Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Методологические основы исследования государственной службы занятости (ГСЗ) как инструментарегулирования рынка труда 15
1.1. Обзор, систематизация и классификация методологических подходов к исследованию рынка труда 15
1.2. Рынок труда как объект регулирования в государственной политике занятости 26
1.3. Государственная служба занятости: миссия, этапы развития, основные направления деятельности 47
ГЛАВА 2. Анализ эффективности деятельности государственной службы занятости на региональном уровне 59
2.1. Количественная оценка и анализ масштабов и структуры безработицы в регионах РФ в контексте определения задач деятельности ГСЗ 60
2.2. Инструменты повышения качества деятельности государственной службы занятости на региональном уровне 83
2.3. Разработка методики оценки потенциала трудоустройства безработных и определения их готовности к предпринимательской деятельности 98
ГЛАВА 3. Роль службы занятости в развитии предпринимательской активности безработных и реализации программ содействия самозанятости
3.1. Содействие предпринимательству и самозанятости безработных как ключевое направление деятельности ГСЗ 113
3.2. Региональный аспект реализации программ содействия самозанятости безработных как ключевое направление деятельности государственной службы занятости 126
3.3. Апробация методики анализа программы ГСЗ по содействию предпринимательству и самозанятости безработных на примере данных Республики Башкортостан (по результатам социологического обследования) 139
3.4. Методические рекомендации по устойчивому развитию ГСЗ и
реализуемых ею проектов 164
Заключение 182
Библиографический список
- Рынок труда как объект регулирования в государственной политике занятости
- Государственная служба занятости: миссия, этапы развития, основные направления деятельности
- Инструменты повышения качества деятельности государственной службы занятости на региональном уровне
- Апробация методики анализа программы ГСЗ по содействию предпринимательству и самозанятости безработных на примере данных Республики Башкортостан (по результатам социологического обследования)
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В настоящее время происходит качественное изменение роли службы занятости в регулировании рынка труда, обусловленное следующими фундаментальными социально-экономическими процессами. В рамках проводимой в России реформы государственной службы формируются и осваиваются новые принципы взаимоотношений государственных учреждений и потребителей – граждан и работодателей. Их суть может быть выражена следующим образом: эффективный ситуационный подход к предоставлению качественных государственных услуг. Соответственно, формулируются и задачи ГСЗ. Их общий вектор при работе с населением – от социального обеспечения и защиты граждан, к достижению удовлетворенности их социально-трудовых потребностей и интересов. При таком подходе граждане начинают выступать в новом качестве: как потребители социального заказа на государственные услуги. Должны трансформироваться и подходы к отношениям с работодателями. Работодатели, как и любые иные потребители, имеют право на получение качественных, своевременных услуг. Сотрудничество работодателей со службой занятости населения привлекательно и взаимовыгодно только тогда, когда оно сопровождается снижением затрат их времени, удобством каналов и способов получения услуг, снижением трансакционных издержек, что непосредственно отражается на уровне конкурентоспособности субъектов этих социально-трудовых отношений.
Передача от федерального центра в регионы ключевых функций по реализации активной политики занятости предопределяет необходимость перехода к новой модели развития региональной службы занятости в Российской Федерации и, соответственно, к изменениям в региональной политике на рынке труда (РТ). Принципиально то, что государственная служба занятости (далее ГСЗ) как государственное учреждение, оказывая социальные услуги населению, не является учреждением социального обеспечения. Она относится к объектам государственной инфраструктуры РТ с выраженными регулирующими функциями. ГСЗ должна способствовать максимально своевременной и эффективной реализации на соответствующей территории целей региональной социально-экономической политики, на основе имеющихся в ее распоряжении механизмов и ресурсов, обеспечивающих функционирование РТ.
В условиях расширения полномочий регионов эти цели требуют от ГСЗ изменения в ее поведении на РТ, а именно - увеличения спектра и диверсификации посреднических услуг, расширения целевой аудитории, совершенствования технологии работы с ней. Активные программы, реализуемые ГСЗ регионов, должны быть сфокусированы на повышении эффективности соединения работников, а не только зарегистрированных безработных граждан, и рабочих мест на РТ. Активность же государственной политики занятости целесообразно ориентировать на превалирование превентивных мер над мерами постфактумного действия в условиях, как колебаний, так и повышения уровня безработицы.
В контексте этого положения резко актуализируется задача анализа и оценки эффективности отдельных направлений в деятельности ГСЗ. Как известно, их система включает в себя общественные работы, профессиональную ориентацию, временную занятость, социальную поддержку, содействие самозанятости безработных , их социальную адаптацию на РТ и др. Степень изученности их целевых функций и задач очень различна. К числу наименее изученных относится направление «содействие самозанятости и предпринимательству безработных», что объективно обусловлено высокой степенью сложности его организации и затратности. Заметим, что по этой же причине масштабы реализации этого направления незначительны (в последние годы численность этой категории безработных изменялась в диапазоне от 100 до 200 тысяч чел.). Однако, с точки зрения современного взгляда на эффективность деятельности ГСЗ, это направление ее активной политики наиболее продуктивно, поскольку решает сверхзадачи: создает рабочие места, обеспечивает трудовую активность бывших безработных, их социализацию и др. Полагаем, что именно поэтому ГСЗ Китая в 2004-2006 г.г. сочла нужным, следуя рекомендациям МОТ, провести оценку склонности к предпринимательству 18 млн. безработных граждан, которые затем создали около одного миллиона рабочих мест.
