развития на основе бюд: сстнон системы. В соответствии с целью исследования были поставлены задачи:
систематизировать теоретические и методологические аспекты эволюции бюджетного регулирования территориального развития;
исследовать опыт бюджетного регулирования регионального развития в странах с развитой рыночной экономикой;
проанализировать состояние региональной экономики на примере Республики Мордовия;
дать оценку действующей в России системе государственного регулирования регионального развития на основе бюджетной системы,
определить направления совершенствования государственного регулирования территориального развития на основе бюджетной системы.
Объектом исследования является: региональная социально-экономическая система Республики Мордовия в сравнении с другими регионами.
Предмет исследования - совокупность экономических отношений, определяющих необходимость совершенствования государственного регулирования регионального развития на основе бюджетной системы.
Область исследования. Тема диссертационного исследования, а также выводы, научная новизна и основные его положения соответствуют п. 5.12 «Инструменты сглаживания пространственной поляризации (федеральные трансферты, фонд региональной поддержки и пр.), эффективность их применения; полюса и центры роста в региональном развитии», п. 5.15 «Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и эффективности экономической политики на различных уровнях территориальной организации (национальный, крупные экономические районы, субъекты федерации, муниципальный)» специальности 08 00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)» паспорта специальностей ВАК РФ.
Методология и методы исследования.
Теоретической и методологической основной исследования послужили: фундаментальные положения современной экономической теории, работы отечественных и зарубежных ученых - экономистов в области региональной экономики и бюджета, концептуальные подходы, реализованные в действующем законодательстве, нормативно-правовые документы Российской Федерации и Республики Мордовия по бюджету, налогам, экономическому, инвестиционному и региональному развитию.
Информационной базой исследования послужили материалы Министерства финансов Республики Мордовия, Министерства экономики Республики Мордовия и Государственного комитета Республики Мордовия по статистике, информация в Интернете на сайтах различных комитетов и комиссий при представительных и исполнительных органах власти различных уровней по рассматриваемым вопросам.
В работе использованы следующие методы исследования: экономико-статистического анализа, метод экспертных оценок, сравнений и группировок, элементы системного и комплексного подходов к изучению экономических явлений, экономико - математическое моделирование.
Научная новизна работы.
Основные результаты, обладающие научной новизной, состоят в следующем:
уточнены теоретические и методологические положения в области государственного регулирования территориального развития и на этой основе с учетом практического опыта реализации региональной социально-экономической политики обоснована необходимость усиления роли государственного регулирования в плане активизации стимулирования развития отстающих регионов в целях снижения большой межрегиональной социально-экономической дифференциации;
на основе анализа зарубежного опыта и специфики экономического развития России обоснован и предложен оптимальный вариант государственного регулирования регионального развития, основанный на бюджетном стимулировании инвестиционно - инновационной активности регионов;
предложена система мер по развитию стимулирующей функции доходов региональных бюджетов, предполагающая, в частности, расширение полномочий региональных органов власти по применению налоговых льгот для стимулирования регионального экономического роста, распределение налоговых доходов (по федеральным налогам) по уровням бюджетной системы в зависимости от интенсивности прироста валового регионального продукта;
обоснованы формы и способы бюджетного стимулирования инвестиционных проектов, способных стать «точками роста» региональной экономики;
- определены направления совершенствования федеральной финансовой помощи регионам, в том числе, обоснована целесообразность формирования и использования в составе федерального бюджета Фонда экономического развития регионов (ФЭРР), ориентированного на финансовую поддержку приоритетных региональных производственных инновационных проектов. Обоснован алгоритм распределения ФЭРР между регионами.
Практическая значимость работы. Предложения и рекомендации, полученные в результате исследования, приведенные аргументы могут быть использованы при разработке и совершенствовании региональной экономической политики, осуществляемой федеральными и региональными органами власти. Рекомендации автора также могут быть использованы преподавателями учебных заведений при подготовке и переподготовке специалистов по вопросам государственного регулирования развития регионов.
Апробация исследования. Практические и теоретические результаты исследования апробированы автором в научной литературе, изложены на всероссийских и региональных научно-практических конференциях. Основные положения научного исследования отражены в 11 научных публикациях общим объемом 2,2 п.л., в том числе в статье в журнале «Регионология», рекомендованном ВАК для публикаций основных результатов диссертационных исследований.
