Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сфера услуг, являясь приоритетной в постиндустриальном обществе, обусловливает его определение как «общество сервисного хозяйства» (Д. Белл) или «цивилизацию услуг» (Ж. Фурастье). Представляя собой конгломерат отраслей и видов деятельности, в наиболее агрегированном виде она включает в себя сферу платных и сферу государственных услуг. В качестве основного разграничителя в данном случае выступает платность услуг для конечного потребителя. Сфера государственных услуг является, таким образом, важнейшей составной частью сферы услуг, в определенной мере представляет собой альтернативу сфере платных услуг.
Однако вплоть до настоящего времени сфера государственных услуг все еще не находит адекватного интереса исследователей сервисной экономики. Наибольший интерес для них представляет, как правило, сфера платных услуг, поскольку ее изучению посвящено множество диссертаций, монографий, других разработок фундаментального и прикладного характера. Что же касается сферы государственных услуг, то здесь интересы, чаще всего, не выходят за пределы одной отрасли, например образования, здравоохранения и т.д.
Между тем, отрасли сферы государственных услуг ныне существенно трансформированы в связи с переходом к рыночной экономике. При этом им характерны общие закономерности в развитии и институциональные особенности, единые проблемы и схожий организационно-экономический механизм. Кроме того, в современных условиях комплекс государственных услуг во многом определяет экономическое и социальное благополучие регионов и страны в целом.
Поэтому изучение сферы государственных услуг - важная социальная и актуальная в научно-практическом плане задача.
Жизнеспособность сферы государственных услуг в основе своей определяется бюджетными источниками финансирования. Опыт последних лет показывает, что в области использования бюджетных средств возникает много проблем. Неэффективное использование бюджетных источников финансирования в сочетании с хроническим недофинансированием многих отраслей сферы государственных услуг опасно не только в смысле социальной напряженности, но и ставит под вопрос экономическую, физическую, экологическую безопасность населения, домохозяйств, регионов, страны в целом.
Во избежание этих проблем Бюджетным кодексом поставлена задача перехода на нормативный метод распределения ресурсов по всем уровням бюджетной системы, что сделало бы процесс формирования расходных бюджетов прозрачным, финансирование учреждений и организаций сферы государственных услуг экономически реалистичным. Кроме того, нормативный метод определения потребности в финансировании важнейших отраслей сферы государственных услуг, обслуживающих население, позволил бы защитить конституционные гарантии граждан в области образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения хотя бы на минимальном уровне.
Согласно Конституции России, социальные минимумы должны быть определены. Это главное условие для нормального существования современного общества. Под социальным минимумом подразумевается не то, что приобретается на средства из личного дохода, а то, что гарантируется и предоставляется государством. Определение социальных минимумов и их стоимостная оценка - задачи, возложенные Бюджетным кодексом РФ, а также Федеральными законами "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», на государственные минимальные социальные стандарты.
Финансовые нормативы бюджетной обеспеченности в целом и государственные минимальные социальные стандарты в частности фактически и юридически введены в российскую практику. Парадокс заключается в том, что федеральное законодательство в этой области до настоящего времени отсутствует, но федеральный центр требует разработки соответствующей правовой и экономической основы в регионах. Затягивание принятия федерального закона, то есть отсутствие соответствующих единых правовых и методических основ, заставило субъекты РФ самостоятельно формировать социальные нормы и финансовые нормативы. В том или ином виде социально-экономическая стандартизация применяется в Самарской и Тульской областях, Республиках Карелия и Татарстан, в Ямало-Ненецком автономном округе.
Таким образом, совершенствование развития сферы государственных услуг в целом, в том числе посредством социально-экономической стандартизации - важная народнохозяйственная задача, до настоящего времени не решенная. Это во многом объясняется недостаточной изученностью теоретико-методологических и прикладных аспектов в данной области. Вышесказанное обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Сфере услуг в целом, социально-культурной сфере посвящены исследования кафедры «Экономика социальной сферы» под руководством Е.Н.Жильцова экономического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова. Сфера услуг и отдельные отрасли исследуются также в трудах ученых А.М.Бабича,
Д.В.Валового, В.Д.Марковой, В.Ю.Морозова, А.Г.Новицкого, А.ППанкрухина, Н.С.Перекалиной, Н.А.Платоновой, А.И.Потемкина, И.А. Рождественской, Л.Б.Сульповара, Л.И.Якобсона и многих других авторов.