В связи с вышесказанным в рамках темы данного исследования актуализированы два ее аспекта. Во-первых, со всей очевидностью встает вопрос о векторе развития ГСЗ Российской Федерации, выявления оптимальных форм и методов регулирования рынка труда на региональном уровне, а также о необходимости повышения качества предлагаемых ею услуг. А, во-вторых, исследование перспектив и факторов развития ключевого, на наш взгляд, направления в деятельности ГСЗ «содействие самозанятости и предпринимательству безработных».
Степень научной разработанности проблемы
Генезис становления и развития ГСЗ как основного института государственной политики на мировом РТ представлен в фундаментальных трудах Д. Прайса, С. Рикка, Ф. Тая, Е. Хансена, при этом их последние публикации датируются 2001 г. Огромную роль в разработке данной проблемы сыграли методологические и методические исследования специалистов и ученых, работающих в рамках МОТ, а также Конвенции и Рекомендации МОТ в сфере занятости.
Основные принципы деятельности ГСЗ в России закреплены в соответствующих законодательных и нормативных актах и, прежде всего, в законе «О занятости населения в Российской Федерации». О конкретных аспектах регулирования рынка труда и развития института государственной службы занятости пишут В.Н. Бобков, Н.А. Волгин, В.Е. Гимпельсон, А.Г. Гринберг, Л.С. Дегтярь, Н.А. Денисов, И.А. Денисова, И.И. Заславский, В.И. Кабалина, Р.И. Капелюшников, Е.Д. Катульский, А.В. Кашепов, С. Кларк, О.А. Колесникова, Р.П. Колосова, А.Э. Котляр, К.Г. Кязимов, Н.В. Локтюхина, В.Ф. Майер, Т.М. Малева, И.С. Маслова, М.В. Москвина, Ф.Т. Прокопов, Т.О. Разумова, А.А. Разумов, С.Н. Смирнов, Н.А. Смирнова, С.С. Утинова, Т.Я. Четвернина, Л.С. Чижова и др.
Региональным аспектам изучения РТ и реализации социально-экономической политики субъектов Российской Федерации посвящены труды признанных ученых-регионоведов: А.А. Адамеску, Н.В. Зубаревич, В.В. Кистанова, В.Н. Лексина, Л.Л. Рыбаковского, В.К. Савельевой, Б.Г. Штульберга и др.
Опыт реализации активных программ и, прежде всего, программ профессионального обучения безработных и незанятых граждан за рубежом обобщен в трудах Н. Барра, А. Дара, З. Дзаннатоса, С.П. Елина, Дж. Клюве, Х. Леманна, Г.И. Лукьяновой, И. Микконена, В.М. Назаренко, Х. Прея, Ф.Т. Прокопова, Б. Фитценбергера, Дж. Хэкмана, Г.А. Цысиной. Конкретные аспекты профессионального обучения безработных в РФ отражены в трудах и отечественных исследователей: Т.А. Васильковой, Ф.Н. Гайсина, Е.Ю. Гончара, Ю.Л. Деражне, В.М. Зуева, Н.А. Кощеевой, М.И. Кучмы, П.М. Новикова, П.Н. Новикова, Н.П. Пашина, Е.А. Рыковой, М.С. Савиной, В.С. Севостьянова и др.
Несмотря на пристальный интерес специалистов к проблемам государственного регулирования РТ, как показал наш анализ, недостаточно изученным остается вопрос об эволюции функций ГСЗ в современных условиях, а тем более в перспективе. Кроме того, недостаточна, на наш взгляд, степень разработанности проблемы выделения из существующих направлений активной политики ГСЗ на региональных РТ наиболее эффективных и устойчивых с точки зрения способов реинтеграции безработных в социум. Практически не встречаются работы, посвященные исследованию направления в деятельности ГСЗ - «содействие самозанятости и предпринимательству». Слабо разработана система оценки показателей эффективности и потенциала реализации конкретных проектов ГСЗ при работе с безработными.
Все выше сказанное предопределило тему, цель, задачи данного исследования и его специфику - сочетание методологического и прикладного аспектов.
Целью диссертационной работы - разработка методологических и методических подходов к повышению эффективности деятельности государственной службы занятости РФ на региональном уровне в целом и ее ключевого направления «содействие самозанятости и предпринимательству безработных»
Для достижения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
-
Провести обзор, систематизацию и классификацию методологических подходов к исследованию рынка труда и ее института - ГСЗ.
-
Выявить основные этапы в эволюции ГСЗ в период с 1991-2012 г.г. с учетом международных норм и российской специфики.
-
Провести исследование одного из ключевых направлений в деятельности ГСЗ – «содействие самозанятости и предпринимательству безработных» в контексте стадий его развития, функций, задач, регионального разнообразия, эффективности и проблемных полей.
-
Разработать и апробировать в рамках конкретного региона комплексную методику по оценке потенциала трудоустройства безработных и их готовности к предпринимательской деятельности.
-
Выявить особенности функционирования ГСЗ в современных условиях и предложить направления в обеспечении устойчивости развития ГСЗ и повышения качества предлагаемых ею услуг, на основе использования инструментария, предлагаемого современными научными школами (институциональная теория, теория устойчивости) и технологиями экономического анализа и оценки.
