Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РЕГИОНЕ. 11
1.1. Концептуальные основы межбюджетных отношений 11
1.2. Существующие подходы к межбюджетному
регулированию 17
ГЛАВА II. МОДЕЛИ И МЕТОДЫ ОПТИМИЗАЦИИ
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РЕГИОНЕ 32
2.1. Формирование и распределение фонда финансовой
поддержки муниципальных образований (ФФП) 32
2.2. Математическая модель оптимального распределения
«стимулирующей» части ФФП 46
2.3. Критерии эффективности распределения финансовой
помощи из ФФП 53
ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМОВ
РЕГУЛИРОВАНИЯ И ОПТИМИЗАЦИИ
МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В
ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ 71
3.1. Анализ состояния межбюджетных отношений и
финансово-экономической ситуации в Воронежской
области 71
3.2. Экспериментальные расчеты и планирование
распределения фонда финансовой поддержки 90
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 124
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 126
ПРИЛОЖЕНИЯ 134
Введение к работе
Актуальность темы.
Взвешенные и обоснованные комплексы взаимоувязанных решений по применению финансовых инструментов могут быть приняты лишь на основе проведения системных расчетов, обеспечивающих возможность оценки и сопоставления последствий различных вариантов управляющих воздействий.
Возрастание внимания к региональным аспектам экономического и социального развития привело к заметному расширению исследований связанных с разработкой систем ориентационной поддержки действий администрации по мониторингу экономических процессов в регионе и принятию адекватных и эффективных управленческих решений при проведении финансово-экономической политики.
На наш взгляд, такие разработки целесообразно осуществлять на основе системного подхода к исследованию экономики региона, ориентированного на изучение факторов, способствующих усилению интеграционных про-цессов в регионе, и анализе возможных путей их использования для повышения эффективности функционирования региональной экономики. Одним из таких факторов являются межбюджетные отношения.
Изучению финансовых основ государственного устройства, проблем формирования и использования средств бюджетов различных уровней, их роли в социально-экономическом развитии, изучению особенностей бюджетных взаимоотношений между уровнями государственной власти и эффектам, межбюджетной финансовой поддержкой на решения получателей финансовой помощи, посвящены труды многих экономистов.
Многочисленные исследования в этой области, проведенные в годы централизованного планового хозяйства (Аллахвердян Д.А., Бирман A.M., Зверев А.Г., Павлова Л.П., Романовский М.В. и др.), в значительной мере потеряли свою теоретическую и особенно практическую значимость, вследствие коренных преобразований в нашей стране.
Первое системное исследование в условиях становления рыночных принципов хозяйствования и кардинальных изменений в бюджетной сфере, в котором сформулированы ключевые вопросы развития современной системы межбюджетных отношений в России, было проведено в 1992-1993 гг. Международным банком реконструкции и развития .
Последующие многочисленные исследования можно разделить на три группы.
К первой группе относятся работы исследователей-финансистов (Игу-дин А.Г., Поляк Г.Б., Родионова В.М. и др.), направленные на разработку принципов трансформации бюджетной системы, существовавшей в условиях централизованной плановой экономики, в новую, отвечающую реалиям становления и развития рыночной экономики.
Вторая группа включает в себя труды по общим вопросам региональной политики и взаимодействия различных уровней власти, содержащих в качестве элемента и исследования межбюджетных отношений (Лексин В.Н., Смирнягина Л.В., Шахрай С.А., Швецов А.Н. и др.).
Третью группу составляют работы, в которых изучаются принципы построения и функционирования бюджетной системы в имеющих многолетние традиции межбюджетных отношений зарубежных странах с федеративным устройством с целью применения их опыта в российских условиях (Баранова К.К., Богачева О.). Отметим, что результаты этих исследований нередко опережали возможности их применения в России. Например, применение при расчете суммы трансфертов из Фонда финансовой поддержки, выделяемых регионам, индекса бюджетных расходов произошло более чем через три года после появления в 1995 году результатов исследования австралийского опыта использования аналогичного показателя в модели выравнивания уровня бюджетной деятельности территориальных властей2.
1 Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма / Под ред. К.Уоллих. М., 1993.
2 Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. -
1995. -№ 8.
Следует отметить, что если первые работы были в большинстве своем посвящены конструктивной критике существовавшей бюджетной системы и первых опытов реформирования межбюджетных отношений, то в дальнейшем акцент был перенесен на углубленное изучение отдельных направлений бюджетного федерализма, в т.ч. расширилось применение математического аппарата при анализе и расчетах межбюджетных отношений (Минчен-ко М.М., Пчелинцев О.С., Суспицин С.А. и др.). С развитием федерализма и становлением местного самоуправления в России вопросы организации межбюджетных отношений привлекают к себе все большее внимание. При этом подавляющая часть исследований задач и путей адаптации межбюджетных отношений к новым условиям государственного и общественного устройства связана с отношениями между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы. Отношения же между региональным и местным уровнями, на наш взгляд, исследуются явно недостаточно.
Основным вопросом в системе межбюджетных отношений, как нам представляется, должно быть оптимальное распределение доходных и расходных полномочий, предметов ведения между всеми уровнями власти (федеральным, региональным и местным), а также создание комплексной нормативной основы для финансовой оценки расходных полномочий и доходной базы территории.
Развитие системы межбюджетных отношений необходимо осуществлять таким образом, чтобы повышать:
экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти регионов и местного самоуправления проводить структурные реформы, улучшать инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;
бюджетную ответственность - управление общественными финансами в интересах населения, повышение взаимной ответственности ор-
ганов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;
политическую консолидацию - достижение общественного согласия и создание условий для эффективного выполнения органами власти регионов и местного самоуправления своих функций;
социальную справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям.
