Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГЕНЕЗИСА И ЭВОЛЮ
ЦИИ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 14
§ 1. Объективный характер взаимосвязи государствен
ного управления и местного самоуправления в крупном городе 14
§ 2. Институциональное становление самоуправления в городе Москве 60
Глава II. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКВЕ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ 113
§ 1. Нормативно-правовое регулирование и территория
самоуправления в г.Москве 113
§ 2. Экономические основы местного самоуправления в городе 140
§ 3. Система органов местного самоуправления и формы
прямой демократии в г.Москве 159
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 177
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 188
Введение к работе
Актуальность темы исследования объективно обусловлена тем, что реформирование российской государственности, а также формирование местного самоуправления как нового конституционного института демократического правового строя страны, вызвало необходимость современного подхода в регулировании функций народовластия.
Конституция Российской Федерации 1993 года (ст.З, п.2) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве существенной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. В целом, наряду с положительными тенденциями, это породило некоторые моменты абсолютизации в понимании сложного феномена самоуправления. В частности, нередко встречающееся на практике исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти "по вертикали". Местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти.
Хотя Конституция Российской Федерации установила, что самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако это не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Прежде всего, местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства при государственной поддержке и государственных гарантиях. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государст венная территория, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единых государственно-правовых форм на основе сочетания местных и государственных интересов. Именно эти позиции нашли своеобразное и эффективное практическое применение в Москве.
Системное научное осмысление особенностей исторического развития и становления городского самоуправления в Москве, характеристика его конституционно-правового статуса с предлагаемым диссертантом собственным теоретическим и практическим видением проблем, связанных с организацией и правовым регулированием основ местного самоуправления и взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти в столице способствует своевременному преодолению существующих противоречий в становлении эффективного городского самоуправления в России в целом.
Состояние научной разработанности проблемы свидетельствует, что в целом вопросы становления и развития местного самоуправления за рубежом и в России разрабатывались представителями различных научных направлений. По сей день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи различных теорий местного самоуправления. Самого пристального внимания заслуживают работы выдающихся российских ученых: А.К.Дживелегова, В.О.Ключевского, А.И.Герцена,
М.А.Бакунина, Н.Г.Чернышевского, П.Л.Лаврова, Н.К.Михайловского, П.В.Струве. Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются также произведения видных государственных деятелей России: С.Ю.Витте, А.И.Гучкова, П.Н.Милюкова, В.В.Шульгина, М.В.Родзянко, П.А.Столыпина и др. Также можно отметить, что период реформирования российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам Н.М.Коркунова, Г.Ф.Шершеневича, Л.И.Петражицкого, И.А.Ильина, Н.И.Палиенко,
А.С.Ященко, в которых содержится анализ развития российской государственности и предпринимавшихся в период их деятельности управленческих преобразований.
Непосредственное отношение к исследуемым в диссертации проблемам имеют работы современных ученых: С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, ИЛ.Бачило, Л.М.Боткина, Ю.А.Веденеева,
Л.А.Велихова, Н.И.Глазуновой, Н.Н.Грацианского, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, И.П.Ильинского, Л.М.Карапетяна, О.Е.Кутафина, В.А.Михайлова, В.А.Прокошина, В.И.Фадеева и других. В работах названных авторов рассматриваются вопросы становления местного самоуправления, процесс изменения его сущности, наполнения полномочиями.
Становлению городского самоуправления в Москве, к сожалению, в советской и российской литературе уделено недостаточно внимания. Этот вопрос рассматривался в работах А.М.Брячихина, В.И.Голованова, А.И.Попова, В.В.Таболина и др.
Объектом диссертационного исследования являются правовые институты городского самоуправления в Москве, процессе их становления, а также опыт самоуправления в городах; правовые формы общественных отношений в этой сфере, их тесная связь с государственным управлением в целом.
Предметом анализа выступают публично-правовые отношения местного самоуправления в г.Москве как территории государственного и местного самоуправления, субъекта Российской Федерации, столицы и мегаполиса.
Цель и задачи исследования заключаются в том, чтобы отразить теоретическое понимание и практику деятельности местного самоуправления в российском крупном городе и с этих позиций дать анализ и характеристику основных форм городского самоуправления в Москве.
