Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы процесса реализации жилищно-коммунальных услуг 12
1.1. Место и состояние жилищно-коммунальных услуг в общественном секторе экономики России 12
1.2. Формирование и развитие жилищно-коммунальных услуг в России 30
1.3. Организационно-правовые и социально-экономические формы реализации жилищно-коммунальных услуг 43
Глава 2. Анализ проблемного функционирования и развития комплекса жилищно-коммунальных услуг муниципального образования «Город Майкоп» 58
2.1. Структурно-функциональный и организационный комплекс жилищно-коммунальных услуг 58
2.2. Проблемы функционирования комплекса жилищно-коммунальных услуг 75
2.3. Основные направления развития сферы реализации жилищно-коммунальных услуг 88
Глава 3. Совершенствование организационно-экономических форм реализации жилищно-коммунальных услуг муниципального образования «Город Майкоп» 99
3.1. Основные направления государственной поддержки процесса реализации комплекса жилищно-коммунальных услуг 99
3.2. Формирование инновационных организационно-экономических структур в сфере реализации жилищно-коммунальных услуг 110
3.3. Развитие конкурентных отношений в сфере реализации жилищно-коммунальных услуг 121
Заключение 131
Библиографический список использованной литературы 141
Приложения 155
- Формирование и развитие жилищно-коммунальных услуг в России
- Проблемы функционирования комплекса жилищно-коммунальных услуг
- Основные направления государственной поддержки процесса реализации комплекса жилищно-коммунальных услуг
- Развитие конкурентных отношений в сфере реализации жилищно-коммунальных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования определена тем, что в современных условиях российской экономики происходит радикальная трансформация системы общественно-экономических отношений, которая обуславливает и коренные преобразования комплекса жилищно-коммунальных услуг. Переход к рынку остро поставил проблему его реформирования. С одной стороны, процесс преобразований жилищной и коммунальной сферы существенно изменил структуру собственности жилья и его систему управления, передав ответственность за жилищно-коммунальное обслуживание населения местным органам власти, что кардинальным образом перестроило экономические взаимоотношения в отрасли и в свою очередь породило множество вопросов теоретического и прикладного характера, относящихся к преобразованию всей системы управления этим комплексом. С другой стороны, дотационность предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги населению, рост их стоимости при низком качестве обслуживания, несовершенство структуры управления жилищным фондом собственников жилья, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов и как следствие, снижение надежности работы инженерных систем, не позволяют решать задачи повышения качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, эффективности и надежности работы систем энерго-, водоснабжения и канализации.
Все это актуализирует проблему развития сферы жилищно-коммунальных услуг, порождает необходимость поиска новых путей повышения эффективности этой отрасли в условиях рынка на основе совершенствования организационно-экономических и правовых отношений субъектов расширяющегося рынка жилищно-коммунальных услуг.
Степень разработанности проблемы. Диссертационное исследование базируется на научном наследии и разработках отечественных и зарубежных ученых в области становления и развития комплекса жилищно-коммунальных услуг.
Теоретические основы и методические подходы преобразования социально-экономических систем, к которым относится и сфера ЖКУ, разработаны в классических трудах М. Вебера, В. Вернацкого, Х. Вольфганга, Дж. Кейнса, А. Маслоу, М. Туган-Барановского, Й. Шумпетера, Ф. Хайека, Л. Эрхарда, Ю. Яковца и др.
Среди зарубежных исследователей необходимо отметить работы Д. Артура, Э. Иднала, М. Тордоша, Д. Холлинса и других, которые основное внимание уделили отдельным программам развития жилищно-коммунальной отрасли, ее экономики и эффективности управления, в меньшей степени – проблемам жилищно-коммунальных услуг.
Вопросам организации, управления и развития отечественного жилищно-коммунального комплекса в условиях его реформирования, повышения эффективной деятельности предприятий, предоставляющих ЖКУ, поиску адекватных путей выхода из кризисного состояния сферы жилищно-коммунальных услуг посвящены работы российских ученых, среди которых следует отметить работы Т. Авдеевой, С. Барулина, Е. Басина, И. Бычковского, А. Безлюдова, В. Бузырева, А. Гольцмана, Г. Гутмана, О. Доничева, А. Дронова, А. Ермоленко, Д. Жукова, В. Зарубина, А. Жданьковской, В. Зотова, В. Ковалевского, А. Куева, А. Садыкова, Э. Тхакушинова, Л. Чернышева, Ю. Филлипова и др.
Институциональные аспекты преобразования сферы социальных услуг даны в трудах Р. Коуза, Р. Капелюшникова, Н. Лебедевой, В. Маевского, А. Нестеренко, А. Олейника, А. Столяровой, В. Тамбовцева, О. Уильямсона и др.
Осуществляемые в системе жилищно-коммунальных услуг реформы вызвали многочисленные публикации в научных и профессиональных журналах, анализ которых положен в основу авторского исследования. К тому же перенос центра «тяжести» по обслуживанию населения ЖКУ и реформированию системы жилищно-коммунального комплекса с федерального на муниципальный уровень, привел к возникновению новых задач управления, требующих серьезного научного осмысления причин и факторов, влияющих на эффективность жилищной и коммунальной сферы услуг в муниципальных образованиях.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в развитии теоретического базиса, разработке инструментарно-методических подходов и рекомендаций по развитию организационно-экономических форм реализации жилищно коммунальных услуг.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих конкретных задач, отражающих логику и концепцию исследования:
- исследовать теоретические и методологические основы организации комплекса жилищно-коммунальных услуг, опираясь на российский и зарубежный опыт;
- провести анализ основных направлений реформирования комплекса жилищно-коммунальных услуг на мезоуровне с учетом формирования организационно-правовых и социально-экономических форм;
- определить основные направления развития сферы реализации жилищно-коммунальных услуг на мезоуровне;
- обосновать методику перехода на самоуправление жилищным фондом собственников жилья;
- предложить создание гарантийных агентств по выдаче поручительств кредитным банкам за предоставление кредитов предприятиям, осуществляющих модернизацию и развитие комплекса жилищно-коммунальных услуг;
- определить ключевые организационно-экономические формы комплекса ЖКУ, позволяющие оптимизировать формирование цен на рынке, повысить уровень энергоэффективности и энергосбережения ресурсов в сфере реализации жилищно-коммунальных услуг.
