Введение к работе
Актуальность темы
Для Российской Федерации, отличающейся большой площадью и значительной численностью населения, учет региональной составляющей представляется необходимым атрибутом любого исследования социально-экономических процессов. Изучение их региональной специфики в условиях планового хозяйства традиционно было одним из направлений отечественной экономической науки, в рамках которого разрабатывались принципы территориального управления системой национальной экономики, как всего СССР, так и подсистемы «народное хозяйство РСФСР». При этом преобладал подход к анализу региона исключительно как хозяйствующего субъекта, представленного в виде «базиса» с полностью зависимой от него «надстройкой» в виде проживающего населения и сложившихся общественных и управленческих институтов. Федеративное же устройство страны рассматривалось лишь как формально правовой статус, практически не требующий учета в экономических отношениях.
В 1990-е годы, в период перехода России от плановой к рыночной экономике, от фактически унитарного к федеративному устройству, этот подход потребовал существенных корректировок. За десятилетие реформ в экономической науке стал преобладать подход к пониманию региона как объекта рыночных отношений, а доминантой государственного регулирования территориального развития страны стало обеспечение экономически выгодного («прибыльного») существования регионов.
Большое теоретическое наследие плановой экономики и пока еще слабая проработанность вопросов территориального государственного управления сделали возможным широкое распространение сугубо административного подхода к управлению регионами, часто не учитывающего объективных законов и комплексного характера регионального развития. В то же время, как показывает международный опыт, управление региональным развитием в условиях федеративного государства невозможно без использования системного подхода, то
есть без учета многоаспектности развития регионов, выбора различных законов регулирования на разных территориальных уровнях, разнообразия исходов управления и др.
Этим определяется актуальность настоящего исследования, направленного на выявление новых законов развития региональных систем в условиях федеративной формы государственного управления и совершенствование методологических принципов экономической науки для выработки механизмов обеспечения сбалансированного развития страны в целом и ее отдельных регионов.
Степень разработанности проблемы
Как уже указывалось, разработкой вопросов территориального управления и региональной экономики занимались многие отечественные исследователи еще в советские годы. В 1990-е годы в качестве продолжателей данного направления исследований, использующих свой опыт работы в условиях планового хозяйства, нужно отметить Э.Б. Алаева, А.Г. Гранберга, В.Г. Введенского, В.В. Котилко, В.В. Курнышева, В.Я. Любовного, О.С. Пчелинцева, Б.М. Штульберга и др. Целый ряд исследователей (О.И. Бетин, В.П. Горегляд, Л.А. Иванченко, О.В. Кузнецова, A.M. Лавров, В.Н. Лысенко, В.А. Матвеев, А.С. Пилясов, A.M. Поздняков, И.В. Подпорина, Л.И. Пронина, Е.С. Сапиро, А.К. Ушаков, М.М. Циканов, В.Б. Христенко и др.) активно занимался и занимается внедрением полученных результатов на практике - в ходе повседневной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Широкий круг вопросов регионального развития с точки зрения системного подхода рассматривается такими авторами как В.Н. Лексин и А.Н. Швецов.
В России сложилось несколько школ исследователей, занимающихся вопросами развития регионов: в Москве (С.С. Артоболевский, А.И. Трейвиш и др.), Санкт-Петербурге (Н.Т. Агафонов, Р.А. Исляев, О.П. Литовка, А.И. Чнстобаев и др.), Екатеринбурге (А.И. Татаркин), Новосибирске (М.К. Бандман, В.Е. Селиверстов, В.И. Суслов, С.А. Суспицын и др.), Хабаровске (П.А. Минакир, С.Н. Леонов, Н.Н. Михеева), Сыктывкаре (В.Н. Лаженцев).
Наконец, еще одна группа работ в данной области - это труды по более общим вопросам развития федерализма и федеративных отношений, прежде всего их экономическим аспектам. Среди авторов этих работ можно выделить С.Д. Валентея, Б.С. Крылова, Л.Н. Лыкову, Л.В. Смирнягина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умнову, СМ. Шахрая и др.
Цель н задачи исследования
Цель исследования состоит в актуализации и уточнении - концептуальных основ развития региональных систем федеративного государства, что предполагает создание и апробацию теоретико-методологических и методических подходов к их изучению и анализ процессов их возникновения, функционирования и развития в условиях трансформации федеративных отношений, в том числе для выработки механизмов эффективного государственного регулирования.
