Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты управления региональной экономикой в условиях федеративного государственного устройства
1.1 Региональная социально-экономическая система как объект исследования и управления 13
1.2 Управление региональной социально-экономической системой и формирование механизма регулирования межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики 29
1.3 Роль бюджетного федерализма в развитии региональной социально-экономической системы и классификация межбюджетных отношений 40
Выводы по первой главе 70
2. Анализ развития региональной социально-экономической системы на основе регулирования межбюджетных отношений
2.1 Исторический опыт регулирования доходов и расходов в России 72
2.2 Зарубежный опыт регулирования межбюджетных отношений и оценка возможности его использования в Российской Федерации 77
2.3 Анализ размещения производительных сил на территории Оренбургской области и оценка ее экономического потенциала 100
Выводы по второй главе 119
3 Формирование стратегии управления развитием РСЭС на основе совершенствования регулирования межбюджетных отношений
3.1 Разработка организационной модели процесса регулирования межбюджетных отношений для формирования эффективной стратегии управления развитием РСЭС 120
3.2 Методика комплексной оценки внутренних, по отношению к региональной социально-экономической системе, межбюджетных отношений - 133
3.3 Методические рекомендации по распределению фонда финансовой поддержки муниципальных образований 144
Выводы по третьей главе 155
Заключение 158
Список принятых сокращений 164
Список использованных источников 165
Приложения 176
- Региональная социально-экономическая система как объект исследования и управления
- Управление региональной социально-экономической системой и формирование механизма регулирования межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики
- Исторический опыт регулирования доходов и расходов в России
- Разработка организационной модели процесса регулирования межбюджетных отношений для формирования эффективной стратегии управления развитием РСЭС
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход России от унитарного к федеративному устройству способствовал изменению модели государственного управления национальной экономикой в целом, и региональной - в частности. В условиях децентрализации управления и становления рыночной экономики осуществляется процесс суверенизации субъектов Российской Федерации. Это связано с укреплением их политического статуса, усилением экономической самостоятельности и становлением финансово-бюджетной независимости. Перераспределение полномочий между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями создает проблемы формирования региональных и местных бюджетов.
Актуальность решения проблем возрастает в связи с тем, что происходит существенное смещение акцентов в вопросах исследования региональных проблем - с размещения производительных сил на территориях в сторону их эффективного использования как основного фактора экономического роста. В настоящее время имеет место тенденция роста ответственности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления за обеспечение социальных гарантий на их территориях. Вместе с тем, в федеральном бюджете продолжает аккумулироваться около половины всех доходов консолидированного бюджета России. В связи с тем, что региональные органы власти не могут изменить эту пропорцию, решение проблемы видится в эффективном использовании экономического потенциала и оптимизации межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации.
В настоящее время проблемы обеспечения: соответствия уровня и качества жизни населения уровню и темпам развития экономики; сбалансированности внутрирегиональных межбюджетных отношений и объективного распределения бюджетных средств между муниципальными образованиями - недостаточно исследованы и представляют большой научный и практический интерес. Необходимость анализа и поиск решения указанных проблем явились причи-
нами выбора темы диссертационного исследования, рассматривающей совершенствование регулирования межбюджетных отношений в качестве одного из факторов эффективного развития региональной социально-экономической системы (РСЭС) и составной части проводимых в стране преобразований.
Актуальность настоящего исследования определяется необходимостью совершенствования механизма регулирования межбюджетных отношений в регионе с целью создания сбалансированной социально-экономической системы, в которой материальное производство и социальная сфера взаимосвязаны посредством оптимальных методов распределения бюджетных средств, выравнивающих диспропорции в развитии муниципальных образований.
