Содержание к диссертации
Введение.
Раздел 1. Муниципальное развитие как объект системного исследования и регулирования. Методологические и институциональные аспекты 2
Глава 1.1. Особенности территориальной ситуации в России. Новая парадигма изучения процессов территориального развития 2
Процессы регионализации в современном мире. Предпосылки, содержание, тенденции. - Особенности территориальной ситуации в России.
Исходные условия и новые императивы. - возможные управляющие воздействия и вероятные прогнозные сценарии развития территориальной ситуации в России. - Муниципальное развитие как объект системного исследования и регулирования. -Характеристика научно-информационной базы исследования
Глава 1.2. Муниципальная реформа 1993-2000 гг. Смысл и противоречия в новой системы местного самоуправления 33
Задачи муниципальной реформы. - Основное содержание муниципальной реформы. - Основные противоречия реформированной системы местного самоуправления
Глава 1.3. Количественно-структурное многообразие видов муниципальных образований и их социально-экономические различия 52
Типология муниципальных образований. - «Составные» муниципальные образования. - Типы организационных структур местного самоуправления. - Социально-экономические различия муниципальных образований
Глава 1.4. Муниципальное право Российской Федерации. Состояние и
перспективы нормативно-правового обеспечения местного самоуправления Система современного российского муниципального права. -Международно-правовые и конституционные основы местного самоуправления. - Государственно-правовое регулирование местного самоуправления. Федеральное и региональное законодательство. -Правовое саморегулирование местного самоуправления. Уставы муниципальных образований. - Судебные прецеденты в системе правовой защиты местного самоуправления
Глава 1.5. Современные представления о сущности, целях и механизмах государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации. Сходства и различия в позициях ветвей и уровней власти 03
Позиция Президента Российской Федерации. Будет ли сохранена преемственность в государственной политике развития местного самоуправления? - Позиция Правительства РФ. Действующая федеральная программа на 2000-2014 годы и новые концепции продолжения муниципальной реформы. - Позиция Государственной Думы. Политические разногласия и законодательный консенсус. -Позиция органов власти субъектов Российской Федерации. Приоритет интересов укрепления «вертикали государственной власти» и усиления контроля местного самоуправления. • Позиция органов местного самоуправления. Консолидация интересов и курс на сотрудничество с федеральными органами государственной власти Раздел 2. Экономические ресурсы функционирования и развития муниципальных образований 139
Глава 2.1. Потребности муниципальных образований в финансовых средствах. Правовые основания и фактическое содержание расходов местных бюджетов 140
Роль и состояние местных бюджетов. - Муниципальные диспропорции местных бюджетов. - «Собственные» полномочия местного самоуправления и расходы местных бюджетов. -Наделение местного самоуправления «делегированными» полномочиями и дополнительные расходы местных бюджетов.
Глава 2.2. Бюджетные возможности реализации полномочий местного самоуправления. Собственные доходы и государственная поддержка местных бюджетов 173
Доходная самостоятельность, федеральное и региональное регулирование местных бюджетов. - Финансовые отношения местных бюджетов с бюджетами других уровней. - Местное налогообложение
Глава 2.3. Неналоговые ресурсы местного самоуправления. 200
Муниципальные займы и доходы от муниципального имущества Предпосылки появления, виды и структура муниципальных займов. -Динамика и масштабы эмиссий. - Основные трудности привлечения займов и возможности их преодоления. - Состав, происхождение и эффективность использования муниципальной собственности
Глава 2.4. Земельные ресурсы местного самоуправления. Экономико-правовое регулирование земельных отношений в населенных пунктах 226
Регулирование территориального развития с помощью механизмов земельного рынка: концептуальный подход. • Особенности регулирования земельных отношений в городах. Преимущества арендного землепользования и продажи прав долгосрочной аренды. -Стоимостная оценка земельных участков в населенных пунктах, -Земельные кадастры и их роль в информационном обеспечении земельного рыка
Глава 2.5. Государственное содействие городам в преодолении последствий кризиса и реструктуризации отраслей промышленности "4
Основания, содержание и масштабы государственной поддержки муниципальных образований. - Государственная поддержка шахтерских городов и поселков: усиление социальной направленности преобразований. - Государственная поддержка «закрытых» городов. Федеральные дотации, субсидии и налоговые льготы. - Федеральное содействие реструктуризации научно-производственных комплексов «наукоградов»
Заключение 285
Список использованной литературы
Введение к работе
В последнее десятилетие XX века Россия вступила в период кардинального слома-преобразования всех основных элементов, тенденций и сущностных особенностей системы организации жизнедеятельности общества и государства. Начавшиеся перемены связываются с коренящимися в предшествующем развитии страны и обострившимися до предела кризисными явлениями в экономике, социальной сфере, идеологии, политике и в других областях общественных отношений. Важнейшей составляющей и одновременно следствием развернувшейся тотальной антикризисной трансформации стал переход к принципиально новым смыслу и содержанию процессов территориального развития и механизмов их регулирования. При этом изменения в протекании и регулировании территориальных процессов в России происходят на фоне и в известном соответствии с обозначившейся в последней четверти прошлого века общемировой тенденцией, так называемой регионализации, которую в самом общем виде можно определить как процесс и состояние возрастающего и расширяющегося влияния региональных факторов на все стороны человеческой жизнедеятельности.