Объектом исследования является государственная служба занятости как институт рынка труда.
Предметом исследования является ресурсный потенциал и стратегия устойчивого развития государственной службы занятости на региональном уровне.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют фундаментальные концепции, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по экономике труда, институциональной экономике, экономике общественного сектора, экономической социологии, социальной политике, раскрывающие общие закономерности функционирования, развития и регулирования рынка труда и системы защиты от безработицы, реализации активных программ содействия занятости населения РФ и ее регионов, основные методологические подходы к оценке их эффективности, а также программные разработки в государственной политике занятости.
Информационной базой исследования послужили научные разработки отечественных и зарубежных ученых в области регулирования рынка труда, конвенции МОТ и международные трудовые нормы, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральные законы, законы субъектов РФ, иные нормативно-правовые акты, Интернет-ресурсы, материалы научно-практических конференций, информация органов статистики РФ о деятельности государственной службы занятости. В качестве эмпирической базы в работе использованы статистические материалы Федеральной службы по труду и занятости; экспертные оценки специализированных экономических институтов и центров; теоретические и фактические материалы, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных экономистов, представленные в периодической печати и сети Интернет; результаты проведенных автором опросов руководителей региональных ГСЗ и экспертов высшего уровня (Минтруда и Управлений занятости населения субъектов РФ) по проблемам реализации активной политики занятости в субъектах РФ и программ содействия самозанятости безработных граждан. Информационную базу также составили результаты развернутого опроса экспертов, проведенного по авторской методике Институтом социально-политических исследований Республики Башкортостан, в связи, с чем автор выражает им искреннюю благодарность.
Научная новизна исследования. На основе анализа методологических подходов к анализу рынка труда и государственной политики занятости, статистического анализа данных, а также социологического опроса экспертов-руководителей региональных центров занятости населения были получены следующие результаты, содержащие научную новизну:
1. Выявлен основной вектор в эволюции миссии ГСЗ - активизация посредничества на рынке труда в области содействия занятости; показано, что ее реализации в настоящее время происходит в условиях процесса децентрализации - делегирования ответственности в этой сфере на региональные уровни управления; охарактеризованы преимущества этого процесса и его проблемные аспекты. Дополнена периодизация развития ГСЗ в России по организационному и финансовому признаку в период с 1991 по 2012 г.г. - предложено выделить четвертый и пятый этапы, обусловленные процессом децентрализации и регионализации ГСЗ. Как перспективные направления в развитии организации ГСЗ в диссертации предложены: адаптация бизнес-технологий к деятельности ГСЗ; использование института государственно-частного партнерства при оказании услуг; полный переход к управлению по результатам и др.
2. Государственная услуга ГСЗ «содействие самозанятости безработных» впервые рассмотрена как целостное социально-экономическое явление, и проведен анализ стадий ее развития, функций, задач, регионального разнообразия и проблемных аспектов. Охарактеризованы масштабы реализации программы ГСЗ по содействию самозанятости и предпринимательству безработных, ее финансовое обеспечение; показано, что данная программа прошла этап аккумуляции системы представлений о ее преимуществах и проблемных аспектах, методических положений, нормативно-правового обеспечения. Предложен ряд мер по дальнейшему развитию этого направления государственных услуг (в их числе, изменение кода доступа к этой услуге, уточнение порядка финансирования, формирование системы обратной связи, мониторинга и др.).
3. Разработана и предложена комплексная методика для ГСЗ по оценке потенциала трудоустройства у безработных, которая предназначена для определения видов адресной поддержки безработных, их профилирования и определения готовности к предпринимательской деятельности. В рамках данного подхода уточнено содержание понятия «профилирование», как инструмента ГСЗ в области содействия трудоустройству, выявляющего степень активности безработных в целях их отбора для участия в программах активной политики на рынке труда (АПРТ), и показано, что наиболее эффективным методом профилирования безработных является "комбинированный", обеспечивающий учет как объективных (статистических) данных, так и экспертных оценок социально-психологических характеристик личности безработного. В комплексном пакете инструментов для профилирования предложен ряд авторских оригинальных методических подходов, в том числе: использование матричной модели потенциала трудоустройства безработных; расчет матрицы подбора меню АПЗ (активных программ занятости) для выделенных групп безработных и др.; определение компетенций будущего предпринимателя из числа безработных граждан на основе поведенческих индикаторов.
4. На основе анализа статистических данных о состоянии рынка труда и деятельности ГСЗ в период 2008-2012 г.г., результатов социологического опроса руководителей центров занятости населения Республики Башкортостан определены основные региональные приоритеты в оценке направлений активных программ содействия занятости, используемых для регулирования регионального рынка труда; и апробированы основные позиции предложенной автором комплексной методики по оценке потенциала трудоустройства безработных и их готовности к предпринимательской деятельности. При этом выявлено заметное влияние финансово-экономического кризиса 2008-2009 г.г. на значимость и рейтинг отдельных направлений АПРТ в общей совокупности государственных услуг (отмечен рост значимости общественных работ, временной занятости и самозанятости и др.).
На основе методики рассчитаны интегральные показатели, характеризующие группы респондентов-безработных, с точки зрения возможности их эффективного трудоустройства, уровень их мотивации, предпочтительность в выборе сферы деятельности и готовность к данному виду деятельности и самообразованию в этой связи, и др. Тем самым, доказано, что использование методики дает возможность специалистам ГСЗ получить базовую информацию о целесообразности включения безработных в программы содействия самозанятости, выделения им средств на финансирование открытия собственного дела и др.
