Содержание к диссертации
стр.
Введение 3
1. Местный уровень бюджетной системы как инструмент
регулирования социально-экономических процессов в
регионе 15
Достижение финансовой самостоятельности местных бюджетов посредством эффективной организации межбюджетных отношений на уровне региона 15
Влияние модели распределения государственных трансфертов между регионами на выбор финансовой политики их получателей [ 53
Глава 2. Особенности формирования доходной части бюджета
местного самоуправления на примере Миллеровского
региона 73
2.1 Значимость отдельных составляющих структуры
доходных источников местного бюджета 73
2.2 ' Система распределения средств бюджетного
регулирования как сдерживающий фактор развития
местного самоуправления 109
Глава 3. Пути совершенствования системы формирования
доходной части бюджета местного самоуправления 136
Привлечение прямых инвестиций в экономику муниципалитета как инструмент укрепления финансовых основ местного самоуправления 137
Увеличение неналоговых поступлений в местный бюджет на основе эффективного управления муниципальными активами 157
Заключение 189
Библиографический список 193
Приложения^ 205
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблематика местного самоуправления стала актуальной в России с начала 1990-х гг. Распад административной вертикали, новая концепция государства в целом закономерно привели к тому, что объем полномочий местных органов власти резко расширился, а реально выполняемые функции существенно превысили формально закрепленные полномочия. Обострение финансового кризиса, принятие популистских решений на федеральном уровне как результат политической борьбы еще более осложнили ситуацию на местах.
Анализ процесса стабилизации экономического и социального положения в регионах России сквозь призму целенаправленной работы по укреплению территориальных финансов и совершенствованию управления ими (включая формирование доходов) позволяет сделать вывод о рассогласованности усилий, архаичности подходов и недостаточной системности при разработке решений о развитии системы формирования доходов местного бюджета.
Состоялось ли местное самоуправление в России? На этот вопрос не существует однозначного ответа, он активно обсуждается учеными, политиками, практиками. Однако очевидно, что наиболее существенным фактором, снижающим эффективность управления на муниципальном уровне, не позволяющим местному самоуправлению стать действительно независимым институтом, является неурегулированность его финансовых основ. Хотя формально местный бюджет самостоятелен и принимается представительным органом местного самоуправления, на практике все его параметры детально регулируются с регионального уровня в каждом
отдельном случае. Подобная ситуация разрушительно действует на
становление института местного самоуправления, искажает мотивацию
муниципальных властей, полностью противоречит международной практике
Щ решения финансовых вопросов на местном уровне.
Осуществление социально-экономических реформ в стране увеличило
роль местного самоуправления, трактуемого в своей глубинной сути как
возможность решения вопросов местного значения самим населением. Г
Основу доходов местных бюджетов составляют отчисления (постоянно
меняющиеся год от года) от налога на прибыль предприятий, налога на
доходы физических лиц, акцизов, платежей за пользование природными
ресурсами, на вмененный доход и нескольких других. Большинство из них
являются федеральными или региональными, и влиять на их ставки и долю
отчислений местные власти не могут 191.
Как можно убедиться, ни о какой финансовой самостоятельности органов
f местного самоуправления не может идти и речи. Они полностью зависят от
решений федеральных и региональных органов власти и от отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают сверху.
В результате такой организации бюджетной системы подавляющее большинство российских органов местного самоуправления в состоянии самостоятельно сформировать не более 30% своих доходов, а остальные 70% получает в виде отчислений и дотаций, определяемых органами государственной власти субъектов Федерации 151.
В свете этого остро встает вопрос определения методов и средств
развития финансового потенциала муниципального образования, роста
доходов местного бюджета как следствия экономического роста и
^ эффективного управления муниципальными активами.
Решение этих проблем и составило содержание диссертационной работы.
5 Проведенный цикл исследования и полученные результаты приобретают
особую значимость и актуальность в свете продолжающейся
административной реформы.