Структура и объем диссертационной работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Методологические аспекты формирования бюджетного регулирования территориального развития
Исторически понятие «бюджет» связано с возникновением и функционированием государства.
В современной финансовой литературе термин «государственный бюджет» используется в различных значениях:
Существует определение государственного бюджета как совокупности финансовых отношений, складывающихся между государством, с одной стороны, и юридическими лицами и физическими лицами, с другой, по поводу распределения стоимости общественного продукта и национального дохода путем формирования и использования централизованного фонда денежных средств государства [29, с. 5].
В Бюджетном кодексе Российской Федерации дается следующее определение бюджета: «Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».
Главная особенность государств с рыночной экономикой состоит в том, что здесь с помощью бюджета финансируются преимущественно те общественные потребности или отрасли экономики, где частное предпринимательство и рыночные отношения не работают или работают неэффективно, а также, если требуется защита отдельных слоев населения от рыночной несправедливости. Активно использовать государственные финансы в качестве средства регулирования экономики правительства западных стран начали со времени экономического кризиса 1929-1933 годов, который наглядно показал, какую серьезную опасность представляют для государства падение производства, всеобщее банкротство и массовая безработица.
Особенностью бюджетных систем всех развитых стран является постоянный рост государственных расходов. Исторически рост государственных расходов был связан, прежде всего, с увеличением военных ассигнований. Однако после второй мировой войны весомую роль стали приобретать расходы социально-экономического характера. Основная часть всех бюджетных затрат развитых стран - это социальные расходы, так называемые «общественные услуги», и социальные трансферты. Эти две категории в сумме составляют: в США - Vi всех бюджетных расходов, в Японии — чуть менее Vi, в Германии - 2/3, в Англии - почти 60% всех расходов бюджета [124, с. 26, 9].
Именно эти категории наряду с прямой поддержкой экономики стали фактором активного роста финансовых систем всех развитых стран. Современные государства, увеличивая объем государственных расходов, способствуют повышению спроса, росту объемов промышленного производства, расширению инвестиций.
Д. Кейнс, главный идеолог и основоположник теории и практики регулирования экономики путем использования государственных финансов, сформулировал теорию государственных финансов, представляющую собой важнейшую составную часть кейнсианской экономической теории. Кейнс отмечал: «Наиболее значительными пороками экономического общества, в котором мы живем, являются его неспособность обеспечить полную занятость, а также его произвольное и несправедливое распределение богатства» [53, с.10].
В этих условиях достижение стабилизации возлагается на государство, которому предписывается воздействовать на три ключевые переменные: склонность к потреблению, предельную активность капитала и норму процента. Способность государства влиять на объем национального производства и занятость основывались на контроле со стороны правительства за потребительским и инвестиционным спросом.
Сущность и значение бюджета раскрываются в выполняемых им в экономике и социальной сфере функциях. Так как бюджет является финансовой категорией, то ему присущи функции финансов: перераспределительная и контрольная. Важное значение для повышения эффективности общественного производства играет достижение оптимальной структуры народного хозяйства страны, для чего необходимы финансовые ресурсы в необходимых размерах. Однако регионы не всегда располагают собственными ресурсами в необходимых размерах. В связи с этим возникает необходимость межотраслевого и межтерриториального перераспределения стоимости общественного продукта.
Через функцию перераспределения также осуществляются функция финансового обеспечения и функция государственного регулирования и стимулирования экономики, социальной сферы, иногда выделяют отдельно распределительную функцию.
С помощью перераспределительной функции бюджета происходит межотраслевое и межрегиональное перераспределение финансовых ресурсов.
Межотраслевое перераспределение базируется на мобилизации части фонда денежных средств для последующего финансирования капитальных вложений в отдельные отрасли, отдельные целевые программы и разработки, наращивание научно-технического потенциала.
Межрегиональное перераспределение позволяет сформировать в каждом регионе такой бюджетный фонд, который обеспечивает его экономическое и социальное развитие. При этом под развитием региона следует понимать не просто количественный рост его основных социально-экономических показателей, пусть даже в расчете на душу населения, но и, прежде всего, рост этих показателей по отношению к другим регионам страны, в чем и реализуется, по сути, функция межрегионального перераспределения, обеспечивающая сокращение разрыва между регионами по уровням социально - экономического развития.