Объектом исследования является комплекс жилищно-коммунальных услуг, концентрирующий основные социально-экономические и организационно-технические ресурсы жизнеобеспечения территории.
Предметом исследования послужили организационно-экономические формы реализации жилищно-коммунальных услуг, позволяющие повысить эффективность и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
Область исследований соответствует пунктам паспорта специальности 08.00.05 – Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг): 15.103. Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка; 15.117. Повышение эффективности использования рыночных инструментов в сфере услуг.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили объективные экономические законы развития рыночных отношений, труды видных отечественных и зарубежных ученых и практиков в области экономики, организации управления народным хозяйством, как в целом, так и жилищно-коммунальном обслуживании населения в частности.
Для реализации цели исследования и поставленных задач использовались принципы структурного подхода к исследованию социально-экономических объектов, теории системного и экспертного анализа принятия решений, а также методы экономической статистики, группировки показателей и др.
Информационно-эмпирической базой исследования послужили: материалы монографий, статей отечественных и зарубежных экономистов в сфере жилищно-коммунальных услуг на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Эмпирическую основу исследования составили статистические данные Российской Федерации и Республики Адыгея, экспертные оценки специалистов по оплате жилищно-коммунальных услуг различными группами потребителей, данные служб управления жизнеобеспеченностью и развитию инфраструктуры муниципального образования «Город Майкоп».
Инструментарно-методический аппарат работы. В процессе решения сформулированных задач использовались принципы структурного подхода к исследованию социально-экономических объектов, теорий системного и экспертного анализа принятия решений, а также методы экономической статистики, группировки показателей, совокупность которых обеспечила системный подход к изучению проблемы. Практическая реализация указанных методов осуществлена с помощью пакетов прикладных программ MC Excel 2007, MC Word 2007, AtteStat 1050
Рабочая гипотеза диссертационного исследования заключается в предположении, что эффективность реализации жилищно-коммунальных услуг в значительной степени зависит от совершенствования организационно-экономических форм и правовых отношений этого сегмента рынка. Его трансформация может быть осуществлена на основе оптимизации тарифной политики, совершенствования управления жилищным фондом, прозрачностью договорных отношений между подрядчиком и потребителем ЖКУ, предоставления заемных средств в виде кредитов коммерческих банков под гарантии региональных и местных бюджетов или специализированных гарантийных агентств, развития конкурентных отношений, что позволит повысить качество жилищно-коммунального обслуживания, надежность работы инженерных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность проживания граждан, рост их социальной защищенности при оптимальном уровне оплаты за предоставляемые жилищно-коммунальные услуги.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Современная система предоставления жилищно-коммунальных услуг за годы реформирования и модернизации претерпела значительные изменения. Сформирован рынок жилья, внесены изменения в организацию управления жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры. Ответственность за обеспечение населения ЖКУ передана местным органам власти, что актуализирует проблему исследования сферы жилищно-коммунального обслуживания населения. В этих условиях возникает необходимость решения появившихся проблем по рациональному построению организационно-экономических отношений в сфере реализации жилищно-коммунального обслуживания населения, повышению эффективности вновь созданных структур управления комплексом жилищно-коммунальных услуг как на микро- так и на мезоуровнях.
2. Совершенствование управления жилищным фондом, является одним из главных направлений развития самоуправления в сфере жилищно-коммунальных услуг. Создание товариществ собственников жилья способно защитить права собственников и организовать управление многоквартирными жилыми домами с разными собственниками отдельных помещений. Увеличение доли жилых домов, находящихся в управлении ТСЖ, обеспечении их профессиональными кадрами, позволит оказать позитивное влияние на разрушение существующего монопольного положения предприятий жилищно-коммунального сектора. А в среднесрочной перспективе осуществить переход на самоуправление жилищным фондом собственников жилья.
3. Анализ ценовой политики, проводимой органами местного самоуправления, показал, что она устанавливается на неопределенный срок и не стимулирует приток внебюджетных средств для финансирования инвестиционных проектов в области коммунальной инфраструктуры и главное, не обеспечивает стабильное финансовое положение на предприятиях коммунального обслуживания и, в особенности, для собственников жилья. Установление цен должно осуществляться на долгосрочный период времени (5 лет). Процедура тарифного регулирования должна обеспечиваться публичностью процесса его формирования с целью достижения доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также способствовать балансу интересов местного сообщества в процессе регулирования тарифов.
4. Обеспечение устойчивой и надежной работы комплекса жилищно-коммунальных услуг требует поддержки бюджетов муниципальных образований за счет средств бюджетов регионального и местного самоуправления. Эта проблема может быть решена на основе: привлечения заемных средств в виде кредитов коммерческих банков на возвратной и безвозвратной основе; создания специализированных гарантийных агентств, обеспечивающих поручительства кредитным банкам за предоставление кредитов с оценкой риска реализации характерного для проектов модернизации комплекса ЖКУ.
