Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация основной цели социально-экономической политики региона, состоящей в обеспечении повышения уровня жизни и благосостояния населения, предполагает экономическую самостоятельность и заинтересованность региональных органов власти в развитии местной экономики. Региональные социально-экономические системы функционируют в макроэкономических условиях, опосредованных моделью бюджетного федерализма, находящейся в последние десятилетия в постоянном процессе реформирования. В связи с этим система межбюджетных отношений, складывающаяся как в координатах «центр - регионы», так и внутри системы региональных экономик, стимулы и рычаги воздействия на бюджетные поступления в региональные и местные бюджеты являются определяющими внешними факторами для повышения эффективности реализации социально-экономической политики субъекта Федерации.
Изменившаяся система распределения финансовых средств между различными уровнями бюджетной системы поставила в прямую зависимость размеры поступлений а региональные бюджеты от результативности действия региональных властей. При этом действует подход, в соответствии с которым на большую поддержку федерального центра могут рассчитывать те регионы, которые добились максимальных успехов в стшгулировании развития местной экономики, что, в свою очередь, может стать дополнительным стимулом для повышения эффективности региональных управленческих процессов. Однако в настоящее время абсолютное большинство субъектов Федерации, в том числе Ростовская область, являются дотационными, что свидетельствует о несовершенстве реализуемой на их территориях социально-экономической политики и недостаточном использовании имеющегося экономического потенциала, значительная часть которого недоиспользуется в силу несовершенства механизма формирования межбюджетных отношений внутри системы региональной экономики.
Исходя из вышеизложенного особую актуальность в условиях совершенствования системы межбюджетных отношений приобретают вопросы повышения эффективности реализации социально-экономической политики региона и определения её приоритетных направлений, обеспечивающих экономическую самостоятельность субъектов РФ за счёт оптимизации процесса перераспределения средств между муниципальными образованиями.
Степень разработанности проблемы. Имеющиеся в научной литературе публикации по исследуемой тематике можно условно сгруппировать следующим образом:
-вопросы анализа и разработки стратегий, инструментария повышения эффективности региональной экономической политики как основы сбалансиро-
ванного социально-экономического развития освящены в работах таких известных ученых, как: В. Бакушев, Е. Белова, Б. Жихаревич, Н. Иванов, Б. Лавровский, В. Лексин, С. Мельников, А. Пилясов, Ж. Подоляко, А. Поздняков, А. Тепляков, С. Тяглов, Е. Черныш, А. Швецов и др.;
-теоретические и практические аспекты повышения функционирования региональной экономики в условиях реформирования системы межбюджетных отношений отражены в работах российских и зарубежных ученых-экономистов: К. Арроу, Д. Бармина, О. Бежаева, Д. Веспера, Т. Грицюк, А. Дейкина, Е. Дербенева, Б. Зайделя, Т. Игнатовой, О, Кузнецовой, А. Лаврова, Б. Лавровского, Дж. Литвака, Ю: Любимцева, В. Масакова, Е. Матвеевой, С. Орлова, А. Позднякова, Д. Сазерленда, .А. Серпилина, Ю. Туманской, Р. Утешева, А. Швецова, Х.-П. Шнайдера, В. Христенко, А. Юрина и др.;
— научно-исследовательские разработки в области оптимизации распределения средств фондов региональной поддержки, структуры финансовых потоков между региональными и федеральным бюджетами представлены в работах отечественных ученых: С. Блудовой, О. Горловой, Б. Лавровского, А. Ма-кушкина, А. Новиковой, Е. Постниковой и др.;
-проблемы определения критериев оценки эффективности использования бюджетных средств на региональном уровне при современной модели управления бюджетными ресурсами исследованы в работах таких учёных, как: Е. Александров, М. Васильева, Э. Дабла-Норрис, А. Индутенко, X. Мартинез-Васкез, Дж. Норрегаард, А. Саванин, Т. Сильвестрова и др.
Вместе с тем в отечественной и зарубежной литературе не получили развития и требуют дополнительного исследования проблемы повышения эффективности социально-экономической политики субъектов Российской Федерации в части обеспечения их экономической самостоятельности за счет оптимизации процесса перераспределения средств между муниципальными образованиями и создания стимулирующих условий для развития местной экономики.