Бюджет выступает в качестве одного из основных экономических стимулов воздействия на экономику. Роль бюджета как экономического стимула реализуется через бюджетный механизм, который позволяет осуществлять государственное регулирование экономики посредством установления коли чественного размера бюджетных фондов, регламентации форм и методов их образования и использования, перераспределения денежных средств в региональном и отраслевом разрезах [120, с. 72-73]. В контексте использования бюджета как средства регулирования регионального развития целесообразно выделить механизм бюджетного регулирования экономического развития регионов и определить его как совокупность форм и методов образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, направленных на стимулирование устойчивого экономического роста во всех регионах страны при сокращение диспропорций в национальном экономическом пространстве (рис 1.5).
В системе государственного регулирования территориального развития одинаково важны как налоговые и другие платежи в бюджет (доходы), лежащие в основе косвенных бюджетных методов, так и бюджетное финансирование (расходы), формирующее прямые бюджетные методы. Однако это не означает что их регулирующая роль одинакова. Налоги нацелены в основном на регулирование собственной финансовой базы хозяйствующих субъектов, и, следовательно, влияют на величину той или иной доли собственных финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении соответствующего предприятия. Бюджетное финансирование, осуществляемое в разных формах, выполняет иную роль: увеличивает финансовые возможности как отдельных хозяйствующих субъектов, так и регионов за счет привлечения бюджетных средств. Важным является то обстоятельство, что с позиции инвестора бюджетное финансирование означает получение от государства средств на создание предприятия, а налоги как инструмент стимулирования, например, в виде налоговых льгот, имеют значение только после строительства предприятия, позволяя снизить его текущие расходы.
Бюджетное финансирование способствует стимулированию развитию отдельных отраслей экономики того или иного региона, создает предпосылки для появления новых производств и современных технологий, ускорения научно-технического прогресса, снижения социальной напряженности в регионе, выравнивания территориальных диспропорций.
Таким образом, в отличии от бюджетных доходов, которые не всегда выступают в роли экономических стимулов, бюджетные расходы всегда обладают этим качеством. Через них происходит выбор наиболее прогрессивных направлений бюджетного финансирования, бюджетные средства должны прежде всего направляться на финансирование структурной перестройки экономики, комплексных целевых программ, наращивание научно-технического потенциала, ускорение социального развития и социальную защиту наименее обеспеченных слоев населения.
По существу, основу бюджетного регулирования составляет закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т.д.) и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.
Оценка условий и факторов экономического развития Республики Мордовия в системе регионов Приволжского федерального округа
Основным показателем, характеризующим экономическую ситуацию в регионе, является валовый региональный продукт (ВРП). Удельный вес валового регионального продукта Республики Мордовия, как основного показателя системы национальных счетов к валовому региональному продукту по субъектам Российской Федерации в 2006 году составлял 0,36 процентов. Объемы валового регионального продукта республики в 2006 году возросли почти в 2,6 раза по отношению к уровню 2001 года, а в расчете на душу населения - в 2,7 раза.
Вместе с тем объем ВРП на душу населения в Республике Мордовия в 2006 году составил 66,6 тыс. рублей, что в 2,4 раза меньше величины аналогичного показателя по России и в 1,7 раза меньше, чем по Приволжскому федеральному округу (табл. 2.2, табл. 2.3).
При этом по уровню экономического развития, измеряемого показателем ВРП на душу населения, Республика Мордовия схожа с такими регионами Приволжского федерального округа, как Чувашская Республика (53,6 тыс. руб.), Пензенская область (51,9 тыс. рублей) Республика Марий Эл (47,8 тыс. руб.), образующими в совокупности группу регионов, значительно отстающих от лидеров округа, например, Республики Татарстан и Самарской области, имеющими среднедушевой объем ВРП около 130 тыс. рублей, Республики Башкортостан, Пермского края, Оренбургской области с объемом среднедушевого ВРП около 100 тыс. рублей.
Согласно нашим расчетам ежегодный рост ВРП на душу населения РМ в среднем за период 2000-2006 гг. составил 122,7%, в то время как ежегодный рост аналогичного показателя по Российской Федерации за этот же период времени составил 126,1% (табл. 2.4).