5. Развитие конкурентных отношений в сфере реализации жилищно-коммунальных услуг является необходимым элементом в создании противозатратного механизма, стимулирующего снижение себестоимости предоставляемых услуг и повышения их качества. Привлечение субъектов малого бизнеса к участию в конкурсных программах реализации жилищно-коммунальных услуг населению позволит более реально оценить уровень организации, мобильность, восприимчивость к нововведениям, оперативность реагирования на изменения рыночного спроса. Для формирования конкурентной среды следует предоставлять право на участие в конкурсах как можно большего количества предприятий, независимо от их организационно-правовых форм собственности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретико-инструментарном развитии концептуальных основ жилищно-коммунальной политики посредством совершенствования организационно-экономических форм реализации жилищно-коммунальных услуг в современных условиях хозяйствования.
Основными элементами приращения научного знания можно считать следующее:
- уточнены роль и содержание комплекса жилищно-коммунальных услуг как системы организационно-экономических отношений, реализующихся в соответствии с основными экономическими законами и формирующих условия развития социальной сферы, прямо или косвенно связанной с удовлетворением потребностей населения коммунальных услугах;
- разработана схема структуры управления жилищным фондом собственников жилья, предусматривающая реализацию функции самоуправления, что окажет позитивное влияние на развитие конкурентной среды в сфере жилищно-коммунальных услуг;
- предложена организационная форма оптимизации тарифной системы на ЖКУ, обеспечивающая экономическую устойчивость предприятиями коммунального обслуживания в долгосрочном периоде;
- обоснован методический подход к процессу предоставления заемных средств в виде кредитов коммерческих банков на возвратной и безвозвратной основе под гарантии региональных и местных бюджетов или специально созданных специализированных гарантийных агентств на основе поручительства кредитным банкам за предоставление кредитов предприятиям, реализующих населению коммунальные услуги;
- предложен конкурсный механизм, обеспечивающий процесс демонополизации муниципальных унитарных предприятий и пути развития конкурентных отношений в сфере реализации ЖКУ, обусловливающий широкое привлечение субъектов малого бизнеса к открытым тендерным торгам по жилищно-коммунальному обслуживанию и ремонту жилищного фонда собственников жилья.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы для дальнейшей научной разработки организационно-экономических механизмов решения проблем в системе комплекса жилищно-коммунальных услуг, позволяющих содержательно охарактеризовать качественность и доступность по цене жилищно-коммунальных услуг населению на муниципальном уровне; практические рекомендации, содержащие в работе, могут быть применены не только муниципальными образованиями, но и соответствующими Министерствами Республики Адыгея при разработке республиканских программ социально-экономического развития региона, что позитивно скажется на повышении экономического роста и улучшении благосостояния населения республики.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе вузов при изложении базовых экономических дисциплин и спецкурсов по проблемам реализации жилищно-коммунальных услуг с учетом особенностей мезопропорций в их функционировании, государственного регулирования экономики, социально-экономического планирования и прогнозирования, а также при разработке и реализации социально-экономических программ муниципальных образований.
Апробация работы. Основные положения и выводы исследования были представлены автором на научных семинарах и выступлениях на Всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях (2007 – 2010 гг.) в городе Майкопе. Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе Майкопского государственного технологического университета в преподавании дисциплин: «Экономика отрасли», «Региональная экономика», «Государственное регулирование экономики». Результаты диссертационного исследования апробируются Министерством строительства, транспорта, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Адыгея, а также муниципальным образованием «Город Майкоп».
Публикации результатов исследования. По теме диссертации опубликованы шесть печатных работах общим объемом 14,25 печатных листа, в том числе 12,85 лично автора, одна из которых опубликована в журнале, включенном в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, выводов и предложений, библиографического списка используемой литературы, включающего 171 источник информации. Вся работа изложена на 161 страницах компьютерного текста.
Формирование и развитие жилищно-коммунальных услуг в России
Сущность общественных возможностей неизменным участником которых является человек с его потребностями в благоустроенном жилье, порождает необходимость осуществления государственного надзора за процессом устойчивого функционирования жилищно-коммунальной сферы городского хозяйства. Ведь во все время, как и сегодня, требовались жилье, снабжение населения водой и топливом, очистка и освещение улиц, организация транспортного, бытового, коммунального, ритуального и других видов обслуживания.
Городское хозяйство является сферой особой деятельности, отличающейся от других отраслей. В 1919г. француз Марсель Поэт открыл под Парижем школу урбанизма. Главным факультетом экой школы был факультет «Эволюция городов». Город определялся как «живое существо, прошлое которого следует изучать для того, чтобы установить ступени его эволюции, объяснить город настоящий и подготовить его будущее».
Организаторы школы предупреждали, что задача урбанизма касается решения множества сложнейших вопросов человеческого существования в современных городах, поэтому урбанизм охватывает не только административную и хозяйственную деятельность, но вообще всю деятельность, связанную с жизнью человека в городе.
Эволюция города не может не повлечь за собой изменения в сфере жилищно-коммунальных услуг. Растущая инфраструктура городов предъявляет жилищно-коммунальным комплексам все более технически сложные требования, что повышает роль профессионалов в этой сфере.