Фундаментальные научные работы по сфере государственных услуг до настоящего времени практически отсутствуют. В числе разработок отечественных экономистов имеются лишь публикации отраслевого плана. В наибольшей степени в них освещены такие отрасли сферы государственных услуг как образование и здравоохранение, в наименьшей степени - культура и искусство, физическая культура и спорт.
Одной из немногих работ в области стандартизации является
разработка норм бюджетной обеспеченности, выполненная Институтом
Экономики Переходного Периода, авторами которой являются
П.А.Кадочников, О.В.Луговой, С.Г.Синельников-Мурылев, И.В.Трунин.
Отдельные аспекты стандартизации в интересующем диссертанта
контексте рассматривались также в некоммерческой
неправительственной организации «Центр Стратегических Разработок». Однако примененные авторами этих работ подходы, как свидетельствует международный опыт, не являются единственно возможными.
ВНИИС Госстандарта в настоящее время разрабатывает ГОСТы на социальные стандарты. Однако в них предусматривается набор требований к качеству оказания социальных услуг, не предполагается переход к стоимостным единицам и не рассматриваются услуги за пределами социального комплекса.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является определение места, состава, особенностей и границ сферы государственных услуг, выявление тенденций ее развития, а также изучение отечественного и международного опыта
использования стандартов для государственных услуг и разработка на этой основе концептуальных, методологических и научно-практических рекомендаций по дальнейшему развитию этой сферы.
В соответствии с заданной целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи:
уточнить место сферы государственных услуг в народнохозяйственном комплексе, обосновать правомерность обособленного статуса этой сферы от бюджетной и социально-культурной сферы;
определить границы и структурный состав сферы государственных услуг;
проанализировать тенденции развития сферы государственных услуг на основе натуральных и стоимостных величин с учетом их специфичного участия в формировании ВВП;
выявить особенности государственных услуг и структурировать их по важнейшим классификационным признакам;
оценить концептуально перспективы развития сферы государственных услуг и, прежде всего, услуг населению;
определить место и роль социально-экономических стандартов в развитии сферы государственных услуг;
изучить правовое обеспечение социально-экономической стандартизации в хронологии и сравнительной оценке;
структурировать систему социально-экономических стандартов на услуги по основным классификационным признакам;
рассмотреть региональные подходы к вопросам социально-экономической стандартизации;
изучить международный опыт в области формирования финансовых нормативов, обеспечивающих искомый уровень оказания государственных услуг;
выявить проблемы социально-экономической стандартизации в России и предложить пути их решения;
разработать концептуальные основы социально-экономической стандартизации, способствующие эффективному развитию сферы государственных услуг;
рассмотреть практические вопросы социально-экономической стандартизации на примере отдельных отраслей сферы государственных услуг.
В качестве объекта исследования в диссертации рассматриваются учреждения и организации, формирующие комплекс отраслей сферы государственных услуг, организационно-экономические проблемы в области оказания государственных услуг населению (домохозяйствам) и обществу.
Предметом исследования является совокупность отношений, возникающих в процессе социально-экономической стандартизации, организационные, экономические и правовые вопросы в области формирования и использования стандартов как инструмента развития сферы государственных услуг.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды зарубежных и отечественных исследователей рыночной экономики, постиндустриального общества, сервисной экономики в целом и отдельных отраслей сферы услуг, прежде всего, государственных услуг. Основой примененной методологии явился системный анализ как научный метод изучения концепции и процессов функционирования современного сервисного общества. В диссертации используются приемы и средства статистического, экономического и
логического анализа, методы сравнения и группировок, принципы системности и развития.
Информационную базу исследования составили статистические данные Государственного комитета по статистике Российской Федерации. При рассмотрении отечественного опыта использовались правовые базы данных федерального уровня, включая федеральные законодательные акты, Указы Президента, постановления Правительства РФ, социально-экономические программы и отраслевые концепции, ведомственные правовые акты по предмету и объекту исследования, а также нормативно-правовые базы данных субъектов Федерации. Эмпирическую основу исследования составили результаты обследований учреждений и организаций сферы государственных услуг, в том числе проведенных с участием автора.