Выбор темы данного исследования обусловлен рядом конкретных обстоятельств:
во-первых, отсутствием четко сформулированной стратегии развития РСЭС;
во-вторых, отсутствием методологии комплексной оценки положения муниципальных образований в бюджетной системе региона;
в-третьих, необходимостью научной разработки эффективной модели распределения бюджетных средств в РСЭС;
в-четвертых, необходимостью разработки методики распределения средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), позволяющей учесть уровень развития производительных сил территорий и уровень жизни населения в конкретном муниципальном образовании.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических и практических рекомендаций по развитию РСЭС на основе совершенствования механизма регулирования межбюджетных отношений, способствующих рациональному использованию экономического потенциала и повышению уровня жизни населения региона.
Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач:
выявление специфических свойств разных видов систем, относящихся к РСЭС и систематизация методов исследования экономики региона;
выделение особенностей управления экономикой региона;
изучение экономических основ федеративных отношений; исследование механизма регулирования межбюджетных отношений как необходимое условие эффективного управления РСЭС;
оценка возможностей использования исторического и зарубежного опыта в регулировании доходов и расходов бюджета и развитии социальной сферы Российской Федерации;
характеристика размещения производительных сил и экономического развития подсистем РСЭС с целью определения ее экономического потенциала;
разработка алгоритма формирования и реализации стратегии управления развитием РСЭС на основе соверешенствования регулирования межбюджетных отношений;
определение эффективных инструментов для экономического мониторинга деятельности муниципальных образований;
апробация разработанной методики комплексной оценки внутренних, по отношению к РСЭС, межбюджетных отношений;
выработка методических рекомендаций для органов управления региона по распределению ФФПМО с учетом индекса налогового потенциала, скорректированного в зависимости от сложившегося уровня жизни населения.
Объектом исследования явилась Оренбургская область как региональная социально-экономическая система, являющаяся подсистемой национальной экономики Российской Федерации.
Предметом исследования явился механизм регулирования межбюджетных отношений в управлении РСЭС.
Методологическая и информационная база исследования.
Теоретической и методологической базой исследования явились работы отечественных и зарубежных ученых:
- теория региональной экономики: У.Айзард, В.И. Бутов, А. Вебер,
Е.В. Горшенина, А.Г. Гранберг, Г.В. Гутман, В.Г. Игнатов, Н.П. Кетова,
Н.Н. Колосовский, В. Кристаллер, В. Леонтьев, Я. Леш, Н.Н. Некрасов, Й. Тю-
нен, Э. Хекшер, Б. Олин, Р.И. Шнипер;
теория прогнозирования и реформирования экономического развития: В.Н. Афанасьев, Н.К. Борисюк, Б.А. Давыдов, Д.С. Львов, Т.Г. Морозова, А.В. Пикулькин, А.Е. Татаркин, М.М. Юзбашев;
теория систем: А.Н. Аверьянов, П.К. Анохин, С. Бир, И.В. Блауберг, С.А. Валуев, В.Н. Волков, А.П. Градов, В.Н. Садовский, С.А. Саркисян, В.Н. Спицнадель, Р. Фейджин, А. Холл, Ю.И. Черняк, Э.Г. Юдин;
теория бюджета: A.M. Бабич, О.В. Богачева, О.В. Врублевская, Л.А. Дробозина, М.М. Минченко. Л.Н. Павлова, В.М. Пушкарева, О.С. Пчелин-цев, М.В. Романовский, ИЗ. Умарова, В.П. Ширяев, Т.Ф. Юткина, М.И. Янди-ев;
теория зарубежного опыта регулирования межбюджетных отношений: Ф. Беа. В.В. Глухов, Э. Дихтл, И.В. Дольде, А.Г. Игудин, X. Ламперт, Н.А. Попонова, У. Pop, М. Швайтцер, Э. Штудниц.
В работе использовались такие методы исследования как экспертный, экономико-математическое моделирование, региональные исследования (потенциалов и приоритетов развития, сопоставление уровней жизни населения, экономико-географические), ситуационный анализ, графический анализ, ретроспективный анализ и обобщение мирового опыта, систематизация экономической информации.