Данные обстоятельства в сочетании с актуальностью диссертационной проблематики обусловили выбор темы исследования, формулировку се цели и этапных задач.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является теоретико-методическое обоснование стимулирования регионального развития и выработка практических рекомендаций по совершенствованию социально-экономической политики региона в условиях реформирования межбюджетных отношений.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
-определить сущность, содержание и цели социально-экономической политики субъекта Российской Федерации в условиях реформирования системы межбюджетных отношений;
- выявить особенности развития и проблемы функционирования внутрирегиональной системы межбюджешых отношений;
-проанализировать основные тенденции социально-экономического развития Ростовской области и влияние реформирования системы межбюджетных отношений на уровень дотационности региона;
-определить основные принципы формирования модели бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне;
-исследовать влияние реформирования системы межбюджетных отношений на показатели экономической самостоятельности региона и осуществить их прогнозирование для Ростовской области;
-сформировать рекомендации по совершенствованию социально-экономической политики региона, направленной на повышение уровня его экономической самостоятельности.
Объектом диссертационного исследования являются региональные социально-экономические системы, муниципальные районы (городские округа и поселения) как субъекты формирования и реализации региональной социально-экономической политики в рамках реформирования межбюджетных отношений внутри системы региональной экономики.
Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения, складывающиеся в процессе реализации социально-экономической политики региона, направленной на повышение его экономической самостоятельности в условиях реформирования системы межбюджетных отношений.
Теоретико-методологической основой исследования послужили труды классиков экономической науки, современные теории переходной экономики, фундаментальные положения региональной экономики, работы отечественных и зарубежных ученых ло проблеме повышения эффективности социально-экономической политики регионов, совершенствования межбюджетньк отношений внутри системы региональной экономики, направленных на стимулирование ее развития.
Инструментарно-методический аппарат исследования. При разработке проблемы использовались различные методические подходы к исследованию повышения эффективности социально-экономической политики региона в рамках системы межбюджетных отношений, в том числе нормативный и системный, методы экономического, логического, статистического и сравнительного анализа, математической статистики, научной абстракции и др.
Исследование выполнено в рамках паспорта специальности 08.00.05 -экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п. 5.7 «Исследование реакций региональных социально-экономических систем на изменение национальных макроэкономических параметров и институциональных условий»; п. 5.14 «Разработка перспектив развития региональных социально-
экономических систем; прогнозирование в региональных социально-экономических системах»; п. 5.17 «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления»).
Информационно-эмпирическая база диссертационной работы, обеспечивающая достоверность данных, использованных для обоснования описанных закономерностей, надежность выводов и предложений, формируется на основе официальных материалов Федеральной службы государственной статистики и ее региональных подразделений по Ростовской области и регионам ЮФО, материалов монографий отечественных и зарубежных ученых-экономистов, научных статей по сходной тематике, различных программно-целевых документов регионального уровня, а также Интернет-ресурсов.
Нормативно-правовая база диссертации состоит из федеральных законов РФ, постановлений Правительств РФ и Ростовской области, областных законов Ростовской области, а также законодательных и нормативных актов, затрагивающих вопросы повышения эффективности реализации социально-экономической политики региона и регулирования межбюджетньгх отношений, в том числе внутри системы региональной экономики.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что в современных условиях кардинально изменяются принципы разработки и реализации социально-экономической политики субъектов Российской Федерации, основной целью которой является повышение уровня экономической самостоятельности региона за счет создания стимулирующих условий для развития местной экономики к обеспечения сбалансированного и согласованного развития территориальных образований. В условиях переориентирования системы регионального управления от оценки эффективности процесса управлеїшя к оценке эффективности результата управления (в рамках модели бюджетирования, ориентированного на результат) для решения названных задач необходимо, во-первых, сформировать основу для построения эффективной внутрирегиональной системы межбюджетных отношений, во-вторых, обеспечить поступление дополнительных резервов в виде возможного увеличения получаемого трансферта за счет его стимулирующей компоненты. Это предполагает развитие механизма формирования и реализации региональных программ социально-экономического развития, опирающихся на систему показателей результативности реализуемых в регионе мероприятий, что позволит повысить эффективность предпринимаемых в рамках развития местной экономики мер за счёт оптимизации процесса перераспределения средств между муниципальными образованиями региона.
Положения диссертации, выносимые на защиту.
Реформируемая в последние десятилетия система межбюджетных отношений оказывает значительное влияние на реализацию социально-экономической политики в регионе. Макроэкономические условия, формируемые современной бюджетной политикой государства и осуществляемыми в сфере бюджетного федерализма реформами, в которых в настоящее время функционируют региональные экономики, приводят к необходимости в корне менять принципы и подходы к разработке и реализации мер социально-экономической политики региона. Основными принципиальными изменениями этих условий являются критерии оказания федеральной помощи региональным бюджетам, трансформирование которых приводит к смене приоритетов внутрирегиональной политики, обеспечивающей не только реализацию регионами проводниковой функции между центром и местными экономиками, но и обеспечение за счёт имеющихся у региональных властей рычагов и инструментов основы для развития и роста .местных экономик.