В контексте исторически нового состояния государственных и общественных отношений феномен территориальных преобразований приобретает новую, особую роль, интегрированно опосредующую и адаптирующую к повседневным потребностям людей, реализуемых в рамках разномасштабных, разноуровневых и разнохарактерных территориальных систем, все прочие виды общегосударственных реформационных изменений - экономические, социальные, административные, правовые, политические и др. Негативные последствия отмеченных кризисных явлений также наиболее полно и концентрированно проявляются именно в функционировании территориальных систем, но вместе с тем и демпфирование указанных последствий обеспечивается, прежде всего, потенциалом устойчивости этих систем.
Одновременно протекающие реформы и кризисы предопределяют сущностные особенности переходной природы современных процессов и механизмов территориального развития: повышенную динамичность и неравномерность изменений, многоплановость и противоречивость взаимодействии старого и нового, обусловленность особых инструментов и ресурсов восхождения к новому уровню или установлению нового состояния.
Адекватное названным объективным обстоятельствам научное понимание новых закономерностей территориального развития и продуктивное использование этого знания в практике территориального управления не достижимы без использования системной методологии, раскрывающей новое видение современной территориальной действительности во всей ее сложности и многогранности, многоуровневости и многофакторной обусловленности, неравномерности и нестационарности процессов развития, допускающих возможности случайности, многовекторной направленности и т.д. При этом назревшие изменения в методологии территориальных исследований должны сопровождаться не менее актуальными подвижками в выборе самого объекта изучения и регулирования. Крупномасштабность пространства страны стереотипно предопределяет преимущественно макроскопический характер регулятивного и исследовательского интереса, объектом которого выступают, прежде всего, и в основном крупные территориальные образования - экономические районы, федеральные округа, регионы-субъекты федерации. Между тем территориальная действительность современной России не может быть ни объективно оценена, ни изменена к лучшему без насущного перенесения акцентов в научном анализе и в практическом решении (даже если решения принимаются федеральными и региональными органами) значительного (если не преобладающего) числа проблем территориального развития на местный уровень, то есть на уровень городов, районов, поселков городского типа и сельских поселений. Методология региональной экономики и региональной политики, оперирующая в основном макрорегиональными категориями и закономерностями должна быть обогащена и дополнена микроскопическим взглядом на процессы территориального развития, протекающие в рамках муниципальных образований. Именно этот гораздо более многочисленный класс маломасштабных (локальных) территориальных систем наиболее полно вбирает главные составляющие циклов воспроизводства социального, хозяйственного, финансового и большинства других видов потенциалов, обеспечивающих жизнедеятельность страны в целом и её отдельных территориальных частей в различных режимах - развития, кризиса, депрессии и т.п. В известном смысле значение муниципальных образований в территориальном развитии сродни роли хозяйствующих субъектов (предприятий) в экономике.
Десятилетний период реформ-кризисов стал этапом становления системы местного самоуправления и механизмов государственного регулирования муниципального развития, основанных на принципиально новых началах, имманентных переходу к федеративному государственному устройству, рыночным экономическим отношениям и демократическому гражданскому обществу. Очень короткий по историческим меркам срок вместил значительные по числу и содержанию преобразования, которые требуют системной оценки {в т.ч. соотнесения с мировым опытом), выявления устойчивых тенденций, прогнозирования последствий и выработки соответствующих рекомендаций по упорядочению развития местного самоуправления. Рассматриваемый период обозначил ключевые проблемы-факторы самоорганизации и государственного регулирования территориального развития на муниципальном уровне, которые заслуживают приоритетного теоретического осмысления и практического решения. В фокус исследовательского интереса должны быть помещены, прежде всего, вопросы институциональных преобразований, ресурсной самодостаточности и государственной поддержки муниципального развития.