Информационную базу для практического решения поставленных задач составили: действующее законодательство Российской Федерации, связанное с региональной экономикой и межбюджетными отношениями; государственная статистическая отчетность Российской Федерации, Приволжского Федерального округа, Оренбургской области; законодательные акты Оренбургской области, в т.ч. законы Оренбургской области по областному бюджету и об исполне-
ний областного бюджета; сведения об исполнении консолидированного бюджета Оренбургской области; отчетность администраций муниципальных образований по социально-экономическому положению; материалы периодической печати за период 1996-2001 гг. и т.д.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
по специальности 08.00.05:
- обосновании авторского варианта определений «регион», «региональная
социально-экономической система» на основании анализа и обобщения точек
зрения различных авторов;
- выделении на основе использования системного подхода специфиче
ских свойств РСЭС;
- представлении схемы административно-территориального деления
страны на основе экономического районирования для определения места и роли
Оренбургской области в национальной экономике;
оценке размещения и развития производительных сил муниципальных образований Оренбургской области с целью совершенствования управления ими;
представлении модели формирования и регулирования расходов бюджета РСЭС с выбором приоритетов социальной направленности;
обосновании необходимости использования понятия «бюджетный барометр» для экономического мониторинга деятельности муниципальных образований;
разработке алгоритма формирования и реализации стратегии управления развитием РСЭС;
приведении методических рекомендаций по изменению распределения ФФПМО с целью сглаживания пространственной поляризации с учетом налогового потенциала муниципальных образований, увязанного с уровнем жизни населения;
по специальности 08.00.10:
уточнении понятий: «бюджет РСЭС», «механизм регулирования межбюджетных отношений в РСЭС»;
классификации межбюджетных отношений применительно к задачам исследования и для определения структуры механизма регулирования межбюджетных отношений в РСЭС, позволяющей одновременно учитывать несколько классификационных признаков;
выявлении направлений использования исторического опыта экономического регулирования доходов и расходов бюджета в земской России применительно к современному этапу развития национальной экономики Российской Федерации;
представлении сравнительной характеристики межбюджетных отношений в унитарных и федеративных государствах и выявлении возможности использования зарубежного опыта регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации;
предложении критериальных показателей для оценки межбюджетных отношений в РСЭС, обосновании их граничных значений, позволяющих с использованием рейтинговой оценки муниципальных образований принимать обоснованные управленческие решения;
предложении организационной модели процесса регулирования межбюджетных отношений в РСЭС.
На защиту выносятся следующие основные положения:
уточненные понятия «регион», «региональная социально-экономическая система», «бюджет РСЭС», «механизм регулирования межбюджетных отношений в РСЭС»;
алгоритм формирования и реализации стратегии управления развитием РСЭС;
модель формирования и регулирования расходов бюджета РСЭС с выбором приоритетов социальной направленности;
система показателей комплексной оценки внутренних, по отношению к РСЭС, межбюджетных отношений;
механизм регулирования межбюджетных отношений в РСЭС с использованием ФФПМО;
методические рекомендации по распределению ФФПМО;
организационная модель процесса регулирования межбюджетных отношений в РСЭС.
Практическая значимость исследования. Реализация основных результатов исследования дает возможность объективно оценивать сложившиеся отношения в бюджетной системе региона и социально-экономическое положение муниципальных образований, определять их негативные стороны и разрабатывать предложения по совершенствованию механизма регулирования межбюджетных отношений в РСЭС. Предложенные принципы приоритетного распределения бюджетных средств могут служить резервом экономического роста региона. Отдельные выводы и положения диссертации, расчеты по прогнозной экономико-математической модели формирования и регулирования расходов бюджета с выбором приоритетов социальной направленности в РСЭС предоставляют возможность принимать бюджетно-обоснованные стратегические решения органами регионального управления в условиях рыночной экономики. Результаты исследования доведены до методических рекомендаций по оптимизации механизма регулирования межбюджетных отношений в РСЭС. Научные разработки, выводы и рекомендации, изложенные в диссертации, могут служить базой для подготовки нормативных и законодательных актов региона, направленных на повышение эффективности межбюджетных отношений в Оренбургской области.