5. Выявлены и охарактеризованы возможности повышения эффективности деятельности ГСЗ на региональном уровне на основе использования инструментария, предлагаемого рядом научных школ (теория устойчивости систем, институциональная теория и др.) и современными технологиями экономического анализа и оценки (бенчмаркинг, система менеджмента качества).
В диссертационном исследовании показано, что делегирование полномочий, и, как следствие, регионализация ГСЗ в условиях экономической нестабильности, резко актуализирует задачу обеспечения устойчивости ГСЗ как организационной системы в целом, и ее отдельных проектов. В связи с этим доказана необходимость разработки стратегий и формирование системы превентивного, стратегического управления ГСЗ, а также необходимость использования в управлении ГСЗ принципа инвариантности, т.е. защита от угроз важнейшим свойствам объекта или признакам, присущим организации. Применительно к ГСЗ, это, прежде всего, профессиональный потенциал ее работников. Кроме того, в работе показано, что на основе использования инструментария институциональной теории, возможно рассмотрение ранее не исследованных отдельных аспектов проблемы повышения эффективности деятельности ГСЗ, а именно: выявление факторов девиантного и иждивенческого поведения безработных (мошенничество, оппортунизм), и источников информационной ассиметрии в реализации функций региональной ГСЗ и др. Оценка автором возможности использования технологии бенчмаркинга показала, что он способствует росту эффективности АПРТ на региональном рынка труда, обеспечивая: обмен идеями, освоение лучших практик, использование новых методик, и как следствие - обучение на примере ошибок других региональных служб занятости, и возможность избежать лишних затрат.
Теоретическая значимость диссертации обусловлена расширением и дополнением теоретических знаний и методических положений, касающихся экономики труда в области регулирования рынка труда и развития его институциональной инфраструктуры.
Практическая значимость. С практической точки зрения результаты могут быть использованы при разработке социально-экономической политики субъектов РФ, реализации активной политики на рынке труда, для повышения эффективности качества государственных услуг ГСЗ. Полученные результаты исследования могут быть использованы преподавателями ВУЗов экономического профиля при совершенствовании курсов по проблемам рынка труда и институтов рынка труда, реализующих государственную политику занятости.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности
Диссертационное исследование выполнено в соответствии с паспортом специальности 08.00.05 Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе экономике труда), пункт 5.1. Теории и концепции развития социально-трудовых отношений (теории занятости, рынка труда, управления трудом и т.д.); 5.3. Теоретико-методологические проблемы в сфере труда и социально-трудовых отношений; 5.5. Рынок труда, его функционирование и развитие, структура и сегментация (международный, национальные, региональные, внутрифирменные и т.д.); занятость населения (формирование формы и видов); безработица (основные виды и формы, социально-экономические последствия, пути минимизации); 5.14. Противоречия в социально-трудовой сфере: пути их предупреждения и разрешения.
Апробация и реализация результатов работы
Основные положения, выводы и рекомендации по теме диссертационного исследования были представлены на международных научных конференциях «Ломоносов» (Москва, МГУ имени М.В. Ломоносова, апрель 2011 апрель 2012, апрель 2013 г.); на Круглом столе «Российский рынок труда глазами молодых ученых», проводимого в рамках Фестиваля науки на экономическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова (октябрь 2011 г., октябрь 2012 г., октябрь 2013 г.); Пятой и Шестой международной научной конференции «Инновационное развитие экономики России: сценарии и стратегии» (Москва, апрель 2012 г., апрель 2013 г.), Социальном форуме «Рынок труда и политика занятости: состояние и перспективы развития» (Москва, I - ноябрь 2011 г, II-ноябрь 2012, III-ноябрь 2013 г.), Втором Российском экономическом конгрессе (Суздаль, февраль 2013 г.).
Результаты диссертационного исследования были использованы при преподавании курса «Экономика труда» на бакалаврской ступени обучения, а также при чтении курса «Рынок труда и занятость: новые реалии и глобальной экономике» в магистратуре Экономического факультета Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова в 2011-2012, 2012-2013 учебных годах..
Основные результаты были апробированы в рамках деятельности органов ГСЗ, которые приняли к использованию разработанные автором методические положения и рекомендации.
Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования представлены в 13 печатных работах общим объемом 7,22 п.л. (из них 2, 85 п.л.- из Перечня ВАК)
Структура диссертационной работы
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, включающего 189 наименований, и 9 приложений. Основной текст работы изложен на 185 страницах.