Таким образом, принимая во внимание все вышеизложенное, можно утверждать, что предпринятое исследование имеющей важное народнохозяйственное значение научной проблемы выявления закономерностей организации и упорядочения механизмов регулирования территориального развития на муниципальном уровне в широком контексте реформационных преобразований и кризисных ситуаций в жизнедеятельности государства имеет актуальный характер.
Тема становления местного самоуправления и функционирования муниципальных образований в современной России не обойдена вниманием исследователей. Число экономических, социологических, юридических, политологических и других видов работ, посвященных разным аспектам муниципальной проблематики, исчисляется многими сотнями наименований и тысячами страниц. Можно говорить о новой (вслед за многочисленными публикациями 60-80-х годов XX века) волне интереса к изучению ретроспективы и современных реалий местной жизни. Становится просто необозримым массив статей по этой тематике, которые регулярно публикуются практически, во всех серьезных научно-прикладных экономических, юридических и общественно-политических журналах и газетах России. Начали издаваться не имеющие аналогов в прошлом специализированные журналы - «Муниципалитет», «Муниципальная власть», «Муниципальный мир», «Местное право», «Местное хозяйство».
Весьма широк спектр новых монографических публикаций по различным аспектам местного самоуправления и жизнедеятельности муниципальных образований. Несомненным лидером по числу наименований и тиражей является юридическая литература. Растет перечень книг по вопросам организации власти и управления на местном уровне. Вышло несколько монографий, посвященных историческому анализу местного управления в царской России. Стали появляться обстоятельные работы по бюджетно-налоговым аспектам муниципального развития. Издан ряд научно-информационных справочников и энциклопедий.
Опубликовано множество учебных пособий и учебно-методических материалов по различным направлениям рассматриваемой тематики. Сформировались даже серийные издания. Одно из них - «Библиотека муниципального работника» издается редакционно-издательским центром «Муниципальная власть» в рамках федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. Другая серия с близким названием «Библиотека муниципального служащего» издается Московским общественным научным фондом и уже насчитывает более двух десятков выпусков, посвященных программам развития муниципальных образований, экономическому взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, правовому регулированию финансово-экономического взаимодействия этих органов и другим актуальным вопросам.
Много доступней стал международный опыт. Свидетельство тому, например, ежеквартальное русское издание всемирного журнала о проблемах городов «Эра городов» («Urban Age»), а также изданная на средства Агентства международного развития США по контракту с Research Triangle Institute (Северная Каролина, США) и при поддержке Союза Российских городов серия из нескольких десятков компактных брошюр, объединенных общим названием «Муниципальные финансы и управление». Большое значение в постижении зарубежного опыта сыграли финансировавшиеся Всемирным банком и Европейским союзом международные программы и проекты на основе сотрудничества российских и иностранных ученых.
Среди наиболее активных исследователей, трудами которых сформирован основной ряд теоретических и прикладных работ как по проблемам территориального развития и региональной политики в целом, так и муниципального (местного) развития, в частности, следует выделить имена следующих авторитетных ученых и специалистов: С.А. Авакьяна, Т.Т. Авдеевой, А.С. Автономова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, П.И. Бурака, В.И. Васильева, А.Г. Воронина, Л.В. Гильченко, Т.М. Говоренковой, А.Г. Гранберга, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, А.А. Захарова, Л.А. Иванченко, А.Г. Игудина, И.А. Ильина, М.А. Краснова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.Н. Лаженцева, Г.М. Лаппо, Л.Е. Лаптевой, Г.Р. Латфуллина, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, А.Н. Мальцева, В.А. Максимова, Г.В. Марченко, П.А. Минакира, Н.Н, Михеевой, С.С. Митрохина, B.C. Мокрого, Т.Г. Нефедовой, В.В. Пашенцева, Е.Н. Перцика, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, Л.И. Прониной, О.С. Пчелинцева, СИ. Рыженкова, В.Е. Селиверстова, А.И. Татаркина, Ю.А. Тихомирова, А.И. Трейвиша, С.А. Трунова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, И.Д. Черника, В.В. Шипова, А.Н. Широкова, К.Ф. Шеремета, Б.М. Штульберга, Е.С. Шугриной.
