Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретические основы и государственная политика реформирования бюджетной сферы субъектов РФ 13
1.1. Необходимость, предпосылки и методологические основы бюджетных преобразований 13
1.2. Направления и содержание современного этапа бюджетной реформы 30
1.3. Основные подходы к анализу результатов бюджетных преобразований в регионах 47
Глава 2. Анализ и оценка последствий бюджетной реформы для субфедеральных уровней власти 65
2.1. Изменение бюджетной обеспеченности и стимулов для регионального развития 65
2.2. Ограничения и перспективы использования концепции минимальных социальных стандартов 81
2.3. Возможности для развития новых методов планирования и финансирования расходов 95
Глава 3. Корректировка мероприятий федерального правительства и совершенствование системы управления бюджетным сектором в субъектах рф 109
3.1. Совершенствование методики распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности 109
3.2. Формирование субфедеральной бюджетной политики в условиях реформирования бюджетной сферы 122
3.3. Оптимизация системы управления бюджетным сектором регионов 134
Заключение 147
Библиографический список литературы 153
Приложения 170
Введение к работе
Большое число принятых на федеральном уровне решений в бюджетной сфере, позволяют говорить о начале в 2003-2004 гг. нового этапа бюджетной реформы. Этот этап, является продолжением начатых еще в 1991 году преобразований, направленных на развитие принципов бюджетного федерализма и повышение эффективности расходов на выполнение функций государства в новых экономических условиях. Примерами решений, определяющих содержание современного этапа реформирования, являются законы об общих принципах организации местного самоуправления и государственной власти субъектов федерации, создающие четырехуровневую бюджетную систему с двумя уровнями местных бюджетов и четким распределением расходных полномочий; поправки в Бюджетный кодекс, на постоянной основе закрепившие налоговые доходы за разными уровнями бюджетов; концепция реформирования бюджетного процесса, направленная на повышение результативности расходов; новая методика распределения Фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР).
Большинство мероприятий напрямую затрагивает бюджетную сферу регионов, лишь некоторые пока имеют для них лишь рекомендательный характер (до утверждения положений планов и концепций в виде законов). Реформа имеет большую актуальность и для социально-экономического положения субъектов федерации, бюджетный сектор которых не только оказывает общественно-значимые социальные услуги, но и обеспечивает занятость населения, способствует росту производства через государственный и муниципальный заказ, бюджетные субсидии, кредиты и инвестиции. Федеральное правительство не только меняет состав доходов и направления расходов бюджетов, но и пытается увеличить стимулы дотационных регионов к развитию собственной доходной базы, а также отказывается от концепции гарантирования минимально допустимого уровня оказания бюджетных услуг на всей территории страны. В перспективе, существенные изменения ожидаются в бюджетном процессе и бюджетном секторе регионов и муниципалитетов (развитие программно-целевых методов планирования расходов и реформа бюджетных учреждений).
Все эти меры изменяют экономические и институциональные условия функционирования российских регионов. Но оценка мероприятий федерального правительства и первый опыт их реализации говорят о неоднозначности последствий реформы. Наряду с достижениями есть и неблагоприятные результаты. Например, изменение методики распределения ФФПР привело к уменьшению объемов трансфертов для ряда дотационных регионов, перераспределение расходных и доходных полномочий вызвало несбалансированность многих бюджетов. Кроме того, опыт зарубежных стран показывает, что институциональные реформы в бюджетном секторе требуют тщательной подготовки и не всегда приводят к успеху. При этом принципиально новые подходы к управлению бюджетным сектором регионов, предлагаемые федеральным правительством, не имеют достаточного методического обоснования.
Можно выдвинуть гипотезу: бюджетная реформа слабо учитывает такие факторы, как высокая дифференциация российских регионов, специфика субфедерального уровня управления, несоответствие зарубежного опыта проведения бюджетных преобразований российским условиям, что приводит к необходимости корректировки мероприятий реформы.