Введение
Рынок труда как объект регулирования в государственной политике занятости
Наиболее дискуссионной в отечественной экономике труда является узкая и расширительная трактовка понятия РТ. Так, ряд исследователей (А. Котляр7, С.А. Карташов, Ю.Г. Одегов и др.) придерживается позиции, что сфера РТ должна быть ограничена таким кругом понятий, как трудоспособные категории граждан, не занятые в производстве, безработные, лица, ищущие новое рабочее место, молодежь, впервые включенная в трудовую деятельность, или находящаяся в поиске работы, люди, приступившие к поиску рабочего места после длительного перерыва в работе по различным причинам.9 Наиболее аргументированным, на наш взгляд, является подход А.Э.Котляра, с одной стороны, признающего наличие совокупного спроса и предложения труда, а с другой, ограничивающего «пребывание» работника как субъекта на РТ до момента заключения контракта. Тем самым проводится понятийный раздел между пребыванием рабочей силы в фазе обращения и в фазе производства. Для сторонников «узкого подхода» характерно понимание РТ как рынка, подчиняющегося универсальным рыночным законам спроса и предложения и функционирующего подобным образом по аналогии с другими рынками. Так, Ф.Т. Прокопов, следуя Р.Эренбергу и Р.Смиту10, под рынком труда понимает «...место, где встречаются работник, ищущий работу и работодатель, ищущий работника, с целью заключения договора о найме»11. Проводимая аналогия с товарным рынком свидетельствует о том, что не все имеющиеся в наличии товары представлены на товарном рынке. Часть из них произведена, но еще не выставлена на торги, другая уже находится в потреблении. Эти товары, естественно, не присутствуют на товарных биржах и не являются «участниками» товарного рынка. Важным для понимания РТ как объекта государственного регулирования является то что, по мнению ученого, на рынке труда представлены не все имеющиеся в экономике рабочие места, а лишь «та часть свободных (или потенциально свободных) вакансий, которая выносится работодателем на этот рынок с целью их заполнения требуемым работником». Условием «покидания рынка» является достижение договоренности между работником и работодателем в форме заключенной сделки в виде трудового договора согласно предъявляемым условиям работника и работодателя.
Подход к трактовке РТ с «расширительной» позиции другой группы исследователей заключается в том, что РТ представляется «совокупностью социально-трудовых отношений между покупателями и продавцами по поводу условий найма и использования рабочей силы»12.
Отсутствие единой позиции относительно трактовки базовых понятий и категорий, использующихся при описании РТ, по мнению Н.В. Локтюхиной13, «затрудняет выработку согласованных подходов по его совершенствованию».
Анализ современных источников показал разные варианты теоретического осмысления процессов и явлений, происходящих на РТ, а именно:
1. Формализация содержания процесса формирования спроса и предложения на рынке труда. В данном случае авторы предлагают свою интерпретацию классификации факторов, которые оказывают влияние на спрос и предложение на РТ. Так, А.В. Кашепов проанализировал конъюнктуру РТ как совокупность следующих факторов внешней среды: социально-экономические, демографические, природно-ресурсные и.
2. Анализ и описание зависимости состояния рынка труда от доминантной совокупности значимых процессов и явлений, влияющих на его состояние. В данном варианте представление о РТ происходит в разных системах и элементах, а не в системе «спрос-предложение», как в первом варианте. Так в работе Р.И. Капелюшникова15 обоснована уникальность российского РТ, которая заключалась в наличии адаптационных механизмов, которые смогли смягчить в 1990-х годах начальные издержки перехода к рыночной экономике. Потенциал адаптационных механизмов подтверждался анализом автора взаимосвязи производства и (дата обращения 25.08.2012) занятости, экономической активности и безработицы, ее структуры, движения рабочей силы, динамики заработной платы, институциональной гибкости РТ и др. процессов.
3. Представление факторов, которые влияют на рынок труда в виде внутренних и внешних групп. Так к внутренним факторам в исследовании Ф.Т. Прокопова и Т.М. Малевой относятся полнота информации о наличии рабочего места и требуемого работника, интенсивность поиска работы; гибкость работодателя и работника и др.; к внешним - экономические факторы, трудовые факторы, качество рабочей силы, соответствие структуре рабочих мест и т.д. Указанный вариант часто рассматривается в рамках системного подхода исследования РТ.16
4. Представление рынка труда в качестве подсистемы более высокого порядка (рыночной экономики , региональной экономики , социально-трудовой сферы19 и др.). Так, по мнению Н.А Ивановой20, с одной стороны: «Современный рынок труда представляет собой сложную многомерную социально-экономическую систему отношений, институтов, являющихся одной из базовых подсистем национальной экономики, тесно взаимодействующей с другими подсистемами общества - демографической, социальной, экономической, этнокультурной, экологической, социально-психологической... », а с другой стороны - сам является «важным экономическим институтом, регулирующим систему трудовых отношений и социально-экономических взаимодействий в сфере занятости». Рассматриваемый вариант предполагает выявление и влияние на РТ иных, самых разнообразных, подсистем, их элементов и отношений.
5. Анализ и описание зависимости состояния рынка труда от конкретных явлений и происходящих процессов согласно поставленным научно-исследовательским задачам. При этом рассматриваются отдельные причинно-следственные связи конкретных аспектов исследования РТ, например, влияние миграционных и демографических процессов, экономической активности населения21 и т.д. Приведенные варианты рассмотрения явлений и процессов, затрагивающие «сущностные основы»22 РТ, широко используются при исследовании его сегментов, выделяемых по различным основаниям: территориальным, отраслевым, социальным, демографическим и др.
Таким образом, выявление «причинности» явлений на РТ является важнейшей составляющей его познания, на что указывалось еще в одном из первых в нашей стране учебников по экономике труда . Действительно, выявление причинно-следственных связей в функционировании РТ дает возможность обосновывать прогнозы развития ситуации и предлагать меры по регулированию. Заметим, что оценка значимости анализируемых связей не является однозначной. Так, по мнению исследователей 4, «...в каждой стране или группе стран, имеющих схожую траекторию экономического развития, есть собственный набор факторов, воздействующих на РТ и безработицу. Даже международно-признанные экономические закономерности, вошедшие в учебники, вроде «кривой Филлипса», могут по-разному действовать в различных условиях или не действовать вообще».