Степень разработанности проблемы. Проблемы, связанные с формированием доходной части бюджета, исследованы различными зарубежными учеными. Труды А. Смита, Дж. С. Миля, В. Пети, Д. Риккардо посвящены взаимоотношениям государства и хозяйствующих субъектов в области налогообложения, бюджетному финансированию, влиянию бюджетных рычагов на экономику. Классические работы по проблемам бюджетного регулирования принадлежат А. Вагнеру, Д. Хиксу, У. Митчеллу. Значительный вклад в изучение вопросов влияния бюджетно-налоговой политики на экономику внесли работы Э. Аткинса, Р. Бодвея, А. Пигу, П. Самуэльсона, А. Лаффера, Р. Масгрейва, А. Оукена и др.
Труды выдающихся отечественных авторов (А.А. Алекандрова, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, Л.А. Дробозиной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Г.Б. Поляка) посвящены основам финансовой теории и проблемам формирования бюджетных ресурсов. Однако проблемы муниципальных финансов продолжают оставаться наименее изученными.
Выбранное направление диссертационного исследования не в достаточной степени разработано в российской финансовой науке. Большинство авторов ограничиваются исследованием проблем муниципальных финансов в контексте межбюджетных отношений (А.Г. Игудин, В.Б. Христенко, B.C. Мокрый, В.Н. Лексин, К.К. Баранова и др.), другие исследуют теорию и практику управления в конкретном регионе (Ю.В. Коростелев, В.И. Матеюк, В.И. Пашков, М.И. Яндиев и др.). Проблемы достижения бюджетной стабилизации в экономике территории поставлены такими авторами, как Р.А. Белоусов, Д. Городецкий, А.В. Грачев, В.И. Гришин, В.Б. Христенко, однако
их исследования ограничиваются анализом ликвидности бюджета. Несмотря на большое количество научных публикаций по проблемам финансовой самостоятельности местных бюджетов (В.В. Курочкин, В.В. Нарежный, Л.И. Пронина, В.А.Рыжков и др.), авторы освещают проблемы, решение которых возможно только на федеральном уровне, практическая значимость для органов местного самоуправления отступает на второй план.
Ощущается востребованность систематизированных монографических разработок по данной проблематике.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в выявлении возможностей муниципалитета посредством привлечения прямых инвестиций и развития экономики города, а также эффективного управления муниципальными активами (земельные ресурсы в совокупности с объектами недвижимости) снизить зависимость местного бюджета от вышестоящих уровней бюджетной системы, добившись финансовой самостоятельности. Исходя из цели исследования, автором поставлены следующие задачи:
выявить особенности формирования бюджетных ресурсов на региональном и местном уровне;
выявить существующие недостатки основ финансовой самостоятельности региона и местного самоуправления;
усовершенствовать систему управления земельными ресурсами и имуществом как основными активами муниципалитета;
разработать систему действий по активному привлечению прямых инвестиций в экономику города в целях развития реального сектора и роста финансового потенциала муниципалитета.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Предметом исследования выступают экономические отношения,
7 возникающие в процессе составления, утверждения и исполнения бюджета на
региональном и местном уровне.
Объект исследования - бюджет отдельно взятого муниципального образования, в данном случае - бюджет города Миллерово Ростовской области.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической основой диссертационной работы являются фундаментальные положения о бюджете как экономической категории, бюджетных ресурсах как форме материализации бюджетных отношений, опыт ведущих зарубежных и отечественных ученых в исследовании проблем формирования доходов бюджета и финансовых проблем местного самоуправления, законодательные и нормативные акты Российской Федерации.
Анализ практических данных осуществлялся с использованием методов группировки, выборки, обобщения, а также графических методов.
Общая логика исследования построена на методологических принципах эффективности, системности, единства макро- и микроуровней, морфологии анализа, наследственности в экономике, историзма.
Диссертационное исследование выполнено в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.05 Муниципальная экономика и управление местным развитием, п. 16.16. Финансовое обеспечение процессов развития муниципальных образований. Методика формирования и использования бюджетов,развития.
Инструментарно-методический аппарат. Исследование проводилось с применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, исторической аналогии, системного и логико-смыслового анализа, синтеза теоретического и практического материала. Их совокупный аналитический потенциал обеспечил достоверность выводов и рекомендаций, полученных в
8 рамках проводимого диссертационного исследования.
Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе законодательных и нормативных актов Российской Федерации и субъектов Федерации, официальных данных Федеральной службы государственной статистики, Министерства финансов Ростовской области, данных отчетности и расчетно-аналитической информации финансового управления администрации г.Миллерово, областных органов статистики, данных периодических и научных изданий.
Рабочая гипотеза.
В условиях сложившейся системы формирования доходной части местного бюджета существуют значительные резервы роста доходов бюджета местного самоуправления без увеличения налоговой нагрузки на реальный сектор экономики.
Для использования этих резервов местным органам власти необходимо предпринимать активные действия по привлечению прямых инвестиций в экономику города посредством введения и использования инвестиционного паспорта муниципалитета как одного из инструментов, а также совершенствовать систему управления активами муниципалитета (земельными ресурсами и объектами недвижимости как их основными видами). Это способно привести к росту доходов, поступающих в местный бюджет, укреплению финансовых основ местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
1. Нестабильность экономической ситуации, незавершенность формирования рынков, в том числе рынка недвижимости, нестабильность налоговой системы, а также ситуация, когда собственные доходы местного бюджета формируются за счет трех-четырех основных источников, создают опасность резкого сокращения поступлений, если по какой-либо причине
9 один из них перейдет в разряд второстепенных (например, уменьшится
ставка отчисления по какому-либо налогу в местный бюджет). В связи с этим
необходимо качественно диверсифицировать основные источники
формирования доходов бюджета. Для этого предлагается закрепить за
местными- бюджетами на постоянной основе ставки отчислений на уровне
60-70% не менее, чем по шести основным регулирующим доходам. Это
позволит снизить значимость отдельных составляющих структуры доходов,
повысит устойчивость бюджетов.
2. Существующая система распределения финансовой помощи
нижестоящим бюджетам оказывает дестимулирующее воздействие на
развитие местного самоуправления, ставит бюджеты с низким уровнем
собственных доходов в более выгодное положение по сравнению с
бюджетами-донорами. Органы власти последних становятся заинтересованы
в снижении собственных доходов, ввиду временной неравномерности их
поступления (каждый налог имеет определенные сроки уплаты), тогда как
финансовая помощь поступает регулярно и в установленных объемах.
Необходимо сузить сферу перераспределительных процессов в
межбюджетных отношениях, повысить ответственность органов местного
самоуправления за развитие собственного налогового потенциала на
территории соответствующих муниципальных образований, что приведет к
сокращению количества сугубо дотационных муниципальных образований,
укреплению финансовых основ местного самоуправления.
3. Сложившаяся система формирования доходной части местных
бюджетов не обеспечивает финансовой самостоятельности регионов, в
частности местного самоуправления. Для изменения этой ситуации органам
местной власти необходимо делать акцент на повышении эффективности
управления активами города (в частности, земельными ресурсами и
10 объектами недвижимости). Одним из резервов роста эффективности является применение принципа сравнения текущих доходов от того или иного объекта, который находится на данный момент в муниципальной собственности с возможными доходами бюджета в случае его продажи, что обеспечит дополнительные поступления в местные бюджеты и сделает доходы от использования муниципального имущества одним из основных источников.
4. Сегодня способствовать увеличению поступлений в местный бюджет может изменение инвестиционной политики муниципалитета, выражающееся в комплексе мероприятий, таких, как: инвестиционный паспорт муниципалитета, активная работа администрации с инвесторами, формирование благоприятного инвестиционного климата. Все это способно привести к значительным количественным и качественным изменениям в экономике муниципального образования, обеспечив с определенным временным лагом рост налоговых поступлений в местный бюджет без увеличения налогового бремени.