Научная новизна выводов и результатов, полученных в диссертационной работе, состоит в разработке теоретических основ сферы государственных услуг, концептуальных основ социально-экономической стандартизации, как механизма совершенствования управления общественными благами, а также в разработке научно-методических и практических рекомендаций, способствующих повышению уровня обслуживания населения (домохозяйств) при предоставлении комплекса государственных услуг.
Проведенное исследование позволило получить следующие наиболее существенные результаты, которые выносятся на защиту: 1. Обоснован самостоятельный статус государственных услуг, определены их место и роль в сфере услуг в целом; обозначены границы бюджетного обслуживания и определен перечень государственных услуг; на этой основе предложено развитие классификатора ОКВЭД;
Выявлены и обобщены особенности сферы государственных услуг, вытекающие из экономической природы этих услуг, действующих норм Бюджетного кодекса и практической действительности; это позволило отделить сферу государственных услуг от бюджетной сферы и социально-культурной сферы;
Разработана классификация государственных услуг по шести критериальным признакам: по признаку платности, в отраслевом разрезе, по целевой направленности, по степени персонификации, по источникам возмещения стоимости оказания государственных услуг, по уровню бюджетной компетенции; это позволило уточнить и систематизировать объект исследования;
Оценены тенденции развития сферы государственных услуг -выявлено несоответствие динамики стоимостных показателей (объем бюджетного финансирования, объем государственных услуг, включенных в ВВП) и натуральных показателей; на этой основе сделан вывод о несовершенстве применяемой методологии статистической оценки стоимостных характеристик, либо о неэффективности использования бюджетных средств их получателями; это обусловливает необходимость разработки системы объективных критериев - социально-экономических стандартов по видам государственных услуг;
Раскрыта сущность социально-экономических стандартов в системе экономического регулирования сферы государственных услуг; осуществлена систематизация совокупности социально-экономических стандартов и предложена их классификация по девяти критериальным признакам - сегменту стандартизации, отраслевой принадлежности и виду бюджетного обслуживания в рамках каждой отрасли, единицам измерения и целевому уровню, месту в иерархии и уровню компетенции, базе нормирования и
способу определения стандартов; это позволило уточнить и структурировать предмет исследования;
На основании обзора федерального пакета правовых актов и законопроектов в области социально-экономической стандартизации, сравнительной их оценки и изучения мирового опыта, а также по результатам проведенного мониторинга правового обеспечения стандартизации в субъектах Российской Федерации выявлены проблемы, сдерживающие процесс социально-экономической стандартизации в стране;
Разработаны концептуальные основы социально-экономической стандартизации, включающие уточненное определение стандарта, цели и задачи социально-экономической стандартизации, предмет государственного регулирования, совокупность социально-экономических стандартов;
В плане совершенствования методологии социально-экономической стандартизации предложена система измерителей по видам социально-экономических стандартов и обобщена совокупность отраслевых (профессиональных) стандартов, обеспечивающих базовый качественный уровень услуг; обозначены целевые уровни стандартизации (минимальный и рациональный), предложены подходы к определению базового (федерального) стандарта и региональных стандартов;
Разработана методика расчета базового (федерального) стандарта для высшего профессионального образования, в которой обобщены и учтены действующие правовые нормы в сфере образования, передовая экономическая мысль и практический опыт, предусмотрен расчет минимального и рационального уровней социально-экономического стандарта;
10. На основе авторской методики рассчитан базовый (федеральный)
стандарт для высшего профессионального образования, проведено
его сравнение с существующим уровнем финансирования ВУЗов и
предложены пути корректировки системы финансирования высшей
школы с учетом разработанного стандарта.
Теоретическая и практическая значимость результатов
исследования заключается в том, что в диссертации рассмотрен круг
вопросов, наименее исследованных и представляющих большой научно-
практический интерес как по объекту исследования - сфере
государственных услуг, так и по предмету исследования - социально-
экономической стандартизации. В диссертации затрагиваются
фундаментальные вопросы, связанные со сферой государственных
услуг, ее местом и ролью в народнохозяйственном комплексе,
границами и составом, особенностями и тенденциями развития, а также
концептуальные положения в области социально-экономической
стандартизации, представляющие не только инструмент регулирования
уровня предоставления обществу и гражданам (домохозяйствам)
государственных услуг и минимальных конституционных гарантий, но и
позволяющие повысить эффективность использования бюджетных
средств, совершенствовать бюджетный процесс на всех уровнях
государственного управления. Теоретические исследования в
диссертации получили прикладное воплощение, будучи реализованными в конкретную методику и расчет социально-экономического стандарта.