Мы рассматриваем регулирование РТ на региональном уровне как систему структурированных методов, форм и процессов, реализуемых субъектом регулирования (государственной службой занятости - ГСЗ) с присущими ей функциями в сфере воздействия на РТ в регионе для достижения стандартов достойного труда, полной и эффективной занятости населения. Как субъект регулирования - ГСЗ является полномочным представителем государства; остальные два субъекта - работодатели и работники выступают клиентами ГСЗ, формируя спрос и предложение на узком «официальном» РТ.
Государственная служба занятости: миссия, этапы развития, основные направления деятельности
Поэтому очень важно, что в разделе II Перечня проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года был указан также проект (п. 28) «Развитие рынка труда» (ответственный орган власти - Минздравсоцразвития России, другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти)49. Основными, учитывающими специфику региональных рынков труда мероприятиями данного проекта, были: в 2009 г. -комплекс мероприятий по содействию продуктивной занятости населения, обеспечению защиты прав граждан в области труда, в 2010 г. - мероприятия по стимулированию работодателей к организации профессионального переобучения работников, подлежащих высвобождению. Основной показатель (целевой индикатор) - доля работников, подлежащих переобучению, в общей численности работников, подлежащих высвобождению, в 2008 г. составила 9%, в 2010 г. - 13% и в 2012 г.-20%.
Финансово-экономический кризис внес свои коррективы в государственную политику содействия занятости населения: активнее стали применяться меры, направленные на снижение напряженности на рынке труда. Особое положение в ней заняла деятельность по развитию предпринимательства и самозанятости населения РФ.
Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. №1089 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации», было предусмотрено направить в 2009 году 43,7 млрд. рублей на предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ. Из них более 3 млрд. руб. было потрачено на содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан. В этой программе за 2009 г. приняло участие более 55 тыс. чел.
Мероприятия по содействию самозанятости безработных граждан и стимулированию создания безработными гражданами, открывшими собственное дело, дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных граждан являются наиболее результативными и эффективными направлениями региональных программ, поскольку исчерпывающе решают задачу создания рабочих мест, которые при необходимой поддержке ГСЗ могут стать устойчивыми. Поэтому их следует считать наиболее приоритетными направлениями в региональных программах.
В комплексе антикризисных мер для развития предпринимательства, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 № 1011 «О предоставлении в 2010 и 2011 годах субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ», безработным гражданам предоставляется субсидия на самозанятость или субсидия на самозанятость и создание рабочих мест.
Размер такой субсидии по самозанятости равняется сумме 12-кратной максимальной величины пособия по безработице (по состоянию на 01.01.2012г. равна 12 4900=58800 рублей) (она может увеличиваться за счет районных коэффициентов), если предприниматель создает еще и новые рабочие места, то может рассчитывать на дополнительную субсидию в размере 12-кратной максимальной величины пособия по безработице на каждое создаваемое рабочее место. В рамках данного мероприятия в 2009-2011 годах создано более 600 тыс. рабочих мест в сфере малого бизнеса. Среди открывших собственное дело более 30% составляет молодежь50.
Аналитические материалы Минздравсоцразвития РФ по программе «Содействие занятости молодежи» [электронный источник] URL:http://www.garant.ru/news/source/1779/ Развитие предпринимательской инициативы безработных в сфере малого бизнеса реализуется по следующим направлениям: создание фермерских и личных подсобных хозяйств, использование и переоборудование пустующих производственных мощностей для сборки (производства) малых средств механизации для фермерских и личных подсобных хозяйств, а также создание ремонтных мастерских для обслуживания сельхозтехники; создание заготовительных организаций потребительской кооперации; поддержка национальных промыслов и ремесел; автотранспортные услуги и пассажирские перевозки; услуги по организации отдыха; оптово-розничная торговля, производство и реализация ремонтно-строительных материалов, бытовые услуги и другие.
По данным органов исполнительной власти субъектов РФ51 в 2011 г. рамках реализации мероприятий по содействию самозанятости бывшие безработные граждане, открывшие собственное дело в 2009-2010 годах, создали 20,6 тыс. дополнительных РМ для трудоустройства безработных. Общий объем израсходованных средств составил 12631,9 млн. руб.
В сельской местности открыли собственное дело 86,4 тыс. человек (57,0% от общего числа открывших собственное дело), которые создали дополнительно 28,1 тыс. РМ. Всего в сельской местности в 2011 году в рамках региональных программ создано 114,5 тыс. РМ в сфере малого бизнеса или 53,8% от общего количества созданных рабочих мест. Рабочие места в сфере малого бизнеса были созданы по следующим видам экономической деятельности: сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство - 47% от общего количества РМ, созданных в сфере малого бизнеса; оптовая и розничная торговля - 16%; предоставление прочих коммунальных услуг, социальных и персональных услуг - 12%; обрабатывающее производство - 8%; транспорт и связь - 5%; строительство - 4%; операции с недвижимым имуществом, арендой и предоставлением услуг - 3%; гостиницы и рестораны - 1%; производство и распределение электроэнергии, газа и воды, образование, здравоохранение и предоставление социальных услуг, финансовая
"Отчет о реализации региональных программ, предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ за 2011 г. [электронный источник] URL http://2020strategy.ru/data/2011/07/15/1214721634/5.pdf деятельность, рыболовство и рыбоводство, государственное управление и обеспечение военной безопасности, прочее - 4%.