Разработанная методика комплексной оценки внутренних, по отношению к РСЭС, межбюджетных отношений позволит осуществлять мониторинг бюджетной обеспеченности муниципальных образований и может быть использована для анализа при распределении ФФПМО и формировании проекта консо-
11 лидированного бюджета. Методика распределения ФФПМО является типовой, что позволит применять ее для регулирования межбюджетных отношений не только в Оренбургской области, но и в других субъектах Российской Федерации (при изменении в расчете исходных данных и структуры отраслей экономики муниципальных образований других субъектов РФ).
Апробация результатов исследования.
Основные теоретические положения диссертационной работы и методические разработки вошли в составленную автором «Рабочую программу по дисциплине «Менеджмент»» для студентов специальности «Финансы и кредит» и использовались в процессе обучения студентов финансово-экономического факультета Оренбургского государственного университета.
Результаты проведенного исследования обсуждались и получили одобрение на следующих международных, всероссийских, региональных научно-практических конференциях: III, IV и VI Международных научных конференциях «Проблемы менеджмента и рынка», г. Оренбург, 1998 г., 1999 г., 2001 г.; Международной научно-практической конференции «Инновационные процессы в образовании, науке и экономике России на пороге XXI века", г. Оренбург, 1998 г.; XIV Всероссийской научной конференции молодых ученых «Реформы России и проблемы управления», г. Москва, 1999 г.; Межрегиональной научно-практической конференции «Роль науки в переходе Курганской области на модель устойчивого развития», г. Курган, 1999 г.; региональной научно-практической конференции молодых ученых и специалистов Оренбуржья, г. Оренбург, 1999 г. (получен диплом Администрации Оренбургской области за лучшую научную разработку).
Разработанные методики комплексной оценки социально-экономического положения муниципальных образований и распределения ФФПМО были использованы Департаментом администрации Оренбургской области по экономике и финансовым управлением администрации г. Орска для анализа развития производительных сил на территории муниципальных образований, их эконо-
мического и налогового потенциалов при составлении сводного финансового баланса и разработке прогноза социально-экономического развития области на 2002 г.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования изложены в 12 публикациях, общим объемом 5,13 п.л. (из них авторских 4,69 п.л.).
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения, списка принятых сокращений, списка литературы из 117 источников, в т.ч. 4 на английском языке и 18 приложений. Объем основных разделов диссертации составляет 175 страниц компьютерного текста и включает 13 таблиц и 21 рисунок. Общий объем работы (с учетом приложений) составляет 214 страниц компьютерного текста.
Региональная социально-экономическая система как объект исследования и управления
Становление рыночных отношений в России, в числе других, выдвинуло проблему регулирования взаимоотношений между федеральными и местными органами власти и управления. Основой происходящих преобразований стало расширение прав и ответственности регионов в решении внутренних проблем на базе возросшей экономической самостоятельности. Фактически, регион можно рассматривать как открытую социально-экономическую систему с соответствующим перечнем свойств и характеристик. В этой связи перед органами всех уровней управления встают задачи, требующие разработки новых подходов и методов.
В трудах основоположников региональной экономики регион выступал только как сосредоточение природных ресурсов и населения, производства и потребления товаров, сферы обслуживания. Регион не рассматривался как субъект экономических отношений, носитель особых экономических интересов. В современных теориях регион исследуется как многофункциональная и многоаспектная система. Наибольшее распространение в теории региональной экономики получили следующие концепции региона [30, с. 81-84]:
1. Регион, как квазигосударство, представляющее собой относительно обособленную подсистему государства и национальной экономики. Во многих странах регионы аккумулируют все больше функций и финансовых ресурсов, ранее принадлежавших «центру» (процессы децентрализации и федерализации). Одна из главных функций региональной власти - регулирование экономики региона. Взаимодействие федеральных и региональных властей, а также разные формы межрегиональных экономических отношений, обеспечивают функционирование региональных экономик в системе национальной экономики.