Русская пословица гласит: «Что не город, то норов». М.М.Сперанский -советник царя Александра I, генерал-губернатор Сибири говорил: «По разнообразию в каждом городе повинностей и доходов не удобно дожидаться общего для всех положения, а надлежит каждому городу устраивать эту часть особенно». Профессор политэкономии Северо-Кавкаского-Ростовского университета Л.А. Велихов в книге «Основы городского хозяйства», изданной в 1028г., под коммунальным хозяйством понимал «сумму мероприятий городского общественного управления, при посредстве благ, служащих для удовлетворения жизненных потребностей». Понятие жилищно-коммунальные услуги значительно шире коммунальных, поскольку коммунальное хозяйство ограничено исключительно совместными интересами проживающего населения и не допускает вмешательства в частную жизнь и личную деятельность граждан. Жилищно-коммунальные услуги декларируют вменение заботы о каждом жителе персонально.
На протяжении истории Российского государства развития жилищно-коммунальных услуг следовало развитию самого государства.
Жилищно-коммунальные услуги в России имеют древние традиции: три с половиной века назад (в 1649г.) царем Алексеем Михайловичем было издано Уложение (гражданский закон), согласно которому на государственном уровне была создана служба для осуществления «общественного благочиния», входившая своей компетенцией в деятельность органов внутренних дел государства - полицию. В частности, посадским людям предписывалось «... для чинення порядку и сбережения от огня объезжать улицы и переулки день и ночь без перестани... Сверх того надобно на дворе дворник, который ведал кого впустить или кто куда пойдет и всякое бы дворовое дело и починки и порчия дела ведал... и следил за установлением работы печного оборудования в избах и банях» [121, с. 3]. Это первые упоминания о государственном контроле за состоянием безопасности жилых строений.
В 1721 году Петр I именовал полицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывая с полицией понятия «благосостояния населения», запрещения «изяществ в домовых расходах», «учинения (создания) добрых домовладельцев», «производства чистоты на улицах и в домах» и т.д. [121, с. 4].
Екатерина II вводит Устав благочиния или Полицейский устав, в котором наряду с перечнем функций определяются и нравственные качества государственного служащего.
В 1802 году создается единый государственный орган - Министерство внутренних дел России (далее МВД), состоящий из трех вертикалей: полиция исполнительная, полиция безопасности и полиция хозяйственная, которая отвечала за благоустройство и развитие Российских городов. Но на определенном этапе началась постепенная передача компетенции прав и имуществ зрелым, способным к самостоятельной хозяйственной деятельности властям городов.
До революции в Российской империи насчитывалась 866 городов, и весь жилищный фонд царской России составлял 150 млн. м2 множество людей жили в ночлежных домах, подвалах, сараях и землянках [121, с. 5 - 6].
В 1912 г. в Москве проживало около 1 млн. человек, согласно переписи учтено 24,5 тыс. коечно-коморочных квартир, в которых проживало 313 тыс. человек. В то время 60% городского жилищного фонда не имело электричества, 75% - водопровода, 85% - канализации. Доля жилищного фонда с центральным отоплением составляла менее 1% [121, с. 6].
В канун 1917 года города в России управлялись разными способами: городское общественное самоуправление - менее чем в 50% городов, то есть в наиболее развитых городах, и МВД - в небольших городах со слабо развитой промышленностью и предпринимательством [121, с. 5].
В 1917 году полицию ликвидировали, и в соответствии с постановлением 2-го съезда Советов, в составе НКВД било создано Главное управление по делам местного хозяйства, начался период централизации управления местным хозяйством. С 1918 года новая власть начала конфисковывать у домовладельцев доходное жилье, приносившее более 750 руб. прибыли в год. Величина квартирной платы устанавливалась по классовому признаку: рабочие за квадратный аршин площади платили 10-40 коп., люди свободных профессий -1-2 руб., нетрудовые элементы - 3-Ю руб. В 1919 году от квартплаты были освобождены семьи красноармейцев, а в 1920 г. В.И.Ленин подписал декрет «Об отмене квартплаты». По данным коммунальных журналов тех лет, в Москве за период отмены квартплаты обветшало 11,5 тысяч жилых зданий, и пришло в полную негодность 68 тысяч домов. Полная бесплатность жилья и коммунальных услуг сделала свое дело [121, с. 7].
Вследствие разрухи вызванной гражданской войной, углублялись трудности обеспечения населения жильем и коммунальными услугами. Выход из кризиса был найден в децентрализации управления. Уже в 1919 году была признана целесообразность возвращения местным органам хозяйственных функций, VII Всероссийский съезд Советов принял официальный курс на децентрализацию «по вертикали» и «по горизонтали» [121, с. 6].
Административными единицами было предложено считать автономные территориальные общности населения (губернии, уезд, волости, города, деревни), их называли «коммунами». Хозяйственная деятельность которых была обозначена как «коммунальное хозяйство» и этот термин быстро вошел в жизнь. В 1921 году было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР[121, с. 6-7].
В том же году произошло восстановление платной системы, но этот процесс проходит очень трудно, особенно психологически.
Даже декреты, карающие за невнесение квартплаты, не принесли успеха. Тогда местными Советами было принято «соломоново решение» о первоначальной, почти символистической плате с постепенным ежегодным ростом хотя бы до эксплуатационных затрат.
По существу в эти годы была проведена первая попытка установления оплаты за жилье в зависимости от дохода семьи. Это была попытка введения «квартирного налога», зависящего как от жилищных условий, так и от дохода семьи. Так квартирный налог в России вводился трижды: в 1922 (в 1923 году включен в состав подоходного налога), в 1924 (в 1930 году включен в состав подоходного налога), и в 1933 году (в 1943 году включен в состав подоходного налога) [121, с. 7-8].