Необходимо отметить, что Мониторинг региональных программ АПЗ, предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ в кризисный период (см. Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. № 1089 "О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 20 мая, 7 ноября 2009 г.)) позволил специалистам рассмотреть их структуры и механизм реализации. Наряду с глубоко позитивными эффектами данных программ отмечены и их проблемные аспекты (см. Табл. 1.7).
Инструменты повышения качества деятельности государственной службы занятости на региональном уровне
В числе наиболее продуктивных программ активной политики на рынке труда по степени приоритетности с точки зрения их содействия трудоустройству экспертами были отмечены: «Содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников», «Организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности и организация профобучения», «Информирование о положении на рынке труда», «Содействие самозанятости безработных граждан». Оценка экспертами эффективности АПРТ варьировалась по критерию результативности обращения граждан в ЦЗН для участия их в АПРТ: «результат был достигнут» от 90 % (эксперты-руководители г. Санкт-Петербурга) до 60 % (эксперты-практики Ленинградской области) и 25 % (эксперты-практики Воронежской области) и др. Всеми экспертами было отмечено, что «оценка АПРТ должна осуществляться не только с учетом количественного норматива обеспеченности госуслугами, но и ее качественного наполнения по существу».
Процессы децентрализации и регионализации, происходящие на рынке труда, получили разные оценки. Значительное большинство экспертов-руководителей выбрало вариант: «Передача полномочий привела к отрицательным последствиям». Среди предлагаемых ими путей решения наиболее острых с их точки зрения проблем был указан следующий: «... необходимо вернуть полномочия на федеральный уровень», «необходимо усилить координацию деятельности региональных ГСЗ из федерального центра». Дал ее они отмечали, что «в настоящее время у Минтруда и Роструда нет реальных рычагов воздействия на регионы. Нет единого подхода к структуре исполнительных органов власти (где-то «занятость» существует отдельно, где-то объединена с «трудом»). Не сформирована система обмена лучшими региональными практиками». Эксперты-практики оказались более индифферентны к крайним оценкам. Заключая систематизацию позиций экспертов, нельзя не отметить, что жестко организованная вертикальность в управлении ГСЗ получила от них высокие оценки, т.к. с их точки зрения она является фактором успешности на начальных этапах развития ГСЗ, в критических ситуациях на рынке труда, и более того -остро необходима на российском рынке труда в связи с его масштабностью и проблемностью.
Таким образом, исходя из всего изложенного выше, можно отметить, что основными мерами по повышению эффективности деятельности ГСЗ могут быть: - совершенствование правовых норм, регулирующих РТ; - стимулирование роста эффективности использования бюджетных средств на реализацию мер по снижению уровня безработицы; - совершенствование оценки, планирования и мониторинга рынка РТ для определения сбалансированности спроса и предложения рабочей силы; - стимулирование роста конкурентоспособности граждан на РТ; - оптимизация работы органов ГСЗ. Данные меры должны быть, очевидно, разработаны с учетом индивидуальных проблем каждого региона.
Для выбора вектора развития ГСЗ в РФ на современном этапе представляется целесообразным проанализировать деятельность ГСЗ в рамках системного и институционального подходов. Отметим, что функционирование устойчивой организационной системы ГСЗ, на наш взгляд, должно основываться на ряде основных принципов, таких как: 1) адаптация к внешней среде, 2) стремление к достижению конкретной цели, 3) интеграция и координация между частями системы для улучшения функциональных характеристик. Особого внимания роль внешней среды заслуживает в следующих случаях: в процессе развития организации (согласно ее жизненному циклу), а также в переходных процессах, которые связывают современное состояние организации с ее будущим состоянием. Среда системы нами трактуется как «ближайшее окружение системы, во взаимодействии с которым система формирует и проявляет свои свойства». Основоположники ситуационного подхода (Р. Моклер, Дж. Гомпсон, Д. Розенцвейг и др.) указывали на многовариантность природы организации и на необходимость разнообразия деятельности организации при меняющихся условиях и специфических обстоятельствах. Согласно метатипологии организаций, разработанной Р. Килманом75, все организационные системы могут быть сведены в четыре класса, а именно: 1) закрытая техническая система, 2) открытая социальная система, 3) открытая техническая система, 4) закрытая социальная система. По-видимому, ГСЗ ближе всего по своей сути к типу (2), и под эффективностью данной системы подразумевается не материальная продуктивность, а адаптивность, быстрое реагирование на изменение окружающей среды, соответствие общественным ожиданиям, долговременное функционирование. Главной трудностью является целостная и всеохватывающая характеристика внешней среды (состояния регионального РТ).
Системный взгляд на ГСЗ как на сложную открытую систему, имеющую несколько взаимообусловленных составляющих, позволяет сказать, что она из внешней среды потребляет ресурсы для осуществления своей деятельности. Во внешнюю среду ГСЗ поставляет собственный результат - услуги по содействию занятости - трудоустройству граждан и подбору необходимых работников для работодателей. Следствием этого является трудоустройство граждан и заполнение вакантных рабочих мест.