Научная новизна диссертационного исследования
1.' Дополнено теоретическое представление об устойчивости бюджетов, в частности, доказана целесообразность диверсификации, налоговых и неналоговых доходов регионального и местного бюджета с целью выравнивания удельного веса определенной группы источников наполнения местного бюджета, Предложены варианты закрепления на долгосрочной основе доходных источников за местным уровнем, способные оказать положительное влияние на мотивацию органов власти местного самоуправления. При этом акцент делается не на поиске пропорций деления части НД, поступающей в распоряжение государства, а на проведении политики, причем именно органами местного самоуправления, направленной
на рост ВВП (НД) территории и, как следствие этого, увеличение поступлений в бюджет, которое будет носить стабильный долговременный характер.
2. Обосновано негативное влияние современной модели распределения бюджетных трансфертов на принятие решений и выбор стратегии поведения органами власти на местах в части расходования средств и развития
экономики муниципалитета. В частности, в отличие от классических моделей распределения, анализ последствий выделения финансовой помощи территориям и воздействия выбор финансовой политики получателей средств включает не только рассмотрение типа и условий выделяемой финансовой помощи, но также и принципы (механизмы) ее распределения, используемые федеральным (региональным) уровнем.
3. Развит подход к управлению государственным и муниципальным
имуществом, предусматривающий ограничения на размеры государственной
(муниципальной) собственности в сфере недвижимости. Предложено
обязательное применение методов финансового анализа, используемого
частными предприятиями для обоснования сохранения муниципальной
собственности, внесения улучшений в активы или их отчуждения
(реализации на рынке). Недвижимость рассматривается в качестве одного из
нескольких ресурсов, наряду с людскими ресурсами и капиталом, который
способствует реализации государственных функций и который необходимо
сохранять только в том случае, если отдача от объекта недвижимости в
стоимостном выражении превышает прямые и косвенные затраты на
содержание этого актива.
4. Уточнена роль органов власти местного самоуправления в проводимой
ими инвестиционной политике, заключающаяся в активной работе с
потенциальными инвесторами, снижении административных барьеров и
12 использовании инвестиционного паспорта города как ключевого инструмента привлечения инвестиций. Предложенные действия по внедрению и использованию инвестиционного паспорта муниципалитета ориентированы на нижнюю часть вертикали власти (уровень органов местного самоуправления, а не уровень Федерации) и способны привести к увеличению, доходных поступлений в местные бюджеты.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется комплексным подходом к процессу формирования доходной части бюджета местного самоуправления, заключающимся в необходимости разработки системы действий по мобилизации собственных доходов на основе экономического роста и увеличения налогового потенциала муниципалитетов; системы действий по совершенствованию управления земельными ресурсами и объектами недвижимости как главными источниками неналоговых доходов, что будет способствовать укреплению финансовых основ местного самоуправления, наращиванию финансово-экономического потенциала муниципальных образований.
Практическая значимость работы заключается в реальной возможности использования результатов работы в осуществлении государственной и региональной политики органов власти в области совершенствования финансовых основ местного самоуправления, в процессе составления и исполнения бюджета города в части формирования доходов, в области активной работы по привлечению прямых инвестиций в экономику города и наращивания его экономического потенциала. Применение основных положений работы в области повышения эффективности управления муниципальными активами позволит муниципалитету использовать скрытые резервы в области роста доходов от имущества и земельных ресурсов, находящихся в его собственности, увеличить поступления в местный бюджет.
13 Апробация работы.
Основные выводы, рекомендации и предложения по результатам исследования публиковались в научных изданиях. Руководителям органов власти местного самоуправления предложены программы действий по совершенствованию формирования доходной части местного бюджета,. Предложения : в области совершенствования управления земельными ресурсами и объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, а также рекомендации по внедрению и использованию инвестиционного паспорта муниципалитета признаны возможными для внедрения администрацией г.Миллерово Ростовской области.
Основные положения диссертации отражены в 6-ти публикациях общим объемом 1,6 печатных листа.
Логическая структура и объем диссертации.
Диссертация состоит из введения, 3-х глав, заключения, библиографического списка, и приложений. Работа изложена на 207 листах машинописного текста, содержит 17 таблиц, 14 рисунков, 2 приложения, библиографический список включает 146 источников.
Диссертация имеет следующую структуру:
Введение