Апробация работы. Основные научные результаты диссертационного исследования были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на ряде научных конференций, в том числе: IX Международная научно-методическая конференция «Проблемы управления качеством подготовки специалистов в системе
непрерывного профессионального образования» 25-26 марта 2003, Москва; VIII Международная научно-практическая конференция «Наука - сервису» 21-22 апреля 2003, Москва; II Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы и опыт совершенствования управления и повышения эффективности функционирования учреждений и предприятий социальной сферы» 19-21 ноября 2003 г., Санкт-Петербург и другие.
Основные положения диссертационного исследования
используются в деятельности Министерства экономического развития и
торговли РФ, НИИ Стандартизации, текущей работе исполнительных
органов власти субъектов Российской Федерации. Результаты
исследования отражены в научных разработках, выполненных в МГУ
Сервиса по заказу Министерства образования РФ, Администрации
Мытищинского района Московской области, НПО «Модуль», а также в
учебном процессе МГУ Сервиса при преподавании дисциплин
«Государственное регулирование экономики», «Экономика
общественного сектора», «Экономика социальной сферы», «Ценообразование».
Публикации. По теме диссертации опубликовано 38 печатных работ общим объемом 52,7 п.л. (в т.ч. лично автора - 32,3 п.л.), включая монографию, брошюры, НИР, прошедшие регистрацию, статьи в сборниках научных трудов и в периодических изданиях, тезисы и тексты докладов на научных, научно-практических и научно-методических конференциях.
Структура диссертации. Цели и задачи исследования определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка и приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень разработанности проблемы, объект и предмет
исследования, определяется основная цель и задачи исследования, раскрывается теоретическая и методологическая основа исследования, научная новизна, практическая значимость выполненной работы, а также приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе «Сфера государственных услуг: состав, особенности и тенденции развития» исследуется объект исследования, раскрывается состав и определяются границы сферы государственных услуг; обосновывается самостоятельность этого сектора экономики и его нетождественность бюджетной и социально-культурной сферам; анализируются тенденции развития сферы государственных услуг, выявляются особенности этих услуг и предлагается их классификация, концептуально формулируются перспективы развития анализируемой сферы, прежде всего, государственных услуг населению.
Во второй главе «Место и роль социально-экономических стандартов в развитии государственных услуг» излагаются основы социально-экономической стандартизации в стране, изучается ее правовая основа и практическая реализация на федеральном уровне, исследуется система социально-экономических стандартов и предлагается их структурирование по ряду признаков, а также освещаются основные методические подходы к разработке стандартов.
В третьей главе «Региональный аспект социально-экономической стандартизации» обобщается и анализируется положение в регионах в области социально-экономической стандартизации. В этих целях проведен мониторинг по субъектам Федерации, дающий полномасштабную картину этого процесса на субфедеральном уровне, а также сравниваются методические подходы наиболее продвинутых регионов к определению стандартов. В дополнение к региональным особенностям анализируется мировой опыт в определении норм бюджетной обеспеченности государственных услуг, который
используется впоследствии при разработке концептуальных основ стандартизации в России.
В четвертой главе «Проблемы социально-экономической стандартизации и пути их решения» обобщается совокупность сдерживающих факторов в развитии социально-экономической стандартизации и намечаются пути их преодоления. Основные наиболее спорные и дискуссионные положения социально-экономической стандартизации решаются в ходе разработке концептуальных основ этого процесса и методологических подходов к определению стандартов.
В пятой главе «Разработка базового стандарта образования (на примере высшего профессионального образования)» концептуальные основы и предложенная методология получают прикладное наполнение и реализуются в методику определения социально-экономического стандарта на примере одной из наиболее проблемных (в смысле стандартизации) областей - высшего профессионального образования. На основе разработанной методики выполняется расчет базового федерального стандарта для высшего профессионального образования и проводится его тестирование.
Заключение содержит обобщение результатов проведенного исследования, его основные выводы и рекомендации.
Похожие диссертации на Развитие социально-экономической стандартизации в сфере государственных услуг (На примере услуг населению)