2. Регион, как квазикорпорация, представляющая собой крупный субъект собственности (региональной и муниципальной) и экономической деятельности. В этом качестве регионы становятся участниками конкурентной борьбы на рынках товаров, услуг, капитала. Расширение экономической самостоятельности регионов является одним из главных направлений рыночных реформ.
3. Регион, как рынок, имеющий определенные границы. При таком видении акцентируется внимание на общих условиях экономической деятельности и особенностях региональных рынков различных товаров и услуг, труда, кредитно-финансовых ресурсов, ценных бумаг, информации, знаний. А.С. Новоселов рассматривает региональный рынок с позиции «процесса воспроизводства -переплетения многочисленных взаимодействий субъектов региональной экономики, выступающих производителями и потребителями различных видов товаров и услуг» [98, с. 46].
4. Регион, как социум (общность людей, живущих на определенной территории). При таком подходе на первый план выдвигается воспроизводство социальной жизни (трудовых ресурсов, образования, здравоохранения, культуры, окружающей среды и т.д.) и развитие системы расселения. Изучение ведется в разрезе социальных групп с их особыми функциями и интересами. Подход к региону, как к социуму, шире экономического. Приведенные концепции в теории региона включают проблему соотношения рыночного саморегулирования, государственного регулирования и социального контроля. Термин «социальная» означает, что рыночная экономика ориентирована как на решение экономических, так и социальных целей и задач [111, с. 45].
Социальное рыночное хозяйство - форма организации экономики, основанная на социальном товарном производстве, обеспечивающая взаимодействие между производством и потреблением посредством рынка, государственного регулирования и прогнозирования экономики, общественных институтов и гарантирующая социально-экономическую стабильность в обществе. Впервые концепция социального рыночного хозяйства разработана в Германии Альфредом Мюллером, Людвигом Эрхардом [111, с. 139].
Е. В. Горшенина замечает, что в экономической теории существует два подхода к понятию «регион»: регион, как сугубо экономическая система, и регион, как социально-экономическая система [98, с. 13]. При социально-экономическом подходе к региону уровень жизни людей ставится в зависимость от эффективности функционирования региональной экономики.
В п.1 ст. 7 Конституции России определено: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, где охраняется труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, детства, инвалидов и пожилых граждан». Однако реальная линия российских реформ во многом расходится с социальным содержанием рыночных преобразований. Поэтому задача региональных органов власти - вести на местах социально-ориентированную экономическую политику, создать сильную систему социальной защиты граждан и обеспечить высокий уровень жизни в регионе. Социальную ориентацию внутри каждого региона можно обеспечить, лишь основываясь на высокопроизводительной экономике, сочетающей частную инициативу и конкуренцию.
В «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803, «под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации, либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации» [15, с. 287].
Управление региональной социально-экономической системой и формирование механизма регулирования межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики
Управление региональной социально-экономической системой должно основываться на системе знаний о пространственной организации общественного хозяйства. Определяя в начале 70-х годов XX в. круг вопросов, которые включаются в систему региональных экономических исследований, В. Ф. Павленко отнес сюда прежде всего общеэкономические проблемы развития регионов и характеризующие их показатели. В 1975 г. Н. Н. Некрасов определил предмет региональной экономики следующим образом: «изучение совокупности экономических и социальных факторов и явлений, обусловливающих...формирование и развитие производительных сил и социальных процессов в каждом регионе страны» [85, с. 8]. В 70-х гг. появился социально-экономический подход к региону, но не был реализован. Балансом между звеньями социально-экономического комплекса выступает бюджет. В этой связи возникает необходимость формирования такого механизма регулирования межбюджетных отношений, который позволит сбалансировать материальное производство и социальную сферу.