Сложность решения проблемы совершенствования системы межбюджетных отношений обусловлена несовершенством бюджетного устройства, прежде всего, в вопросах разграничения полномочий между уровнями власти и ответственности за финансирование расходов бюджетов разных уровней, оценки объективных финансовых потребностей каждого уровня бюджетной системы и порядка формирования финансовых ресурсов. Без реорганизации межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы и разработки эффективных механизмов межбюджетного регулирования невозможно оздоровление государственных финансов, выполнение бюджетных обязательств государством, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления перед населением, учреждениями и организациями социальной сферы.
Одна из серьезнейших причин противоречий между региональными властями и органами местного самоуправления по бюджетным вопросам -это большой разрыв между потребностями муниципалитетов в финансовой помощи и возможностями регионов для ее оказания. Поэтому при проведении преобразований межбюджетных отношений необходимо создать условия для совместного стремления региональных и местных властей решить эту проблему, не ущемляя интересов друг друга.
Действующая в России система межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов различных уровней и фактически подрывает стимулы к проведению структур-
-7-ных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.
Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовых ресурсов между бюджетами различных уровней, значительная их часть распределяется без четких критериев и процедур. В связи с этим, разработка методики и инструментария для исследования эффективности использования бюджетных ресурсов в регионе и планирования структуры и объемов финансовых средств, которые должны быть переданы муниципальным образованиям в порядке межбюджетного регулирования.
Все вышесказанное подтверждает теоретическую актуальность и практическую значимость разработки экономико-математических моделей, позволяющих решать задачу оптимального распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней.
В русле решения указанных задач и лежит диссертационное исследование.
Работа выполнена в соответствии с программой социального и экономического развития Воронежской области на 2002-2006 годы в рамках одного из основных научных направлений Воронежского государственного технического университета «Проблемно-ориентированные системы управления» .
Целью диссертационной работы является создание методологических основ и экономико-математического инструментария, позволяющих анализировать текущее состояние бюджетно-финансовой сферы в регионе, формировать и оценивать возможные стратегии функционирования и развития системы межбюджетных отношений, оценивать последствия принимаемых для их реализации управленческих решений.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
изучение и анализ принципов и методов организации и функционирования системы межбюджетных отношений;
исследование существующих подходов к формированию фонда финансовой поддержки муниципальных образований в регионе;
разработка методики и инструментария распределения фонда финансовой поддержки, способствующего стимулированию экономической активности и налоговой дисциплины в муниципальных образованиях;
проведение экспериментальных расчетов на основе реальных данных в существующих условиях и их реализация в рамках программы социального и экономического развития Воронежской области.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования - бюджетная система региона. Предметом исследования являются межбюджетные отношения в регионе и механизмы их регулирования и оптимизации в современных условиях.
Теоретическая база и методы исследования. Проведенные теоретические и прикладные исследования базируются на использовании основ региональной экономики, теории финансов и бюджетного федерализма, системного и математического анализа, аппарата математического моделирования, методов оптимизации, а также на проведении практических и экспериментальных компьютерных расчетов.
Научная новизна. В работе получены следующие основные результаты, характеризующиеся научной новизной:
- модель определения индекса бюджетных расходов муниципального
образования, позволяющая сформулировать базовую основу для ре
гулирования межбюджетных отношений в регионе с учетом специ
фики социально-демографического состава обслуживаемого населе
ния и структуры предоставляемых услуг;
оптимизационная процедура распределения стимулирующей части ФФП, отличающаяся математическими приемами выбора быстродействующих алгоритмов при дискретизации допустимого множества, фильтрации дискретизированного множества и обеспечения эффективного по Парето и устойчивого по Нэшу оптимального решения, направленного на повышение уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
система критериев эффективности распределения финансовой помощи из ФФП, обеспечивающая стимулирование прироста собственных доходов, налогового потенциала, улучшение инвестиционного климата муниципальных образований;
методика многовариантного выбора распределения ФФП, отличающаяся характером определения весовых коэффициентов критериев эффективности в зависимости от прогностических оценок состояния межбюджетных отношений в регионе, основанных на анализе динамических временных рядов исследуемых показателей.
Практическая ценность работы заключается в создании на основе разработанного методологического подхода экономико-математического инструментария, позволяющего:
проводить анализ состояния и оценку эффективности функционирования системы межбюджетных отношений в регионе;
определять и оценивать варианты распределения фонда финансовой поддержки муниципальных образований в условиях программно-целевого подхода к управлению экономической системой Воронежской области.
Апробация работы. Основные результаты диссертационной работы докладывались и обсуждались на семинарах и научных сессиях в Воронежском государственном университете; XXV международной научной школе-
-10-семинаре им. академика С. Шаталина «Системное моделирование социально-экономических процессов» (24-28 мая 2002 года, г. Королёв); международной научно-практической конференции «Системный анализ в проектировании и управлении» (28 июня - 5 июля 2002 года, г. Санкт-Петербург); международной конференции «Современные сложные системы управления» (26-28 мая 2003 года, г. Воронеж).
Публикации. По теме диссертационной работы опубликовано 7 печатных работ общим объемом 2,3 печатных листа. В совместных публикациях автору диссертации принадлежат 0,97 печатных листа.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из: введе
ния, трех глав, заключения и списка литературы и содержит без списка лите
ратуры и приложений 125 страниц печатного текста. Список цитируемой ли
тературы включает в себя наименования. Диссертация содержит 16 ри
сунков и 30 таблиц.