Можно рассчитать, сколько потребуется Мордовии лет для достижения среднероссийского уровня ВРП на душу населения при определенных темпах роста.
Пусть YM0 - объем ВРП на душу населения в РМ в базовом году; YRo - объем ВРП на душу населения в РФ в базовом году, ТМ — ежегодный рост ВРП на душу населения в Республике Мордовия, TR - ежегодный рост ВРП на душу населения в РФ, N - искомое количество лет.
Тогда YM0 TMN - объем ВРП на душу населения в РМ через N лет, YRo TRN - объем ВРП на душу населения в РФ через N лет.
Для определения количества лет, требуемых Мордовии для достижения среднероссийского уровня ВРП на душу населения, необходимо приравнять эти выражения и из полученного равенства определить N
В таблице 2.5 приведены результаты соответствующих расчетов для Республики Мордовия.
Ежегодный рост ВРП на душу населения в РМ, необходимый для достижения среднероссийского уровня за разный период времени (при ежегодном росте ВРП на душу населения в Российской Федерации на уровне 126,1%)
В целях планирования темпов экономического роста Республики Мордовия можно поставить следующую задачу: насколько ежегодный рост ВРП на душу населения в Мордовии должен превышать ежегодный рост аналогичного показателя по России, чтобы за определенное количество лет достичь среднероссийский уровень.
Пусть ATM - искомое превышение ежегодного роста ВРП на душу на селения Мордовии над ежегодным ростом аналогичного показателя по России, т.е. ТМ = (TR+ ATM )
Таким образом, достижение Мордовией среднероссийского уровня экономического развития в ближайшей перспективе (5-10 лет) в сложившихся условиях (при среднегодовом росте среднедушевого ВРП региона на уровне 122,7%) представляется маловероятным, так как для этого необходимо существенное увеличение темпов ежегодного экономического роста республики - более чем 1,5-2 раза.
Очевидно, что анализ показателя валового регионального продукта дает общее представление о проблемах в экономике региона, поэтому для выявления причин отставания региона по уровню экономического развития необходимо провести сравнительный анализ экономики региона с другими субъектами федерации в отраслевом разрезе.
Мордовия является индустриально — аграрной республикой, о чем свидетельствуют данные о динамике отраслевой структуры валового регионального продукта: значительную долю добавленной стоимости территории обеспечивают промышленность и сельское хозяйство (в среднем за 2000 — 2005 годы 31,4% и 22,5% соответственно).
Структура ВРП Республики Мордовия во многом отражает отраслевые особенности ряда других регионов Приволжского федерального округа, имеющими примерно одинаковый с ней уровень развития: Республики Чувашии, Республики Марий Эл, Пезенской области. В этих регионах доля сельского хозяйства в структуре ВРП колеблется от 20,4% в Марий Эл до 14% в Пензенской области, а промышленности — от 30,1% в Чувашской республике до 24,3% в Пензенской области. В то же время в наиболее развитых регионах округа доля сельского хозяйства значительно ниже, составляя, например, в Республике Татарстан 7,7%, в Самарской области - 4,4% валового регионального продукта этих территорий, а доля промышленности выше, находясь на уровне 49,3% и 47,4% соответственно.
Ведущей отраслью экономики Республики Мордовия является промышленность. Мордовии работает свыше 250 промышленных предприятий, состоящих на самостоятельном балансе и имеющих объем производства продукции свыше 75 млрд. рублей в 2007 г. За период с 2000 по 2006 годы объем промышленного производства увеличился более чем в 2 раза. В среднем за 2000 — 2006 гг. рост промышленного производства в Республике Мордовия составил 111,8%, что превышает уровень по Приволжскому федеральному округу (105,1%) и среднероссийский уровень (105,3%) (табл. 2.6).
Особенности региональной политики федеральных органов власти в развитии Республики Мордовия
В настоящее время в классификации расходов федерального бюджета их региональное значение определяется лишь частично. Преобладающая часть федеральных расходов в регионах учитывается в «экстерриториальных» статьях бюджета.
Сумма средств федерального бюджета, расходуемых на территориях, многократно превышает сумму прямых расходов на региональное развитие. Сюда следует отнести основную часть расходов ФАЙЛ, ассигнований на поддержку отраслей и предприятий, на социально - культурные мероприятия.