Проблемы функционирования комплекса жилищно-коммунальных услуг
Реформирование системы жилищно-коммунальных услуг муниципального образования «Город Майкоп» несколько активизировало деятельность собственников жилищного фонда, повысило качество жилищно-коммунального обслуживания населения, создало условия для надежной работы энерговодоснабжения и канализации.
За 2009 год сдано в эксплуатацию 17 тыс. кв. м общей площади жилья, что в 2,98 раза больше, чем за соответствующий период прошлого года. Завершены работы по капремонту в 143 многоквартирных домах. Проведены работы по ремонту внутридомовых инженерных систем на 111 домах, из них выполнены в полном объеме на 110 домах. Отремонтированы и модифицированы 37 лифтов в13 многоквартирных домах. Введено в эксплуатацию 95 индивидуальных жилых домов, общей площадью 14,3 тыс. м2, что в 10,5 раза превышает уровень прошлого года.
В 2009 году Управляющим компаниям города Майкопа предстояло освоить 176 млн. рублей из общего республиканского фонда 607 млн. рублей, которые изначально были выделены Республики Адыгея фондом содействия реформирования ЖКХ. Однако с выходом 143-го ФЗ «Об особенностях предоставления финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований за счет средств корпорации «Фонда содействия реформированию ЖКХ» в 2009 году объемы финансирования по Республике Адыгея сокращены и составили 227,4 млн. рублей, в том числе по г. Майкопу - 166,7 млн. руб., в связи с чем приоритет, по капитальному ремонту жилого фонда отдан домам с наиболее давним годом постройки, созданными товариществами собственников жилья, имеющими профессиональное управление. Кроме того, на территории муниципальных образований в 2009 году должно быть создано не менее 50% коммерческих организаций коммунального комплекса от общего числа, предоставляющих коммунальные услуги непосредственно в муниципальных образованиях и имеющие не менее 50% управляющих компаний с коммерческой формой собственности, т.е. чтобы в их уставном капитале было не более 25% средств органов местного самоуправления. При этом они должны управлять не менее 50% от общего количества жилых домов, расположенных на территории муниципального образования. В 2010 году количество этих коммерческих организаций должно быть не менее 80% от общего числа, и они должны управлять не менее 80% многоквартирными жилыми домами.
Анализ показал, что подобные коммерческие организации созданы, но фактически они работают недостаточно оперативно. Не заключили договоры на управления МКД с населением, не достаточно активно занимаются обслуживанием домов, плата за услуги порою не взимается с жильцов, и эта услуга ими не оплачивается. Помимо этого, по условиям предоставления финансовой поддержки за счет фонда содействия реформированию ЖКХ органами местного самоуправления до 01.01.2011 года должны быть разработаны и утверждены ежегодные графики проведения государственного кадастрового учета земельных участков под МКД, за счет средств муниципальных образований. Однако эти графики имеются, но они сегодня не соблюдаются. Условием финансовой поддержки муниципальных образований должны быть нормативно-правовые акты, предусматривающие формирование благоприятных условий для образования и деятельности ТСЖ. Их наличие в 2009 году должно быть не менее 10% от обслуживающих многоквартирных домов. Этому показателю сегодня соответствует муниципальное образование «Город Майкоп», количество созданных ТСЖ составляет 14% от числа обслуживающих. При этом следует заметить, что создание ТСЖ в г. Майкопе, по нашему мнению, должно проходить более активнее. Одной из причин слабого вовлечения собственников в управление многоквартирными домами является принижение роли ТСЖ по сравнению с управляющей компанией МКД. Собственника как потребителя услуг стараются не допускать в сферу управления домами, к контролю за предоставлением услуг и их финансированию. Об этом свидетельствуют пункты заключенных договоров управления ООО «УК ЖЭУ» с собственниками помещений в многоквартирных жилых домах. В них нет конкретных условий их выполнения, определенных Жилищным кодексом РФ, как нет одинаковых условий договора для всех собственников жилья и нежилых помещений, размера оплаты за услуги по управлению, содержанию, текущему и капитальному ремонту. Сегодня между ООО «УК ЖЭУ» нет жесткой конкуренции за право обслуживания домов. В большинстве случаев они с трудом и не в полном объеме выполняют взятые на себя договорные обязательства. Более того, пользуясь безконтрольностью со стороны муниципальных образований и непросвещенностью жильцов, управляющие компании, например, г. Майкопа включают в приложение к договору на обслуживание МКД такой показатель, как жилищные услуги в расчете на один кв. метр общей площади. Подобного понятия в Жилищном кодексе РФ не существует. Как не предусмотрены в нем и отчисления на проведение планового текущего ремонта по накопительной системе в среднем в 20% общего размера месячных платежей. Тогда как объем ремонтных работ согласно Жилищного кодекса Российской Федерации теперь определяется и утверждается собранием собственников жилья исходя из их финансовых возможностей, а не статьей «жилищные услуги», которых нет в калькуляции затрат на жилищно-коммунальные услуги. Назрела необходимость муниципальным образованиям оценить состояние дел во взаимоотношениях управляющих компаний, старших домов и нарождающихся товариществ собственников жилья. Их работа должна способствовать формированию такой ценовой политики и системы взаиморасчетов между ними, при которой оплата будет производится за объем уже оказанных услуг. Собственники не должны производить авансовые платежи, кредитуя тем самым управляющие компании и не стимулируя их на внедрение в отрасли новых ресурсов и энергосберегающих технологий. Пока же средства собственников «растворяются» в общей сумме затрат управляющих компаний в так называемых «жилищных услугах». К тому же проблемой многих собственников стало и то, что после регистрации созданного товарищества собственников жилья (ТСЖ) в налоговой инспекции, жильцы МКД по старой схеме продолжают платить ООО «УК ЖЭУ» плату за содержание и ремонт общего имущества в размере, навязанном им этими частными организациями. Причем, как правило, расцененный перечень услуг не утверждается на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме. В числе проблем, сдерживающих формирование ТСЖ есть и такая, как управление МКД теми собственниками, которые являются получателями субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, а также льготниками различных уровней. Ведь они используют эти льготы при оплате затрат на содержание общего имущества и при его капремонте. И тогда бремя расходов перераспределяется на плечи других собственников, что приводит к нездоровой обстановке жильцов, не пользующихся льготами. Но главным недостатком медленной организации товариществ собственников жилья является слабая работа муниципальных образований с собственниками жилья, возрождение у них утраченного чувства собственников, ответственности за положение дел в своем доме. Сегодня большая часть собственников по прежнему считают, что муниципалитет должен принимать меры создания комфортных условий для их проживания, тогда как муниципалитет является собственником неприватизированных квартир, его права и обязанности равнозначны с правом остальных собственников.