ГСЗ как открытая система состоит из следующих компонент: Клиентов региональной ГСЗ, среди которых основными клиентами являются безработные и ищущие работу, и работодатели, нуждающиеся в подборе необходимых работников;
Апробация методики анализа программы ГСЗ по содействию предпринимательству и самозанятости безработных на примере данных Республики Башкортостан (по результатам социологического обследования)
Для апробации предложенной нами методики профилирования и оценки предпринимательского потенциала безработных-участников тренингов по развитию навыков предпринимательства, и обследования индивидуальных предпринимателей и самозанятых лиц из числа безработных нами было проведено авторское обследование (см. опросник в Приложении 5). В качестве региона-субъекта РФ нами была выбрана Республика Башкортостан (далее - РБ) из ПФО. Выбор был осуществлен на основе критериев: 1) высокий уровень развития предпринимательского потенциала в регионе, подтвержденный исследованиями НИУ ГВШЭ от 2012 г.; 2) сильная степень государственного регулирования регионального рынка труда, основанная на оценках исследователя Ефимовой Е.А.; 3) устойчивое развитие самой государственной службы занятости РБ и проекта «Развитие предпринимательских навыков безработных и открытие собственного дела в рамках реализации программ содействия самозанятости», реализуемого ею на протяжении 2008-2012 г.г.
Обследование включало в себя три этапа опроса экспертов:
1) Опрос руководителей ЦЗН Республики Башкортостан, выступающих в качестве экспертов, в чьи полномочия входили управленческие решения по реализации программ содействия самозанятости безработных граждан РФ.
2) Опрос на основе сплошного выборочного обследования участников тренингов по развитию навыков с последующим выделением способом многоступенчатой стратифицированной выборки экспертов-безработных и проведением с ними углубленного фокусированного интервью;
3) Опрос индивидуальных предпринимателей и самозанятых лиц из числа, безработных, открывших собственное дело с последующим выделением устоявшихся (по методологии GEM) предпринимателей-экспертов на основе критерия устойчивости и успешности их бизнеса.
Районирование выборки было проведено по 7 социально-экономическим зонам РБ. Структура выборки была основана на представительстве 21 района с 3 уровнями зарегистрированной безработицы. Единицей выборки являлся региональный ЦЗН. Руководители-эксперты. Моделирование было осуществлено на основе значений рангов, долей. Этап I. Опрос руководителей 21 ЦЗН Республики Башкортостан. В качестве преамбулы к комментариям результатов опроса экспертов-руководителей ЦЗН РБ отметим несколько важных моментов.
1) В выбранном нами субъекте РФ интенсивно разрабатывается нормативно-правовая база для реализации государственной политики в области улучшений условий предпринимательской деятельности и механизма регулирования рынка труда. В целях развития институтов оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в субъектах РФ Министерство экономического развития разработало типовое соглашение, предусматривающее взаимодействие Минэкономразвития с высшими органами исполнительной власти субъектов РФ при проведении ОРВ. Подписано соглашение между Минэкономразвития России и Правительством Башкортостана121 о развитии института ОРВ. Подписание соглашения открывает новые возможности для дальнейшего развития института оценки регулирующего воздействия
2) Сформирован полный реестр организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Во исполнение Приказа № 95 Министерства экономического развития Республики Башкортостан от 10.06.2013 «Об утверждении Положения о порядке ведения Реестра организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства Республики Башкортостан и долгосрочной целевой программы «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан» на 2013-2018 г.г.» и определены формы финансовой поддержки начинающим предпринимателем и субсидии на различные виды затрат для «устоявшихся» предпринимателей.
3) Существует поддержка проекта «Развитие навыков предпринимательства у безработных граждан» на самом высшем уровне, что гарантирует устойчивость развития проекта. Так, например, Министерство экономического развития Республики Башкортостан информирует о том, что во исполнение пункта 4.4 плана реализации государственной программы «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в Республике Башкортостан» в период с 28 октября по 11 ноября 2013 года НОУ ВПО «Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия» проводит на бесплатной основе 72-часовые краткосрочные образовательные курсы по программе для следующих категорий граждан, проживающих на территории РБ: 1) безработных граждан, желающих осуществлять предпринимательскую деятельность; 2) граждан, находящихся под угрозой увольнения; 3) предпринимателей, открывших в текущем году собственное дело или получивших в 2012-2013 годах финансовую поддержку в виде субсидии.
Развернутая характеристика городов и районов РБ на 1.10.2013 представлена в Приложении 8, где приведены показатели 21 районов 7 социально-экономических зон. Ранг району присвоен в результате многоступенчатой процедуры: автором проанализированы показатели социально-экономического развития районов РБ (за II и III квартал 2012 г.), и на основе интегрального показателя оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (см. подробнее данные Министерства экономического развития РБ122 - по данным консолидированных отчетов органов местного самоуправления выставлен ранг по всем городам и всем районным поселениям РБ) автором выставлен ранг внутри исследуемой выборки. Среди предполагаемых гипотез нашего исследования была следующая: чем выше был ранг оценки деятельности органов местного самоуправления, тем эффективнее была деятельность районных ЦЗН, тем устойчивее реализовывался проект по развитию навыков предпринимательства и обеспечивался адресный характер финансирования потенциально успешным предпринимателям из числа безработных граждан. Ниже приведены основные параметры нашего опроса и результаты исследования.