Корректировку государственной политики по реформированию бюджетной сферы может осуществить, прежде всего, федеральный уровень, который также должен обеспечивать методическую и финансовую поддержку. Но и субъект федерации может предпринимать меры по преодолению неблагоприятных последствий реформы для своего социально-экономического положения, в том числе, произвести корректировку мероприятий, в пределах оставленной законодательством степени свободы.
Основными критериями для проверки указанной гипотезы является динамика бюджетной обеспеченности регионов и адекватность институциональных реформ для бюджетного сектора субфедерального уровня.
Теоретическим и практическим вопросам реформирования бюджетной сферы посвящены работы многих авторов (Е.В. Бушмин, А.В. Улюкаев, В.Б. Христенко, Л.И. Якобсон, М.И. Яндиев, а также зарубежные авторы: М.
Олсон, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц и др.). Влияние межбюджетных отношений и бюджетного сектора на социально-экономическое положение регионов рассматривают В.П. Горегляд, А.Г. Гранберг, М.З. Головатюк, А.П. Задков, A.M. Емельянов, В.И. Клисторин, И.В. Курцев, В.Н. Папело, П.М. Першукевич, Л.А. Рыманова, Л.А. Сипко, С.А. Суспицин, И.Г. Ушачев и др.
Кроме того, существуют работы, посвященные конкретным проблемам диссертационного исследования. Влияние финансовой помощи на фискальное поведение субфедеральных властей рассматривают О.С. Пчелинцев, С.Г. Синел ьников-Мурылев, Т.В. Сумская; теорию и практику использования концепции минимальных социальных стандартов - Т.Ф. Романова, Э.В. Пешина; программно-целевые методы - Г.В. Курляндская, A.M. Лавров, В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. Исследования в этих областях проводят коллективы ряда научно-исследовательских организаций: Центра фискальной политики, Института экономики города, Института реформирования региональных финансов, Института экономики переходного периода, Некоммерческого фонда реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов и др.
Но последствия реализации на современном этапе бюджетной реформы комплекса мероприятий, предписанных федеральными нормативными и методическими актами 2003-2004 гг., для бюджетной обеспеченности и бюджетного процесса регионов рассмотрены не в полной мере. Остается открытым вопрос, требуется ли корректировка действий федерального правительства, и какова специфика осуществления реформы в субъектах федерации.
Таким образом, целью исследования является научно-методическое обоснование анализа региональных последствий бюджетных преобразований, разработка рекомендаций по корректировке действий федерального правительства и совершенствованию организационных схем, механизмов управления бюджетным сектором регионов.
Задачи исследования:
1) Систематизировать предпосылки и содержание изменений экономических и институциональных условий функционирования регионов на современном этапе бюджетной реформы.
2) Обосновать основные подходы к анализу эффективности применения фондов финансовой поддержки, организационных схем и механизмов управления бюджетным сектором.
3) Определить и оценить последствия современного этапа бюджетной реформы для социально-экономического положения и бюджетной асимметрии регионов.
4) Разработать рекомендации по корректировке действий федерального правительства и совершенствованию системы управления бюджетным сектором на субфедеральном уровне.
Объект исследования - бюджетный сектор регионов, рассматриваемый как элемент региональной социально-экономической системы.
Основные вопросы исследования рассмотрены на примере конкретных регионов Сибирского федерального округа (Республика Алтай и Республика Бурятия).
Предмет исследования - влияние мероприятий федерального уровня власти по реформированию бюджетной сферы на бюджетную обеспеченность и систему управления бюджетным сектором субфедерального уровня.
Исследование рассматривает отношения между федеральным уровнем и субъектом федерации, а также отношения между участниками бюджетного процесса на уровне региона и муниципалитета.
Теоретическими и методологическими основами исследования является теория региональной экономики, затрагивающая вопросы разработки региональной социально-экономической политики и целевых программам развития, формирования механизмов управления регионом, сглаживания территориальной асимметрии. А также теория общественных финансов и общественного сектора в части методологических разработок по проведению реформы в сфере
бюджетно-налоговых отношений, доходов и расходов бюджетов, межбюджетных отношений и бюджетного процесса. Методики исследования основаны на системном подходе, экономико-математических и статистических методах (корреляционный, структурный, балансовый, индексный, факторный анализ, группировка и классификация), сравнительном правовом и институциональном анализе.