Для эффективного стимулирования местных органов власти за счёт регионального бюджета необходимо формирование на региональном уровне эффективных институтов, обеспечивающих распределение региональных бюджетных средств между нижними уровнями бюджетной системы, что создаст благоприятные условия для экономического роста непосредственно в муниципальных образованиях региона. В зависимости от уровня дотационности конкретного муниципального образования регион может использовать различные инструменты и формы воздействия, направленные на поддержку и развитие их экономики. При этом распределение средств между муниципальными образованиями целесообразно осуществлять посредством методик, опирающихся на классификацию муниципальных образований по уровню дотационности внутри региона (по аналогии с методикой распределения трансфертов средств Фонда финансовой поддержки регионов).
Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов между субъектами Российской Федерации базируется на оценке реальной бюджетной обеспеченности регионов, зависящей от объективных налоговых потребностей и налоговых ресурсов. Изменения з распределении средств Фонда финансовой поддержки регионов, осуществляемые в рамках реформирования системы межбюджетных отношений в Российской Федерации, направлены на повышение доходов её субъектов, имеющих наименьшее значение расчётной бюджетной обеспеченности, при одновременном стимулировании их к повышению уровня собственных доходов, в частности в виде стимулирующей компоненты, имеющей ограниченный срок действия (до 2012 года). Проведённый анализ изменения уровня дотационности региона от изменения системы межбюджетных отношений установил взаимосвязь между стимулирующей
компонентой, эффективностью осуществляемой в регионе социально-экономической политики и уровнем его дотационности. Величины трансфертов, получаемых регионом в этих условиях, зависят не только от политики федерального центра, но и от эффективности внутрирегиональной политики, за счёт повышения которой региональные органы власти могут повысить величины получаемых средств финансовой поддержки.
Для выработки комплекса рекомендаций, направленных на совершенствование социально-экономической политики Ростовской области в части снижения уровня её дотационности, проведен анализ, свидетельствующий, что Ростовская область имеет одно из самых высоких значений индекса бюджетных расходов среди субъектов, входящих в состав ЮФО. Для поддержания такого высокого уровня бюджетных расходов необходимо предпринимать шаги по увеличению собственной доходной базы. Разработанный комплекс рекомендаций, направленный на совершенствование социально-экономической политики Ростовской области в части снижения уровня ее дотационности, также включает увеличение налоговой базы и легализацию доходов частного сектора.
В качестве одной из мер по снижению дотационности регионального бюджета следует рассмотреть совершенствование системы показателей результативности бюджетных расходов. Мониторинг результативности бюджетных расходов Ростовской области (проведённый по направлениям: финансовое положение субъекта РФ, качество управления финансами, соблюдение требований Бюджетного кодекса, оценка кредитоспособности субъекта и т.д.) показал, что действующая система показателей результативности позволяет вести учёт только объёмов выполненных работ и не отражает возможность измерения социальных результатов. В связи с этим необходимо совершенствование системы показателей результативности деятельности распорядителей бюджетных средств, отражающих степень достижения запланированных результатов и намеченных целей, степень достижения запланированного уровня затрат и показатели экономической эффективности, что обеспечит повышение ответственности руководителей на местах за реализацию мер региональной социально-экономической политики.
Научная новизна исследования заключается в развитии инструментар-но-методического обеспечения реализации социально-экономической политики региона, направленной на повышение его экономической самостоятельности на основе оптимизации процесса перераспределения средств внутри системы региональной экономики.
Элементами научной новизны обладают следующие результаты: 1. Сформировано теоретическое обоснование повышения эффективности реализации социально-экономической политики региона в контексте совершенствования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений, вклю-
чающее выявление прямых причинно-следственных связей между эффективностью осуществляемой региональными властями политики, степенью экономической самостоятельности субъекта Федерации, величиной получаемых им трансфертов и эффективностью их распределения между территориальными образованиями, что позволяет обеспечить задействование дополнительного финансового резерва для развития региональной экономики в виде возможного увеличения размеров трансферта за счет его стимулирующей компоненты.
Предложена схема формирования и распределения Регионального фонда оптимизации перераспределения средств между муниципальными образованиями (городских округов и поселений) на конкурсной основе в соответствии с оценкой уровня их бюджетной обеспеченности, что позволило сбалансировать их развитие и сформировать основу для обеспечения согласованного роста местных экономик.