Для полного и глубокого анализа уровня развития региональных социально-экономических систем необходимо опираться на комплекс методов региональных экономических исследований [15, с. 16, 791:
1. Системный анализ - это метод научного познания, который позволяет изучать структуры отраслей хозяйства, их взаимодействие. Этот метод опирается на принцип поэтапности (постановка цели, определение задач, формулировка научной гипотезы, комплексное изучение проблемы).
2. Метод систематизации - разделение изучаемых явлений исходя из целей исследования и избранных критериев на совокупности, характеризуемые определенной общностью и отличительными признаками (классификация).
3. Метод экономико-математического моделирования с учетом современных электронных средств позволяет с минимальными затратами труда и времени обрабатывать огромный и разнообразный статистический материал, различные исходные данные, характеризующие уровень, структуру, особенности социально-экономического комплекса региона и выбирать оптимальные решения, варианты, модели в соответствии с теми целями, которые поставлены перед региональным исследованием.
4. Метод таксонирования - процесс разделения территории на сопоставимые или иерархически соподчиненные таксоны (равнозначные территориальные единицы - муниципальные образования).
5. Индексный метод. Применяется для изучения сложных статистических совокупностей. Индекс - экономический и статистический показатель, характеризующий в относительном виде изменение экономических величин, параметров экономических и социальных процессов во времени, за определенный период [81].
6. Метод социологических исследований - стандартизированные интервью, индивидуальные собеседования с представителями разных отраслей и сфер социально-экономического комплекса региона, анализ публичных выступлений руководителей регионов, ученых и специалистов.
7. Метод сопоставления региональных уровней жизни населения и прогнозирования развития региональной социальной инфраструктуры.
8. Метод потенциалов развития - выравнивание уровней развития территорий с помощью изучения различных факторов.
9. Метод приоритетов: на основе анализа объективных данных определяется очередность развития элементов социально-экономического комплекса регионов.
10. Балансовый метод. Составление отраслевых и региональных балансов для определения рационального уровня комплексного развития регионов, определения наличия в их развитии диспропорций.
11. Метод экономико-географического исследования - изучение размещения общественного производства в региональном развитии. В состав факторов размещения производительных сил включаются: природные ресурсы (энергетические, минерально-сырьевые), имеющуюся на территории инфраструктуру, транспортный фактор, население и др. Факторы размещения производительных сил - это существенное условие, которое необходимо принимать во внимание при регулировании межбюджетных отношений в РСЭС.
12. Ретроспекция - изучение исторического опыта в проекции на настоящую действительность.
Перечисленные методы могут быть использованы практически при классификации подсистем РСЭС, определении их экономического, налогового и бюджетного потенциалов.
Г. В. Гутман, А. А. Мироедов, С. В. Федин разделяют экономический потенциал региона на четыре основные составляющие [98, с. 26]:
1. Природно-экологический потенциал, который хотя и не всегда имеет не посредственную экономическую оценку, но через реализацию таких своих компонентов, как качество земли, земельные ресурсы, участвующие в воспро изводстве, полезные ископаемые, подземные и поверхностные воды, запасы древесины, близость или удаленность от рынков сбыта, протяженность и со стояние дорог, погодно-климатические условия, экологическая емкость терри тории, косвенно влияет на результаты хозяйственной деятельности региона и включен в процесс территориального воспроизводства материальных и духов ных благ.
Исторический опыт регулирования доходов и расходов в России
Регулирование доходов и расходов осуществлялось еще в дореволюционной России. Объективным представляется высказывание Н. Г. Чернышевского: «Без истории предмета нет теории предмета, без теории предмета нет мысли о предмете» [30, с. 40].