По экспертным данным суммарные расходы федерального бюджета, привязанные к конкретным территориям, составляют более 60% всех федеральных расходов, что превышает объем межбюджетных трансфертов примерно в 7 раз [37, 449].
В расходах федерального бюджета, связанных с государственным регулированием территориального развития, выделяются две составляющие: текущая и инвестиционная поддержка регионов. При этом напрямую стимулируют экономическое развитие в регионах только инвестиционные расходы, связанные в основном либо с вложением бюджетных средств в объекты инфраструктуры, либо с оказанием финансовой помощи предприятиям отдельных регионов, способствующие наращиванию экономического и налогового потенциала этих регионов. Текущая поддержка регионов связана с оказанием финансовой помощи нижестоящим бюджетам для обеспечения их необходимыми для финансирования возложенных на них обязательств средствами. За счет текущей поддержки (финансовой помощи) регионы и / или муниципалитеты получают больше возможностей для предоставления большего объема социальных услуг, а не для стимулирования своих внутренних источников экономического развития, поэтому к региональной экономической политике часто относят только инвестиционную поддержку территорий.
О значимости и приоритетности текущей и инвестиционной поддержки регионов в государственном регулировании территориального развития свидетельствует, прежде всего, наличие соответствующей нормативно-правовой базы.
Текущая составляющая поддержки регионов в рамках межбюджетных отношений регулируется Бюджетным кодексом, законами о федеральном бюджете, "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", другими нормативными актами. Правительством были одобрены и приняты "Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах", "Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", «Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах», «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и др.
При этом до настоящего времени отсутствует полноценная правовая база, касающаяся непосредственно региональной политики в части ее инвестиционной составляющей. Проекты законов «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» и «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации» не продвинулись дальше парламентских слушаний.
Определенную роль в самом признании региональной политики как самостоятельного направления государственной политики Российской Федерации сыграл Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», однако его исполнение было затруднено по причине нечеткого определения субъекта и объекта региональной политики, слабой организации ее разработки, недостаточно продуманных форм и методов реализации, финансового и информационного обеспечения.
Перейдем к анализу используемым федеральными органами власти Российской Федерации инструментов государственного регулирования территориального развития и практике их применения, и рассмотрим их влияние на развитие отдельного отстающего региона, в качестве которого выступает Республика Мордовия.
Как отмечают В.Н.Лексин и А.Н.Швецов, «при всем многообразии конкретных действий в сфере государственного регулирования территориального развития все они могут быть сведены в три основных блока механизмов: федеральные целевые программы решения проблем регионального развития; бюджетное регулирование отношений между Российской Федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями; установление на территориях отдельных субъектов федерации или муниципальных образований временных особых правовых режимов регулирования определенных видов деятельности, осуществляемых на этих территориях»35.
В настоящее время основным механизмом федеральной региональной экономической политики, обеспечивающим решение проблем стратегического характера, являются федеральные целевые программы (далее ФЦП) направления «региональный паритет». Особая роль ФЦП определяется тем, что программы в силу своего инвестиционного характера в принципе способны оказывать реальное позитивное влияние на структурную перестройку экономик слаборазвитых и депрессивных регионов при условии оптимального выбора направлений использования выделенных на их реализацию финансовых ресурсов.
Федеральные целевые программы социально - экономического развития регионов стали появляться в больших количествах во второй половине 90-х годов. До конца 1995 г. были приняты всего две таких программы - для Курильских островов Сахалинской области в 1993 г. и Республики Саха (Якутия) в 1995 г.
Процесс активной разработки и утверждения федеральных региональных программ начался только с декабря 1995 г. с принятием программы по Мордовии, достигнув своего пика в 1998 г. К 2001 гг. число программ достигло нескольких десятков, и охватывали они полностью или частично территорию более 50 субъектов Федерации, причем некоторые регионы попали под действие нескольких программ.
Некоторые из этих программ оказали позитивное влияние на развитие регионов и позволили смягчить сложности процесса трансформации региональных экономических систем.
О характере осуществляемых программных мероприятий и источниках их финансирования можно судить на примере Федеральной программы экономического и социального развития Республики Мордовия на 1996—2000 годы.