В этом плане выявляется объективный характер взаимосвязи государственного и местного самоуправления, анализируются его основные правовые теории и на этой основе исследуется специфика институционального становления самоуправления в Москве. Правовой статус последнего, что также является основными задачами, изучается с позиций, во-первых, нормативно-правового регулирования территории; во-вторых, экономических основ; в-третьих, системы органов местного самоуправления и форм прямой демократии и т.д.
Проведенный в работе правовой анализ теоретических и практических предпосылок формирования концепции местного самоуправления становится своего рода основанием для выработки механизма их реализации в ходе формирования муниципального права Москвы, правовых отношений в области осуществления права москвичей на местное самоуправление и практики деятельности его фактических, реальных органов. Не менее важно все это и для разработки практических предложений и рекомендаций по оптимизации государственно-правовой практики в этой области, для дальнейшего совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, практике его применения с учетом современных тенденций в России. В основу рассмотрения местного самоуправления в Москве также положены современные представления и идеи построения открытого гражданского общества на принципах демократии, постепенной децентрализации и деконцентрации государственной власти.
Теоретико-методологическая база исследования исходит из ми-ровоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы. Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по теме правового статуса местного самоуправления, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному
государствоведению, иных отраслей права, философии, политологии, социологии, теории государства и права, наконец, истории.
В самом общем плане методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социальных явлений и процессов, в особенности диалектика общего и особенного, содержания и формы. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, более всесторонне и объективно.
Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права.
Источниками диссертационного исследования являются труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, Устав г.Москвы, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, Устав и текущее законодательство Москвы и других субъектов Российской Федерации по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, а также ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств, материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания Российской Федерации и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертации выразилась в проведении исследования формирующегося в Москве местного самоуправления в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант
предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российского местного самоуправления сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций, прежде всего его тесную связь с государственным управлением в целом, развитие городского самоуправления Москвы с учетом специфики ее правового статуса и законодательного регламентирования; смоделировать применительно к Москве, причем как на данном этапе, так и в перспективе конституционные основы местного самоуправления, обеспечивающие демократическую и эффективную систему их построения в городах Российской Федерации.
В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту, заключаются в следующем.
Во-первых, анализ исторического становления местного самоуправления как за рубежом, так и позиций по регламентированию местного самоуправления в России и, в особенности самоуправления в городах федерального значения, позволяет сделать вывод о преемственности идеи органического сочетания двух начал при формировании местного самоуправления - общественного и государственного. Автор признает сформированное в Москве в переходный период местное самоуправление дуалистической моделью, при которой городские органы власти одновременно являются и органами местного самоуправления, о чем, например, убедительно свидетельствует такая распространенная форма, как районная Управа.
Во-вторых, рассматривается и обосновывается новое, еще формирующееся административно-территориальное явление современной российской правовой действительности, имеющее непосредственное отношение к становлению городского самоуправления в Москве - мегаполис.
Показано, что мегаполис в России - скорее явление будущего, если не считать его незрелой и противоречивой формой сегодняшнего московского прототипа, не имеющего ни строго правового статуса, ни четких административных границ. Между тем, процесс включения близлежащих городов и деревень в агломерацию занимает весьма длительный срок и, как показывает опыт России, других стран, без соответствующей экономической и правовой базы остается нереализованным. Такие агломерации могли бы способствовать совершенствованию расселения на пути к его более зрелой форме к - "мегаполису", самодостаточному и целостному территориальному комплексу организации жизнедеятельности людей. Рассмотренное именно через эту призму самоуправление в Москве является в известном плане перспективным для муниципально-правовых инноваций в региональном устройстве России.
В-третьих, выявляется, что сложившаяся в Москве система финансирования не соответствует в полной мере новому финансовому законодательству, принятому на федеральном уровне. Формально эти противоречия устраняются, исходя из дуалистической модели московского самоуправления, однако, по существу, с позиции обеспечения верховенства норм Конституции Российской Федерации, необходим пересмотр и изменение форм правового регулирования организации власти в Москве и ее финансовой сфере, что собственно говоря и инициируется сегодня Московской городской Думой. Исходя из анализа реальных полномочий органов местного самоуправления Москвы в сфере управления собственностью и финансами делается вывод об известной декларированности местного самоуправления в Москве, хотя в последнее время и предпринимаются реальные шаги в преодолении этого явления.