Серьезную озабоченность вызывает и- проводимая органами местного самоуправления Республики Адыгея тарифная политика. При существующей системе тарифной политики образование тарифа на жилищно-коммунальные услуги, как правило, происходит по принципу «издержки плюс рентабельность», т.е. к расчетной себестоимости услуг прибавляется процент рентабельности и, исходя из этого, формируются итоговые значения тарифов по группам потребителей. Такая система, как показывает практика, основанная на затратных принципах формирования тарифов, не стимулирует коммунальные унитарные предприятия к снижению себестоимости услуг. В самом деле, если предприятие снизит себестоимость услуг, то в рамках существующей системы тарифного регулирования тариф так же будет снижен.
Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается как определенный процент от себестоимости, то снижение издержек приведет к снижению абсолютной величины прибыли, включаемой в тариф. В результате предприятие оказывается заинтересованным в росте себестоимости. Кроме того, существующие процедуры формирования тарифов, как правило, не учитывают фактор платежеспособности потребителей (прежде всего население) и финансовых возможностей бюджета. Недооценка реальной платежеспособности населения приводит к снижению собираемости платежей с населения за ЖКУ, что лишает коммунальное предприятие единственного источника получения «живых» денег - платежей населения. Более того, тарифная политика является инструментом в политической борьбе, что имеет еще более негативные по- следствия для муниципальных коммунальных предприятий.
Основные направления государственной поддержки процесса реализации комплекса жилищно-коммунальных услуг
Состояние жилищно-коммунального обслуживания населения всегда являлось предметом особого внимания со стороны федеральных, региональных органов власти и местного самоуправления. И это совершенно справедливо, ибо от того, в каких условиях живет человек, зависит его здоровье, настроение, работоспособность, отношение к власти.
Особую значимость в новых социально-экономических условиях приобретают вопросы усиления роли государства в создании комфортных и безопасных условий проживания граждан России в жилищах, предоставления им качественных коммунальных услуг с оптимальной оплатой их стоимости.
В решении этих проблем государством приняты многочисленные правовые акты позволяющие активизировать деятельность сферы жилищно-коммунальных услуг, активно включиться муниципалитетам в ее реформирование. Следует заметить, вряд ли какая другая отрасль может сравниться с жилищно-коммунальным комплексом по количеству принятых законов, президентских указов и постановлений федерального правительства, нацеливающих на реформирование этой отрасли с целью ее эффективной деятельности.
Одним из первых законов реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг был закон «Об основах федеральной жилищной политики» 1992 года, где были обозначены основные направления преобразования в жилищной сфере, которые должны были обеспечить реальные права граждан на достойное жилище, качественные коммунальные услуги по оптимальным ценам в условиях рыночной экономики, то есть:
- любой потребитель должен иметь право на получение качественных услуг в необходимом его количестве и по наиболее оптимальной цене;
- государство гарантировало определенный социально приемлемый уровень потребления коммунальных услуг всем его членам, которые не могут обеспечить их самостоятельно за счет своих доходов.
Поэтому главными задачами государственных институтов власти становятся содействие единению общества и достижения социальной справедливости, которые обеспечиваются механизмом государственных минимальных социальных гарантий. Это связано с необходимостью учета особенностей различных муниципальных образований, когда на отдельной их территории могут быть свои соотношения государственного, частного и смешанного сектора, а также стратегия и формы регулирования. Безусловно, это возможно только при планомерном и последовательном государственном управлении и регулировании экономическими и социальными процессами.
Исходя из принципов Конституции Российской Федерации, вопросы установления основ федеральной политики в области экономического и социального развития находятся в ведении федерального центра, при этом жилищное законодательство и социальная защита отнесены к совместному ведению Федерации и регионов, а владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, куда входит часть жилищного фонда на данной территории, являются компетенцией местных властей.
Институт местного самоуправления во многих странах давно уже приобрел решающее значение для стимулирования социальной и экономической жизни, улучшения среды обитания. Однако в России он на начальной стадии развития.
Положение о том, что местное самоуправление наряду с государственной властью составляет основу конституционного строя, пока слабо проявляется на практике. Развитие федерализма до сих пор вело только к перераспределению властных функций и компетенции от федеральных органов к субъектам, которые не спешат передавать их на места. Местное самоуправление попало в полную зависимость от органов региональных структур управления, которые их финансируют.