В Федеральной программе (далее ФП РМ или программа) предусматривалось решение задач стабилизации и придания устойчивости развитию экономики республики, модернизации существующих и развития новых отраслей промышленности, развития экспортного потенциала и внешнеэкономической деятельности, ФП РМ содержала 60 проектов, разбитых на 17 разделов. отражающих основные направления развития республики. В программе было задействовано около 50 предприятий и организаций республики.
В течение реализации ФП РМ менялись возможности бюджета и подходы к бюджетному финансированию. Так, в 1996 году средства были направлены на погашение недоимки в федеральный бюджет, в 1997 и 1998 годах большая часть предусмотренных на финансирование мероприятий программы бюджетных средств была получена в виде взаимозачетов (задолженности предприятий и организаций по обязательным платежам в бюджет). Зачетная схема финансирования программы не способствовала эффективному использованию средств, зачастую приводила к включению в цепочку финансирования не перспективных проектов, а предприятий, имеющие недоимку в бюджет. Всего на реализацию ФП РМ было направлено 3850,9 млн. рублей, в том числе по разделам: «Структурная перестройка агропромышленного комплекса» - 936,546 млн. рублей, «Развитие научно-производственных комплексов по источникам света и преобразовательной технике» - 230,443 млн. рублей, «Развитие промышленности строительных материалов и стройинду-стрии» -45,08 млн. рублей, «Развитие энергетики» — 300,0 млн. рублей, «Развитие высокотехнологичных производств» - 551,69 млн. рублей. В результате недостаточного финансирования, из 60 проектов программы средства направлены только на 40 проектов
Развитие программно — целевого метода использования бюджетных инструментов государственного регулирования регионального развития на субфедеральном уровне
Причины депрессивности регионов различаются существенно, поэтому даже самая предварительная оценка социально - экономических перспектив их развития свидетельствует о нецелесообразности ориентации на использование исключительно единых (универсальных) механизмов преодоления депрессивного состояния.
Если пренебречь необходимостью обеспечения баланса между применением общих для всех регионов и специальных, дифференцированных с учетом их индивидуальных особенностей, инструментов государственной поддержки, то тенденции регионального развития будут характеризоваться нарастанием территориальной дифференциации.
В настоящее время на субфедеральном уровне получило широкое распространение использование такой формы применения бюджетных инструментов стимулирования экономического роста, как программы социально экономического развития территорий, которые по сравнению с частными мерами государственного регулирования экономического развития территорий направлены на решение не столько текущих (тактических), сколько стратегических задач44.
К настоящему времени планирование социально — экономического развития субъектов Российской Федерации регулируется рядом нормативных правовых актов. Однако, единственным федеральным законом, установившим формат и процедуры разработки документов, определяющих перспективы территориального развития, является Федеральлый закон от 20 июля 1995г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально—экономического развития Российской Федерации», в котором содержатся понятия: «концепция социально-экономического развития Российской Федерации» и «программа социально-экономического развития Российской Федерации».
Ряд конкретизирующих положений содержится и в подзаконных актах Правительства Российской Федерации и федеральных министерств . Согласно документам программа экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и перечень мероприятий (объектов), имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, представляются в Минэкономразвития России для определения их соответствия типовому макету программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации,
В настоящее время в соответствии с Приказом Минэкономразвития №170 от 17 июня 2002 разработан Порядок согласования с федеральными органами программ социально - экономического развития для регионов федерального значения и регионов, предполагающих использовать при реализации программ развития средства федерального бюджета, утвержден Типовой макет программ социально - экономического развития субъектов Федерации. Регионам рекомендовано руководствоваться этим макетом при разработке региональных программ развития. То есть, формально субъекты Федерации не обязаны писать свои стратегии по предложенному шаблону. Однако, реально сегодняшние рекомендации со стороны федеральных властей в адрес регионов являются директивными указаниями. Что касается регионов-реципиентов, то у них рамки еще жестче. В соответствии с указанным порядком, Департамент региональной экономики Минэкономразвития России рассматривает представленную региональную программу и приложения к ней на предмет соответствия Типовому макету. В случае несоответствия Департамент возвращает документы региональной программы с конкретными замечаниями на доработку. То есть, если программа региона — реципиента не соответствует Типовому макету, то Минэкономразвития России ее не примет, как бы грамотно она ни была составлена.