Содержание исследования соответствует пунктам 5.7. «Исследование реакций региональных социально-экономических систем на изменение национальных макроэкономических параметров и институциональных условий», 5.12. «Инструменты сглаживания пространственной поляризации (федеральные трансферты, фонд региональной поддержки и пр.), эффективность их применения; полюса и центры роста в региональном развитии», 5.16. «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления» Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки).
Информационную базу исследования составляют следующие источники: публикации российских и зарубежных авторов (монографии, периодические издания, сборники материалов конференций и семинаров); нормативно-правовые и методические акты (а также их проекты) Российской Федерации, субъектов федерации и зарубежных стран, касающиеся вопросов бюджетно-налоговых отношений; материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Федеральной налоговой службы РФ, финансовых и экономических органов субъектов федерации и муниципальных образований; статистические данные Федеральной статистической службы РФ и ее территориальных органов; аналитические материалы научно-исследовательских организаций; собственные исследования и наблюдения автора.
Научная новизна исследования заключается в следующих положениях:
1) Проведена классификация методов финансирования бюджетных расходов, выделены сметный метод, два вида метода нормативов финансовых затрат, метод именных финансовых обязательств, два вида метода социального заказа.
2) Выявлены и обоснованы различия целевых программ, используемых в российской практике для решения комплексных проблем регионального развития, и бюджетных программ, используемых в текущей деятельности органов власти других стран.
3) Разработана методика оценки влияния бюджетного выравнивания на стимулы к экономическому развитию регионов, основанная на определении коэффициента стимулирования (показывает, какая часть прироста налоговых доходов остается в бюджете дотационного региона после изменения размера дотаций).
4) Разработан новый метод выравнивания бюджетной обеспеченности с высоким коэффициентом стимулирования, позволяющий оставлять основную долю прироста налоговых доходов в бюджете дотационного региона и, тем самым, сохранять стимулы к развитию экономики региона.
5) Определено оптимальное распределение бюджетных функций между органами управления бюджетным сектором региона, учитывающее численность населения и необходимость проведения реформы структуры исполнительных органов власти; обоснована целесообразность централизации ряда бюджетных функций, особенно в небольших по численности населения регионах и муниципалитетах.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1) Новый метод выравнивания для методики распределения фондов финансовой помощи, позволяющий сохранять для дотационных регионов стимулы к увеличению налоговых доходов бюджетов.
2) Принципы определения минимально допустимого уровня бюджетной обеспеченности, не требующие использования нормативов финансовых затрат для каждой бюджетной отрасли и услуги.
3) Принципы разработки и реализации «текущих программ», которые предлагается использовать в бюджетном процессе наряду с целевыми программами для повышения эффективности управления.
4) Рекомендуемая структура региональных и муниципальных органов управления бюджетным сектором, оптимизирующая распределение функций между органами и обеспечивающая сокращение управленческих расходов.
Теоретическая значимость работы заключается возможности использовать ее результаты для дальнейших научных исследований в области методических подходов к исследованию реакций региональных социально-экономических систем на бюджетные преобразования, теории сглаживания бюджетной асимметрии, концепции минимальных социальных стандартов и основ организации управления бюджетным сектором.
Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов федерации и муниципальных образований, представительные органы власти всех уровней могут использовать сделанные в работе предложения и рекомендации при формировании бюджетной политики. Так предложенный метод распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности позволяет сохранять для регионов и муниципалитетов стимулы к развитию собственной доходной базы. Рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса способствуют сокращению расходов на управление, внедрению новых методов реализации целевых программ и финансирования расходов на предоставление бюджетных услуг, совершенствованию практики использования метода индикативного управления социально-экономическим развитием. Это определяет практическую значимость работы.