Государственные органы закрепили за собой в собственность определенную часть предприятий, значительные пакеты акций разгосударствленных предприятий, почти целиком все налоги, обязательные платежи и неналоговые доходы. Местным органам передана государственная собственность, как правило, не приносящая доходов в местные бюджеты, а также объекты социальной сферы и коммунального хозяйства, содержание которых требует основных бюджетных расходов, что вообще становится непосильным для местных финансов. Федеральные и региональные органы управления нередко возлагают на муниципалитеты выполнение полномочий, не подкрепленных передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Для преодоления наметившихся негативных тенденций во взаимоотношениях между разными уровнями власти необходим целостный подход к проблеме, который бы учитывал интересы всех сторон. Вполне понятно, что создание многообразных форм собственности и формирование на этой основе многоукладной экономики не только исключает возможность директивного, централизованного управления народным хозяйством на макроуровне, но и предполагает необходимость нового смешанного варианта воздействия на экономику. При этом в пределах различных форм собственности, при общей регулирующей роли государства, могут существовать централизованное планирование для госсектора, прогнозирование и экономическое регулирование для всех субъектов хозяйствования, самоуправление для муниципального сектора производства, рыночное регулирование для частного сектора. Другими словами, смешанный характер экономики требует и смешанных форм управления и регулирования. Более того, многообразия форм собственности делает необходимостью трансформацию государственного механизма управления в механизм государственного регулирования. Действительно, перераспределение собственности в пользу муниципальной власти и перевод значительной части коммунальной собственности, включающей в себя объекты отраслевой и региональной инфраструктуры, переданы полностью в компетенцию местного самоуправления. Какие-либо вмешательства других властных структур в режим функционирования объектов местного хозяйствования возможны лишь через систему договорных отношений.
Отличие государственного управления от госрегулирования состоит в том, что если первый процесс характеризуется наличием жесткой связи между управляющей и управляемой системами, то второй эту жесткость заменяет эластичностью взаимоотношений, т.е. основывает ее не на прямых, а на косвенных методах воздействия.
Учитывая, что одним из основных моментов необходимости совершенствования сферы жилищно-коммунальных услуг является повышение общей эффективности функционирования отрасли, можно отметить, что с учетом опыта развития других стран, практики работы отдельных муниципальных образований Российской Федерации за последние годы данная проблема может быть решена посредством реализации политики демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг.
Преодоление высокого уровня монополизма возможно двумя основными путями. Первый - это реструктурирование монополистических объединений, второй — снятие барьеров для входа новых предприятий на рынок. Оба пути будут иметь одно общее следствие - устранение ограничений на рынке и развитие конкуренции. Оба направления вполне приемлемы для сферы жилищно-коммунальных услуг.
Реструктуризация, или разукрупнение, монополистических объединений является средством их технологической и организационной деконцентра-ции, имеющей целью развитие конкурентной среды. Разрушение искусственно созданных монополистов означает не только лишение их технологического, ценового и продуктового приоритета на рынке, но и наполнение рынка новыми, разукрупненными хозяйствующими субъектами, способствующими развитию конкуренции. Однако всегда следует помнить, что нельзя допускать необходимого подхода к реструктуризации монополистов, чтобы в результате не происходило разрыва технологических и кооперационных связей между структурными звеньями монополистического объединения. Подобные преобразования, в том числе и в сфере жилищно-коммунальных услуг, должны базироваться на глубоком анализе ситуации с учетом положения монополистов на рынке, возможности формирования системы цен, воздействия механизма монопольного состояния предприятий-монополистов на эффективность производства, роста объема и качества производимых услуг.
Развитие конкурентных отношений в сфере реализации жилищно-коммунальных услуг
Одним из главных составляющих эффективной деятельности сферы жилищно-коммунальных услуг является поиск путей снижения затрат и соответственно тарифов на предоставление коммунальных услуг населению. В этой связи политика снижения затрат на предоставление коммунальных услуг должна строиться, по нашему мнению, на основе коммерческого учета потребляемых в жилищном секторе тепла, воды и газа, внедрения ресурсосберегающих технологий, а также институционного преобразования, заключающегося в развитии конкуренции, формирования товариществ собственников жилья, антимонопольного регулирования деятельности предприятий естественных монополий и т.д.
Рассматривая эти направления, следует отметить, что за годы реформирования комплекса ЖКУ значительно изменилась ситуация с собственностью на объекты жилищного и коммунального хозяйства, она характеризуется тремя главными тенденциями:
- массовой приватизацией жилья;
- передачей объектов ЖКУ из государственной собственности в муниципальную;
- акционированием части предприятий, предоставляющих ЖКУ в единую систему энергообеспечения страны (в основном предприятий электро- и газоснабжения).
Этот процесс заложил предпосылки для развития конкуренции и демонополизации отрасли, но к настоящему времени пока еще не дал существенных позитивных результатов.
Специфика жилищно-коммунальных услуг заключается в том, что фактическое отсутствие конкурентной среды вызвано в большинстве случаев субъективными причинами, в первую очередь сложившейся затратной структурой содержания и обслуживания жилищного фонда, а также нереальной системой ценообразования в сфере предоставления ЖКУ.