В 1810 г. М. М. Сперанским был разработан «План финансов», в котором были выделены наиболее актуальные финансово-бюджетные проблемы, объяснявшиеся слабыми средствами управления и отсутствием точной информации о состоянии государственного хозяйства, и предложены пути их решения. Так, для санации финансов России следовало выполнить два главнейших требования: платить долги и уравнять доходы с расходами. В частности, нужно было провести следующие мероприятия: установить принцип рационального расходования средств; учреждать государственные расходы "по приходам"; увеличивать доходы путем совершенствования налоговой системы; предоставить государственному бюджету статус закона; обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета [6, с. 93].
Практически все вышеизложенные принципы построения бюджетной системы М. М. Сперанского нашли свое отражение в действующей бюджетной системе современной России. Сходство их базовых теоретических положений свидетельствует о преемственности основных принципов эффективной бюджетной политики.
Особую ценность для исторических региональных исследований имеют письменные источники, наглядно характеризующие экономику различных территорий России. В энциклопедическом словаре, изданном в г. Санкт-Петербурге Ф. А. Брокгаузом и И. А. Ефроном, содержатся различные демографические сведения (численность населения, размещение по городам и уездам, структура по сословиям), охарактеризовано состояние сельского и лесного хозяйства, развитие отраслей промышленности и промыслов (фабрик, заводов, численности рабочих), широко освещены вопросы состояния отраслей социальной сферы (народное образование, здравоохранение и др.) и деятельность земских и городских учреждений.
Исходным пунктом для развития Российского бюджетного законодательства явилась реформа 1862 г. До этого времени бюджетного права в России не существовало, так как бюджетная практика отрицала все его принципы [79, с. 40]. Почти за полвека до этого (в 1818 г.) такая реформа была проведена во Франции. Россия стремилась ввести рациональные основы, разработанные на Западе в регулирование бюджетной практики, насколько это было возможно при абсолютизме российского государственного строя.
Бюджетная система государства связана с изменениями административно-территориального устройства. С начала XVIII в. и до 1917 г. основной административно-территориальной единицей была губерния. Петр I в 1 708 г. учредил 8 губерний, затем их число неуклонно возрастало. В начале XX в. Россия была разделена на 97 губерний и областей, которые делились на уезды и волости. Поэтому, при совершенствовании системы управления экономическим развитием региона и межбюджетных отношений на современном этапе, полезно обратиться к историческому опыту земской России, где источники доходов были строго разграничены и основная часть денежных ресурсов на просвещение, здравоохранение и другие предметы ведения земских учреждений собирались и оставались на местах. Государство большую часть доходов получало за счет косвенных налогов, а земства - в основном за счет налогов на землю и недвижимость. Земские повинности лежали на населении целых губерний (или областей и уездов) и имели целью удовлетворение потребностей этих административных единиц.
Земские повинности обратили на себя внимание законодательства в начале XIX столетия. До этого времени сбор и расходование средств не имели определенных оснований, производились без всяких правил. Для пресечения безотчетного употребления повинностей, император Александр I указом от 1 мая 1805 г. обязал комитет сенаторов сделать общее исчисление повинностей, распределить общий сбор на все губернии соразмерно их населению и относительным выгодам, и поставить точные правила по употреблению сумм.
На практике же положение дел мало улучшилось. В 1842 г., собранные министерством внутренних дел, сведения указывали на неуравновешенность земских сборов и по губерниям и по состояниям: например, мещане платили от 6 копеек медью в Тамбовской губернии до 4 рублей в Санкт-Петербурге. На 1 рубль податей крестьяне платили земских сборов от 21 до 51 копейки с души, мещане от 11 до 15 копеек, купцы - от 3 до 15 копеек [109].
В 1851 г. новыми правилами земские повинности были разделены на государственные и местные, предназначенные на надобности одной какой-либо губернии или области. На губернские были отнесены некоторые расходы, лежащие на городах, которые не могли быть выполнены последними за недостаточностью городских средств. Сметы подлежали законодательному утверждению. Расходование сумм земского сбора частично производилось губернским начальством, частично особыми ведомствами, например, путей сообщения.