Отмеченная активная исследовательская и публикационная деятельность последних лет немало способствовала не только реальному продвижению муниципальной реформы (созданию новых нормативно-правовых основ и организационных структур местного самоуправления), но и, - что не менее существенно, - повышению общего уровня осмысления феноменов муниципального развития и местной власти в России конца XX - начала XXI вв., формированию общественного интереса к этой проблематике, расширению научного кругозора муниципальных работников, созданию информационного, методического и учебно-образовательного фундамента новой системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров местного самоуправления.
Тем не менее, по большому счету, тема системных преобразований форм и механизмов территориального развития и управления в реформационно-кризисном контексте современной России может считаться практически малоизученной, особенно, что касается системного анализа процессов формирования разнообразных территориальных ситуаций и системных технологий обоснования мер по решению проблем развития конкретных территорий. Новые методологические идеи лишь наметились и начинают интенсивно обсуждаться. Доминирующее значение пока по-прежнему занимают получившие развитие в рамках отдельных научных и прикладных дисциплин -экономики, права, социологии, организации управления, финансов и др. -«отраслевые» подходы к междисциплинарной (системной) по своей природе территориальной действительности, интерпретирующие ее в основном с позиций линейности развития.
Диссертационное исследование целенаправлено на решение актуальной научной проблемы теоретического обоснования и прикладной интерпретации новых смысла и содержания процессов территориального развития на муниципальном уровне и механизмов их регулирования в условиях реформационно-кризисных переходов в организации жизнедеятельности современной России.
Исходя из такой целевой установки, в диссертации решались следующие научно-прикладные задачи:
(1) обоснования методологического подхода к изучению феномена территориального развития, рассматриваемого в диалектическом единстве процессов самоорганизации и государственного регулирования территориальных систем, и приложения этого подхода к классу территориальных систем нижнего уровня (муниципальным образованиям);
(2) идентификации и теоретического обобщения главных особенностей и тенденций развития современной территориальной ситуации, сформировавшейся вследствие одновременно протекавших в 1991-2000 гг. системного кризиса и реформационных преобразований в государственном устройстве, экономике и социальной сфере;
(3) систематизации современных представлений о сущности, целях и механизмах саморазвития и государственной поддержки муниципальных образований и местного самоуправления в России;
(4) содержательного уточнения роли местного самоуправления в системе органов публичной власти и выработки принципиального подхода к упорядочению взаимодействий местных органов с государственными структурами власти;
(5) системной оценки сущности и результатов муниципальной реформы 1993-2000 гг. включая динамическую характеристику количественно-структурных изменений территориальных форм муниципальных образований, институциональных нововведений и формирования муниципального права;
(6) выявления комплекса ключевых экономико-правовых проблем ресурсного обеспечения процессов функционирования и развития муниципальных образований и концептуально-практическое обоснование системы мер по решению актуальных проблем местного самоуправления в сферах бюджетно-налоговых, имущественных и земельных отношений;
(7) установления предпосылок, содержания и масштабов сложившейся практики государственного содействия муниципальным образованиям в преодолении последствий экономического кризиса и реструктуризации отраслей промышленности, а также разработки конкретных мер по упорядочению механизмов государственной поддержки применительно к различным типам муниципальных образований и кризисных ситуаций.
Предметом исследования в диссертации стали институциональные и экономические механизмы самоорганизации и государственного регулирования процессов территориального развития в переходных условиях системного кризиса и всеобщих реформ. В качестве объекта исследования выступают реформационно-кризисные ситуации в муниципальных образованиях современной России.
Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужил системный подход и накопленный в рамках системных исследований опыт применения соответствующего методологического инструментария в различных областях научных знаний. Системно-теоретические разработки доказали свою особую результативность прежде всего при анализе функционирования сложных целеустремленных динамических систем, требующих проведения междисциплинарных исследований. И поскольку предмет настоящей диссертации полностью отвечает этому требованию, выбор в пользу именно системной методологии исследования оказался достаточно очевидным.
Кроме того, в теоретическом плане диссертационное исследование опирается на содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых концептуальные разработки по анализу отдельных - экономических, социальных, правовых и иных аспектов территориальной действительности и полученные на их основе научно-обоснованные представления о конкретных качественно-количественных закономерностях протекания определенных территориально опосредованных процессов.
Информационную базу работы составили данные, содержащиеся в справочно-статистических и аналитических материалах ряда федеральных министерств и ведомств - Госкомстата России, Минэкономразвития России, Минфина России, Минфедерации России, обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации - Совета Федерации и Государственной Думы, органов государственной статистики в субъектах Российской Федерации, а также в материалах научно-исследовательских организаций, специализирующихся на проблемах муниципального развития и местного самоуправления.