В-четвертых, как и показано в диссертации, районные Управы не являются достаточно урегулированными правом органами самоуправления ни по назначению, ни по перечню признаков, ни по полномочиям. Их
можно рассматривать как органы, переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. В этом плане уже сегодня и Устав Москвы нуждается в существенной доработке в части прямого введения в него положений о местном самоуправлении в районах и устранения противоречий с Конституцией России. Кстати, в него уже внесены изменения в части совершенствования выборов, т.е. формирование структур власти. Вместе с тем недопустим и волюнтаризм категоричных решений, как отмечается в диссертации необходимо время для объективного вызревания необходимых условий. В этом плане, проанализировав законодательство Москвы, оценивая ситуацию в целом, автор, отмечая недостаточность регулирования народовластия при самостоятельном осуществлении властных полномочий в сфере местного самоуправления, предлагает законодателям путем постепенного, осторожного и взвешенного внесения дополнений в действующее муниципальное право, а также принятием дополнительных актов, сбалансировать указанные пробелы, а в дальнейшем своевременно юридически оформлять вызревающие новые моменты в сфере самоуправления в этом мегаполисе.
В-пятых, показано, что нельзя однозначно оценивать возникающие феномены самоуправления. Например, во избежание смешения понятий автор мотивирует тезис о том, что такую форму объединения в кондоминиумах как товарищества собственников жилья нельзя полностью относить только к органам территориального общественного самоуправления. Однако в общем плане элементы самоуправления свойственны всем общественным организациям, связанным с решением местных нужд и забот населения и в этом плане товарищества собственников жилья не составляют исключения. Но, исходя из анализа законодательства, товарищества собственников жилья в кондоминиумах не могут по своей природе при
равниваться и тем более заменить собой территориальное общественное самоуправление.
В-шестых, в диссертации исходя именно из сегодняшних условий проводится анализ полномочий властных структур города, результат которого показывает, что установленный ст.6 Устава города двойной статус представительных и исполнительных органов власти не позволяет достаточно четко разделить их компетенцию и оценить сложившееся положение как легитимно обеспечивающее самостоятельное функционирование органов местного самоуправления. В этом плане проанализировав положение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по исследуемому вопросу, законодательство стран Содружества независимых государств, автор приходит к мнению, что само по себе включение вышестоящих представительных органов власти в сферу местного самоуправления допустимо, но при четком определении их полномочий в этой сфере, и соответствии их функций природе муниципальной власти. Таким образом, речь идет о характере объектов, на которые распространяются предметы их ведения, о координационном, а не управляющем воздействии, т.е. согласовании решений местных сообществ, без вмешательства в их деятельность. Делается вывод, что в конечном счете, в перспективе администрация местного самоуправления не должна входить в систему исполнительных органов государственной власти, а подчиняться тому представительному органу, который ее создал. Именно через призму данного понимания и на основе проведенного исследования и изложенных выводов внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Москвы, определяющего статус местного самоуправления и повышению эффективности его применения.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и
теоретическом плане вопросов сущности и содержания местного самоуправления в России, в частности - в Москве.
Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего - столицы, являющейся огромным мегаполисом - государством.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для многих отраслей юридической науки. Они могут быть применены в научно-педагогической работе по курсу муниципального, конституционного права, теории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Отдельные проблемы, исследованные в диссертации рассматривались в докладах автора на научно-практических конференциях РІнститута молодежи и МГУ им. М.В.Ломоносова, некоторые выводы диссертант рекомендовал для подготовки ряда законодательных актов Московской городской Думы, для нормотворческой деятельности Мэрии, Правительства и в частности, западной префектуры г.Москвы. Например, разработано Положение о комиссии по защите прав граждан при реализации градостроительных решений района "Дорогомилово" и другие нормативные акты.
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и включает введение, две главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных актов.