Для достижения этой цели в исследовании были поставлены следующие задачи:
определить системные принципы возникновения, функционирования и развития региональных систем в условиях федеративного устройства государства и особенности их внутренней структуры;
провести классификацию и типологию региональных систем и построить их иерархию в России, установив основные принципы, лежащие в основе такой иерархичности;
провести инвентаризацию существовавших и существующих в настоящее время в Российской Федерации региональных систем, не совпадающих с границами субъектов федерации, и определить механизмы их образования;
дать оценку межрегиональным связям г как форме межсистемного взаимодействия, провести их классификацию, оценить практику таких связей в России в 1990-е годы; .,
провести анализ роли финансов в качестве ключевого элемента региональных систем, выявить значимость механизмов управления финансами на субфедеральном уровне для развития региональных систем и их устойчивости;
провести системно-структурный анализ субъектов федерации в разных странах мира; проанализировать мировой опыт построения экономических основ федеративного государства с точки зрения выделения субъектов федерации и наделения их тем или иным кругом полномочий и предметов ведения;
проанализировать имеющийся массив региональной информации и определить ее дефицит для решения насущных проблем регионального развития в России;
уточнить методологический аппарат отечественных исследований по региональной экономике, в том числе суть понятия «региональная система», выявив критерии выделения таких систем в государствах с разной степенью развития федеративных отношений.
Объект и предмет исследования
Объектом настоящего исследования выступают региональные системы различных типов и разных иерархических уровней в условиях трансформации федеративных отношений в России, а также в некоторых зарубежных федерациях.
Предмет настоящего исследования - системно-структурные связи, формирующиеся на субфедеральном уровне в условиях федеративного устройства государства.
Теоретико-методологическая основа и информационная база исследования
Теоретической основой исследования явились фундаментальные труды классиков экономической науки, работы отечественных и зарубежных авторов в области региональной экономической политики и федеративных отношений. Методологической основой диссертационного исследования выступает системный подход к региону, представляющему собой подсистему системы «страна». В работе
использованы методы статистического и сопоставительного, количественного и качественного анализа, исторического и логического подходов.'
Информационной базой исследования послужили законодательные акты и другие нормативно-правовые документы (в том числе1 региональные), статистические материалы Госкомстата России, справочно-аналитические материалы различных федеральных ведомств (Минэкономразвития России, Минфина России, а также Минфедерации России в годы его существования), международных экономических организаций; разработки ряда научно-исследовательских центров и консультационно-информационных компаний. В работе также использовались компьютерные базы данных, материалы, распространяемые отдельными компаниями, в том числе полученные через информационную систему «Интернет».
Научная новизна, научные результаты и практическая значимость работы
Научная новизна и основные научные результаты диссертации сводятся к следующим положениям.
-
Определено, что в условиях федеративного государства объектами управления в территориальном аспекте являются не только субъекты федерации, но и другие территориальные образования; при этом возможно сосуществование нескольких иерархий управления. Такие «вертикали управления» возникают вследствие наличия региональных систем, образованных на основе различных принципов рассредоточения государственной власти. Проведена классификация и типология региональных систем с учетом их внутренних свойств, характера взаимодействия с другими системами и правового статуса; уточнены основные подходы к оценке устойчивости региональных систем различного генезиса.
-
Доказано, что жизнеспособность региональной системы определяется в большей степени объективными факторами ее существования, в то время как скорость формирования и развития такой системы - наличием, точнее, сильным и слабым управленческим началом. В целом, факторами и условиями развития региональных систем являются природно-географические факторы, общность
хозяйственной жизни, наличие транспортной и иной инфраструктуры, культурная общность населяющего народа, наличие формального административного статуса, присутствие сильного политического лидера в административно-территориальной единице, подвластность территории крупному хозяйствующему субъекту (крупной корпорации и т.п.).
-
Обосновано понимание того, что «региональная политика» и «федеративные отношения» - близкие, но разные направления государственного управления. При этом каждое из них, взятое целиком, не является частью другого. В этой связи выбор приоритетов государственного развития: развития федерализма либо развития регионов - определяет приоритетность создания тех или иных управленческих структур на федеральном уровне, ответственных за проведение данной политики. Сосуществование двух органов управления, ответственных за данные направления, неэффективно из-за высокой степени пересекаемости объектов управления.