Разработка организационной модели процесса регулирования межбюджетных отношений для формирования эффективной стратегии управления развитием РСЭС
Среднедушевые значения бюджетных расходов и значения рассчитанных индексов позволяют спрогнозировать расходы на социально-культурные мероприятия и распределить дополнительные бюджетные средства по приоритетным направлениям. Из всех прочих видов расходов областного бюджета в проведенном исследовании нами отдан приоритет социальной сфере, что объясняется следующим:
1. Качественное состояние этой сферы является одним из главных пока зателей степени развития как в целом страны, так и регионов. Проведенный в п. 2.2 анализ опыта зарубежных стран показывает, что расходы на социальную сферу составляют значительную величину, которая увеличивается с каждым годом.
2. Основная ответственность за финансирование социально-культурных мероприятий лежит на региональных и местных органах власти, поскольку они находятся в непосредственной близости к потребностям населения подведомственной территории.
3. Выявление степени влияния наиболее существенных социально-экономических факторов на эффективность управления на промышленных предприятиях г. Оренбурга свидетельствует о том, что такие факторы как здоровье, образование и уровень квалификации, защищенность имеют высокий ранг значимости для работников этих трудовых коллективов.
4. Увеличение расходования бюджетных средств на социально-культурные мероприятия позволяет достичь среднероссийский (среднеобластной) уровень бюджетной обеспеченности РСЭС (муниципальными образованиями).
Что касается финансирования других направлений расходования бюджетных средств, то они зависят от специфических экономических особенностей регионов и их подсистем: размещения производительных сил, уровеня развития отдельных отраслей и др.
При моделировании приняты следующие условия-ограничения на значения переменных целевой функции: 1) значения переменных больше нуля; 2) значения переменных (сумм расходов по статье) закладывается не меньше, чем по предыдущим годам; 3) не превышение общей суммы расходов по статьям выделенной доли бюджета на социально-культурные мероприятия; 4) распределение сумм расходов по статьям согласно рассчитанного индекса.
Для определения размеров доходов бюджета найдена их зависимость от ВРП с использованием метода наименьших квадратов. Метод наименьших квадратов позволяет нам получить прогноз на ближайшую перспективу (результаты расчетов и компьютерные программы, по которым они проводились, приведены в приложении 8).
В условиях нестабильности в экономике дополнительно к математической формализации предмета исследования на основе данных предварительного прогноза и исходных материалах (характеристиках и показателях экономических процессов в РСЭС и научной базы для решения поставленной цели) предлагается использовать неформализованный метод экономического прогнозирования - построение сценариев [76, с. 67]. Как известно, сценарий - это картина, отображающая последовательное детальное решение задачи, выявление возможных препятствий, обнаружение серьезных недостатков, с тем чтобы предрешить вопрос о возможном прекращении начатых или завершении проводимых работ по прогнозируемому объекту. Поэтому сценарии должны разрабатываться высококвалифицированными специалистами соответствующего профиля прогнозируемого объекта. В данном случае разработкой сценариев должны заниматься финансовое управление и департамент администрации Оренбургской области по экономике. При анализе систем, процессов, в которых можно выделить несколько иерархических уровней используется «дерево целей», которое строится на выделении все более мелких компонентов на понижающихся уровнях (см. рис. 1.2). «Дерево целей» используется прежде всего для описательных, а не нормативных целей.
Итак, динамика социально-экономических показателей, доходов и расходов бюджета Оренбургской области изучалась нами за период с 1996 по 2000 годы. На основе проведенного анализа получена усредненная модель регулирования межбюджетных отношений в РСЭС по показателю темпов роста ВРП. В результате выявлена связь темпов роста ВРП с доходами консолидированного бюджета. Это позволяет определить величину доходов консолидированного бюджета и его расходов на социальную сферу при изменении ВРП. Без развития социальной сферы невозможно достичь устойчивого развития РСЭС. Значение определенного нами индекса заключается в том, что он расставляет приоритеты в расходовании бюджетных средств.