Возможность создания конкурентной среды и подходы к демонополизации различны для отдельных подотраслей, которые условно можно разделить на следующие группы:
- подотрасли, где развитие конкуренции сдерживается существующей структурой управления (некоторые виды коммунальных услуг предоставляются унитарными предприятиями);
- подотрасли естественных локальных монополий (коммунальные услуги, связанные с сетевой инженерной инфраструктурой и муниципальными организациями);
Условиями при обеспечении максимально возможной конкуренции хозяйствующих субъектов должны быть - рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры. Муниципалитет, в свою очередь, как собственник недвижимости должен формировать политику в жилищной сфере, исходя из специфики отдельных видов услуг, т.е. сочетать различные подходы: проводить открытые торги по размещению муниципального заказа; стимулировать и внедрять альтернативные автономные источники ресурсоснабжения.
Договорный тип отношения является неотъемлемым элементом рыночной системы и определенной предпосылкой для создания конкуренции. Свобода заключения договора предполагает, что как покупатель, так и продавец независимы в выборе и, заключая договор, реализуют свои интересы в максимальной степени, определяя для себя соответствующее качество, объем и цепу услуг. Договорные отношения должны стать тем экономическим регулятором, который вытесняет административное управление, осуществляемое в условиях жесткого закрепления предприятий за определенными сферами деятельности и территориями.
Наличие конкуренции является необходимым элементом в создании противозатратного механизма, стимулирующего снижение себестоимости предоставления услуг и повышения их качества, так как именно конкуренция заставляет предприятия искать пути снижения затрат, вытесняя из этого сектора те предприятия, которые не в силах сделать этого. Обнаружить и стимулировать конкуренцию можно через конкурсные отборы, используя при этом специальную процедуру, обеспечивающую их открытость и объективность, которые, в свою очередь, создают все предпосылки для выбора наилучшей организации, способной обеспечивать качественное обслуживание по приемлемым ценам. Именно механизм конкурсного отбора способен систематически устранять из этой сферы деятельности, наименее эффективно работающие организации, заменяя их другими, более перспективными.
Для того чтобы сформировать полноценную рыночную среду в сфере обслуживания жилищного фонда на конкурсной основе, развить и укрепить организации, выполняющие функции предоставления ЖКУ населению, сделать их полноценными субъектами рыночной экономики, муниципалитету при размещении заказа необходимо предоставить право на участие в конкурсах любым юридическим лицам вне зависимости от их организационно-правовой формы. Конкурсный подход и равноправие муниципальных, частных и других организаций при отборе подрядчиков на жилищно-коммунальное обслуживание определено на федеральном уровне. Таким образом, формирование конкурентных отношений в сфере предоставления ЖКУ тесно связано с привлечением к этому виду деятельности на конкурсной основе как можно большего количества субъектов предпринимательства и, прежде всего малых предприятий.
Опыт последних лет проведения тендерных торгов по размещению заказа на эксплуатацию и капитальный ремонт жилищного фонда позволяет отметить, что рыночные механизмы существенно влияют на стоимость работ. Экономическая эффективность конкурсного отбора подрядчиков в городах Ставропольского края, Волгограде, Белгороде, С.-Петербурге приводит к снижению первоначальной стоимости услуг на 15 - 20%. За счет создания конкуренции при оказании услуг по вывозу мусора, обслуживания лифтового хозяйства получено снижение стоимости выполнения этих работ на 5 - 7% [26].
Наиболее типичными малыми предприятиями, заинтересованными в получении заказов на предоставление различных видов ЖКУ, являются ремонтно-строительные организации, связанные с ремонтом жилищного фонда и инженерного оборудования. Для привлечения указанной группы компаний к новому для них виду деятельности на местном уровне надо проводить политику разумной поддержки с целью выхода малых фирм на рынок ЖКУ.
В сложившейся ситуации для действующих субъектов наиболее сильна опасность конкуренции не внутри отрасли, а именно со стороны предприятий смежных отраслей - фирм, имеющих богатый опыт ремонтно-строительных работ, техническую базу, современные методы организации и управления. Кроме того, данные сферы бизнеса имеют определенные стратегические соответствия как маркетинговых (схожая клиентура, поставщики), так и производственные (возможность использования единых производственных мощностей). Эти обстоятельства могут сделать нынешних представителей отрасли неконкурентоспособными или, по крайней мере, пошатнуть их монопольное положение и существенно изменить ситуацию.
Предприятиями ЖКК г. Майкопа уже упущен ряд возможностей для извлечения прибыли от оказания дополнительных услуг населению. Например, практика установки стальных подъездных дверей, домофонов, кодовых замков показывает, что муниципальные предприятия слабо используют данное конкурентное преимущество, отдавая рынок сторонним организациям, что доказывает отсутствия у них экономической заинтересованности в улучшении своей работы, а также в привлечении внебюджетных источников средств.
Если учесть срок, поставленный на правительственном уровне для реализации этапа по демонополизации отрасли, становится ясно, что вопрос о конкурентоспособности предприятий ЖКУ весьма актуален. Органы муниципальных унитарных предприятий, к чьей компетенции отнесены вопросы предоставления ЖКУ населению, заинтересованы в адекватной оценке их деятельности.
Разрушение монопольного положения муниципальных унитарных предприятий через проведение открытых торгов подтверждается не только зарубежным опытом. Эффективность подобного подхода показывает и практика различных муниципальных образований регионов России. Среди положительных моментов проведения конкурсов можно отметить как снижение стоимости работ, так и предоставление жителям дополнительных услуг. В условиях кризисных явлений в экономике частные компании реально оценивают стабильность данного рынка, чем и объясняется их заинтересованность. Стимулами по привлечению малого бизнеса в сферу реализации ЖКУ являются освобождение предприятий, обслуживающих жилищный фонд от налога на прибыль в части местных платежей, а также установление минимальной арендной платы за занимаемые ими помещения.