-
Проведено обобщение имеющегося практического опыта в области межрегионального взаимодействия в России за период с начала 1990-х годов до настоящего времени и разработана многоаспектная классификация различных форм межрегионального сотрудничества. Выявлены скрытые формы такого взаимодействия, возникающие в результате проникновения крупных коммерческих структур в экономическую систему региона. Механизмы такого проникновения рассмотрены в ходе анализа региональной стратегии коммерческих банков.
5. Сделан вывод о том, что в условиях развития федеративных отношений
значимость финансовой составляющей возрастает. При этом устойчивость
региональных систем объясняется не столько объемом финансовых средств,
сколько механизмами их качественного управления. В ходе исследования было
выявлено, что дополнительная финансовая помощь может выделяться и тем
регионам, прежде всего, субъектам федерации, которые не обладают высокими
собственными доходами именно при условии высокой эффективности
управления региональными финансами. Доказана разнонаправленность
различных форм финансовых потоков между региональными системами, которые фактически не ограничиваются одним потоком из регионов с низкой отдачей капитала.в регионы с его высокоэффективным использованием. Такие потоки могут включать в себя движения государственных финансов в виде налоговых поступлений и форм финансовой помощи. Кроме того, внутри региональных систем может иметь место процесс трансформации финансов из одной формы в другую (например, из государственных финансов в корпоративные в условно «слабых» регионах) с последующим их перераспределением.
6. Уточнены принципы государственной региональной политики, включая механизмы и процедуры решения общегосударственных задач при наличии множественности региональных систем. Одним из необходимых условий проведения эффективной региональной политики является создание региональной информационной базы, которая может быть использована при проведении регионального мониторинга; основные принципы его проведения изложены в диссертации. Определена следующая закономерность: в условиях развитости федерализма степень развитости, сформированности региональных систем возрастает, и наоборот. Это положение относится не только собственно к субъектам федерации, но и другим территориальным образованиям, в которых возникают признаки управления. При этом соблюдение баланса между наличием и сосуществованием региональных систем разного типа и разной иерархической принадлежности предопределяет устойчивое и эффективное развитие страны в целом.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее отдельные
результаты могут быть использованы:
как теоретическая и методическая база при разработке различных документов нормативно-правового характера по вопросам регулирования регионального развития федеральными органами государственной власти, уполномоченными осуществлять региональную экономическую политику, в том числе программ
регионального развития и определения направлений оказания финансовой помощи регионам из федерального бюджета;
для использования в преподавании учебных курсов «Национальная экономика», «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «Основы региональной политики и федеративных отношений».
Материалы исследования были использованы в практической деятельности Минфедерации России (ранее - Миннац, Минрегион) в 1997-2000 гг. и при реализации в 2000-2003 гг. проекта Всемирного банка и Правительства РФ по реформе бюджетной системы на региональном уровне, в котором автор выступал главным консультантом по взаимодействию с регионами, в том числе при разработке ряда федеральных и региональных нормативных правовых актов. Отдельные рекомендации были учтены при подготовке к изданию статистических сборников «Регионы России», выпускаемых Госкомстатом России, членом редакционной, коллегии которых диссертант выступает с 1998 г. Диссертантом с использованием материалов исследования прочитаны курсы лекций по региональной экономике и бюджетному федерализму в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ и ряде других вузов Москвы.
Апробация работы и публикации
Основные теоретические положения и выводы исследования, его практические рекомендации докладывались на различных всероссийских и международных совещаниях, конференциях, семинарах, круглых столах. Отдельные вопросы работы были включены в проведенные автором исследования (индивидуально или в качестве руководителя), поддержанные Российским фондом фундаментальных исследований («Пространственная диффузия рыночных инноваций в России», 1997; «Географические факторы экономической самостоятельности регионов России», 1998-1999) и Московским общественным научным фондом, а также в качестве эксперта в рамках программ Совета Европы «Рус-Фед», Европейского союза ТАСИС, Агентства США по международному развитию, Института «Восток-Запад» и др.
По теме диссертации автором лично или в соавторстве опубликовано более 70 печатных работ, изданных в России и за рубежом, общим объемом около 60 печатных листов, в том числе 2 индивидуальных монографии, 8 коллективных монографий и сборников, в которых диссертант выступал ответственным редактором, и около 20 статей в рецензируемых научных журналах.
Объем и структура работы