Результаты исследования прошли апробацию в ходе выполнения целого ряда исследовательских работ и вошли отчеты по следующим научным исследованиям:
— «Оптимизация структуры, численности и бюджетных расходов исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления Республики Алтай» (Центр оценки эффективности государственных и муници пальных проектов и программ Сибирской академии государственной службы (СибАГС), 2004 год);
— «Управление общественными финансами и межбюджетные отношения в условиях реформирования местного самоуправления» (Кафедра региональной экономики СибАГС, 2003 год);
— «Концепция и механизм функционирования интегрированной системы управления социально-экономическим развитием в субъектах федерации Сибирского федерального округа» (СибАГС, 2003 год);
— «Определение потребности в специализации обучения персонала местных органов власти» (Институт переподготовки специалистов СибАГС, 2003 год).
Рекомендации и предложения, сделанные в работе, использованы при разработке структуры исполнительных органов государственной власти в Республике Алтай, в деятельности Контрольно-счетной палаты Новосибирской области и Центра оценки эффективности государственных и муниципальных проектов и программ на базе СибАГС.
Теоретические и методические положения исследования включены в учебно-методические материалы по дисциплинам «Экономика и финансы бюджетных учреждений и некоммерческих организаций», «Государственные и муниципальные финансы», «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды».
Результаты исследования также были представлены на межрегиональных и международных научно-практических конференциях:
— «Технологии оценки эффективности целевых программ» (г. Новосибирск, СибАГС, 2004 год);
— «Фундаментальные и прикладные исследования в системе образования» (г. Тамбов, Томский государственный университет им. Державина, 2004 год);
— «Воспроизводственный потенциал региона» (г. Уфа, Башкирский государственный университет, 2004 год);
— «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (г. Тольятти, Волжский университет им. В.Н. Татищева, 2004 год);
— «Экономика и бизнес: позиция молодых ученых» (г. Барнаул, Алтайский государственный университет, 2003 год);
— «Октябрьский район в XXI веке: проблемы и перспективы развития» (г. Новосибирск, Новосибирский государственный архитектурно-строительный университет, 2003 год);
— «Студент и научно-технический прогресс» (г. Новосибирск, СибАГС, Новосибирский государственный университет, 2001-2004 годы).
По теме исследования опубликовано 10 научных работ объемом 3,2 печатных листа и 2 учебно-методические работы объемом 20,5 печатных листа.
Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав и заключения, в котором отражены основные результаты и выводы работы.
В первой главе - «Теоретические основы и государственная политика реформирования бюджетной сферы субъектов РФ» - рассматриваются основные проблемы и состояние бюджетной сферы регионов; предпосылки, методологические основы и содержание мероприятий современного этапа бюджетной реформы; существующие оценки и подходы к анализу результатов реформирования для бюджетной обеспеченности и бюджетного сектора регионов.
Во второй главе - «Анализ и оценка последствий бюджетной реформы для субфедеральных уровней власти» - рассматривается влияние изменений методики распределения ФФПР на объем финансовой помощи и стимулы к увеличению доходной базы региональных бюджетов; анализируются причины и последствия отказа от концепции гарантирования минимально допустимого уровня оказания бюджетных услуг на всей территории страны (минимальных социальных стандартов); оцениваются последствия использования новых методов планирования и финансирования бюджетных расходов, а также адекватность этих мер для субфедерального уровня бюджетной системы.
Третья глава - «Корректировка мероприятий федерального правительства и совершенствование системы управления бюджетным сектором в субъек max РФ» - содержит предложения по изменению методики распределения ФФПР, которые должны обеспечить соблюдение минимально допустимого уровня расходов региональных бюджетов и сохранение стимулов к увеличению их налоговых доходов; рассматривает особенности формирования бюджетной политики на субфедеральном уровне и дает рекомендации по оптимизации системы управления бюджетным сектором регионов, позволяющие использовать новые методы планирования и финансирования бюджетных расходов и обеспечивающие снижение управленческих расходов.