Выявлены дополнительные резервы для внутрирегионального развития, ка основе оценки влияния реформирования системы межбюджетных от-ношешш на уровень экономической самостоятельности субъекта Федерации, в форме увеличения объёма получаемого регионом трансферта за счёт его стимулирующей компоненты, что позвошшо обосновать повышающуюся роль активной социально-экономической политики региональных органов власти.
Сформированы предложения по совершенствованию социально-экономической политики Ростовской области в условиях реформирования системы межбюджетных отношений, опирающиеся на сопоставление прогнозов уровней дотационное регионов-лидеров Южного федерального округа и Ростовской области (оптимистических, пессимистических, статистических), включающие переход к оценке эффективности результата управления при реализации программно-целевых документов и совершенствование системы приоритетов регионального развития, что позволит обеспечить выход Ростовской области из статуса дотационного субъекта.
Предложена система показателей эффективности результата управления, включающая направления оценки результативности деятельности распорядителей бюджетных средств, перечень основных индикаторов результативности деятельности региональных органов исполнительной власти (главных распорядителей средств областного бюджета), показатели результативности деятельности распорядителей бюджетных средств в рамках конкретного направления, а также показатели социальной и экономической эффективности программ, что позволило обеспечить гибкость в управлении программно-целевыми инструментами и повысить эффективность реализации социально-экономической политики региона в рамках усовершенствованной внутрирегиональной системы межбюджетных отношений.
Теоретическая значимость исследования состоит в теоретическом обосновании повышения эффективности реализации социально-экономической политики субъекта Федерации в контексте совершенствования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений. Значимость полученных результатов и сделанных выводов определяется актуальностью работы, достигнутым уровнем разработанности тематики и заключается в разработке основных направлений совершенствования социально-экономической политики региона, направленной на повышение уровня его экономической самостоятельности за счет повышения эффективности использования воспроизводственного потенциала.
Концептуальные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов при подготовке методического обеспечения курсов «Региональная экономика», «Государственное управление и экономическая политика».
Практическая значимость исследования определяется формированием комплекса рекомендаций по совершенствованию социально-экономической политики региона в направлении снижения уровня его дотационности на основе проделанных прогнозных расчетов.
Результаты расчетов уровня дотационности бюджета субъектов, входящих в состав Южного федерального округа, проделанных автором на основе официальных данных, предложения по усовершенствованию системы социально-экономической политики регионов и совершенствованию системы показателей оценки эффективности расходования бюджетных средств могут быть использованы при разработке региональных программ в части мероприятий по стимулированию развития местной экономики. Осуществленные прогнозные расчеты и сформированные в работе предложения и рекомендации могут быть учтены при разработке долгосрочного сценария развития Ростовской области.
Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования были представлены вниманию научного сообщества в докладах и выступлениях автора на региональных межвузовских и внутривузовских научно-практических семинарах и конференциях, где получили положительную оценку. Научные разработки и предложения, содержащиеся в диссертации, нашли применение в практике Администрации города Шахты при разработке «Прогноза социально-экономического развития муниципального образования г. Шахты на 2009 г. и плановый период 2010-2012 гг.». Теоретические выводы и положения внедрены в учебный процесс при изучении курса «Экономика» в НОУ ВПО «Донской юридический институт».
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 6 публикациях, общий объем которых составляет 3,68 п.л., в том числе 1 статья в журнале, рекомендованном ВАК Минобрнауки России, объемом 0,5 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, состоящего из 197 источников, приложений и имеет следующую структуру:
Введение
1. Теоретические основы повышения эффективности реализации со
циально-экономической политики субъекта Федерации в контексте со
вершенствования межбюджетных отношений
Роль и место системы межбюджетных отношений в стимулировании регионального развития
Эволюция подходов и принципов формирования эффективной системы межбюджетных отношений в России
Особенности развития и проблемы функционирования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений
2. Анализ эффективности реализации социально-экономической по
литики региона в условиях реформирования системы межбюджетных от
ношений
Основные принципы формирования модели бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном уровне
Региональный мониторинг системы показателей результативности бюджетного процесса
Исследование влияния реформирования системы межбюджетных отношений на уровень экономической самостоятельности региона
3. Повышение экономической самостоятельности региона в условиях
совершенствования внутрирегиональной системы межбюджетных отно
шений
Инструменты стимулирования развития муниципальных образований региона в условиях реформирования межбюджешых отношений
Прогнозирование уровня социально-экономического развития и степени экономической самостоятельности Ростовской области
Основные направления совершенствования социально-экономической политики региона, направленной на повышение уровня его экономической самостоятельности
Заключение
Библиографический список Приложения