Такой подход к контролю социально-экономических программ реципиентов, с точки зрения центра, вполне понятен. Действительно, регионы-реципиенты должны каким - то образом оправдывать средства, вложенные в их развитие. И одним из самых легких способов достижения этой цели является создание типового плана развития для всех этих регионов. А с точки зрения законодательства, главное назначение Типового макета - обеспечение методологического единства региональных программ и согласование их с государственной стратегией экономического и социального развития. Очевидно, что согласование с государственной стратегией экономического и социального развития необходимо. Однако самой стратегии государственного регулирования регионального развития нет.
По нашему мнению, наличие Типового макета подавляет инициативу регионов и поддерживает их в состоянии реципиентов: наличие типового документа снижает значимость (а порой и исключает) анализ конкурентных преимуществ. Цели и задачи в Типовом макете «в целом определяются положениями» федеральных программ. Более того, в макете указаны мероприятия, способствующие достижению целей, а типовые задачи перечислены. Это, на самом деле, неправильно, поскольку стратегия - документ индивидуальный, и типовые, точнее, похожие, задачи и мероприятия там могут присутствовать, однако они явно не должны доминировать. Пока же Типовой макет программы развития региона представляет собой не пособие по разработке конкурентной стратегии, которая позволила бы региону достичь высоких социальных и экономических показателей, а «шпаргалку», воспользовавшись которой, можно выполнить формальные требования для получений регионом дотаций из федерального бюджета. Данный подход к выработке стратегии вряд ли можно назвать эффективным, а полученный таким образом документ ведет, скорее, не к развитию, а к стагнации.
Принято считать, что наличие стратегий и программ развития регионов должно стимулировать их социально-экономическое развитие. В этой связи интересным представляется анализ того, насколько, действительно, наличие, а также качество программ благотворно влияет на развитие регионов. Однако, если проанализировать экономический рост регионов, в которых стратегии разработаны и не разработаны, то картина получится неоднозначной. Самый высокий среднегодовой темп роста ВРП за 2001 -2004 гг. (121 %) был у Чукотского АО, у которого нет разработанной стратегии развития. Самый низкий (109,4 %) - у Московской области, у которой есть программа (табл. 3.35).
Таким образом, анализ влияния на экономическое развитие региона наличия (отсутствия) стратегий или программ развития не позволяет сделать вывод о том, что такая взаимосвязь существует.
Объяснение столь парадоксального вывода состоит в следующем. Технология подготовки программ, ключевым элементом которой является соответствие Типовому макету, предопределяет появление достаточно формальных документов. Таких стратегий и программ и настоящее время большинство. Но даже если удается подготовить качественно более хорошую программу, по всем правилам и неформально, это также не гарантирует ее востребованность и, соответственно, положительное влияние на динамику экономического развития. Текущие проблемы заставляют уходить от средне - и долгосрочных приоритетов. Мероприятия, намеченные в программах, все больше расходятся с текущими планами, преимущества стратегического развития нивелируются.
Этот недостаток характерен и для федерального уровня, когда стратегии и программы начинают жить своей, обособленной от текущего экономического развития, жизнью. Чтобы изменить такое положение, необходимо изменить само отношение к документам стратегического характера, которые реально должны стать руководством к текущим планам; повысить уровень научной проработанности стратегий и программ; каждая программа должна конкретизироваться в плане действий, увязанном по срокам, исполнителям и объемам финансирования; обеспечить контроль выполнения мероприятий программ. Кроме того, необходимо отказаться или смягчить требования, предъявляемые Типовым макетом.
Мы считаем, что результативность использования программного метода регулирования социально - экономического развития территорий может быть существенно повышена при условии создания на территории проблемных российских регионов, государственных корпораций регионального развития, выступающих в качестве органов управления реализацией экономического блока задач программ долгосрочного социально-экономического развития соответствующих регионов. Основным направлением деятельности корпораций регионального развития должно стать содействие формированию конкурентоспособного хозяйственного комплекса проблемного региона, развитие экономической базы решения социальных задач, в том числе и преодоления депрессивного состояния наиболее проблемных локальных ареалов. В частности, предлагается создать Корпорацию регионального развития Республики Мордовия.
