Развитие межбюджетных отношений в условиях административной реформы в России Харакшинова Ольга Александровна

Содержание к диссертации

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ 10

БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ

1. Законодательные основы современного бюджетного 11 федерализма и государственного управления в России

2. Содержание и принципы финансового обеспечения 34 государственной власти в России

3. Основные аспекты административной реформы в России 54

Глава 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ 69

ОТНОШЕНИЙ И БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ

4. Зарубежный опыт организации межбюджетных 70 отношений

5. Анализ эффективности государственной бюджетной 99 политики на федеральном и региональном уровнях

6. Основные направления совершенствования регионального 123 бюджетного процесса в условиях трансформируемой

экономики

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 142

Список использованной литературы 148

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие в России происходит становление рыночных отношений и федерализация государственного устройства. В этих условиях потребовался поиск новых средств поддержания стабильной бюджетной системы и устойчивости межбюджетных отношений. Большое значение в решении указанных проблем приобретает последовательная реализация принципов бюджетного федерализма.

Особого внимания заслуживает вопрос о соответствии существующего ныне механизма формирования доходов требованиям обеспечения реальной самостоятельности бюджетов. Как показала практика последних лет, данный механизм не обладает требуемой гибкостью. Он характеризуется высокой степенью централизации бюджетных средств, так как большая часть доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от регулирующих федеральных налогов, а также субъективизмом в установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов.

Анализ межбюджетных отношений между центром и регионами, регионами и местным самоуправлением показывает, что передача на места полномочий не всегда сопровождается адекватным расширением их финансовой базы, что приводит к противоречию между имущественным и финансовым правом органов местного самоуправления, между возложенными на них полномочиями и реальными возможностями. Это в значительной степени усиливает асимметрию доходов и расходов местных бюджетов.

Поэтому реорганизация бюджетного устройства не должна ограничиваться совершенствованием бюджетных взаимоотношений между центром и субъектами Федерации. Ведущим направлением должно стать разграничение финансовых потоков между государством, регионами и

местным самоуправлением. Предоставление широких бюджетных прав органам местного самоуправления и повышение их финансовой самостоятельности позволит решать задачи местного уровня, не отвлекая значительных средств из государственного бюджета.

Степень разработанности проблемы. Вопросам изучения особенности реализации принципов бюджетного федерализма и связанных с ними экономических отношений посвящено множество научных публикаций и исследований таких ученых, как О.И Бетин, Е.В.Бухвальд,О.В.Врублевская, Л.Н.Лыкова, Ю.И.Любимцев, В.Г.Пансков, Д.А.Романовский, В.А.Рубан и др.

Большое внимание теме разделения полномочий между федеральным центром и субъектом уделяется в работах отечественных политологов, этнологов и юристов таких, как Р.Г Абдулатипов, Л.Ф.Болтенкова, Л.М. Дробижева, А.М.Мигранян и др.

В последние годы в связи с реформированием российской экономики было опубликовано немало работ ученых-экономистов, посвященных вопросам разработки, формирования социально-экономических составляющих российского федерализма. Это работы Э.Б.Алаева, Г.В.Горланова, С.Д.Валентея, Ю.С.Дулыцикова, В.И.Кушлина, Д.С.Львова, В.Е.Селиверстова, Л.В.Смирнягина, В.Ф. Шумейко и др. Большинство авторов рассматривает проблемы взаимодействия федерального центра и регионов как деятельность, направленную на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в развитии экономических основ федеративных отношений.

В работах Ю.П.Алексеева, П.А.Минакира, Н.А.Фоломьева, В.Ф.Уколова, Ю.В.Яковца и других рассматриваются возможности реформирования российской модели федерализма не только на уровне федеральной и региональной системы власти, но и на уровне производителей и собственников, а также рассматриваются теоретические основы регионального управления.

Однако к числу наименее проработанных в отечественной экономической литературе относится тема исследования взаимосвязи уровня и характера развития системы межбюджетных отношений и их роли в укреплении государственной власти.

Вопросы экономического развития страны, получившие свое отражение в том числе и в территориальном разрезе через изучение особенностей развития и размещения производительных сил, рассматривались экономистами в нашей стране на разных этапах истории: А.Г.Аганбегяна, Ю.П.Алексеева, А.Н.Алисова, Д.А.Аллахвердяна, В.Н.Архангельского, Г.В.Базаровой, С.Д.Валентея, А.Г.Гранберга, К.В.Гусевой, Ю.С.Дульщикова, И.Н.Евсеева, В.Н.Кириченко, А.М.Лаврова, В.Г.Лебедева, В.Н.Лексина, М.Я.Лемешева, С.Н.Леонова, Н.Н.Михеевой, В.П.Можина, Н.Н.Некрасова, В.С.Немчинова, В.П.Орешина, А.В.Сидоровича, В.И.Суслова, Я.Б.Хесина, В.Б.Христенко, В.И.Чалова, В.П.Чичканова, А.Н.Швецова, А.С.Шейнгауза, Р.И.Шнипера и др. В научных работах этих и других авторов изучены различные стороны государственного регулирования субнациональных экономик, особенности и механизмы регионального развития и эволюции федерализма.

В результате анализа работ наблюдается тенденция дальнейшего расхождения научного изучения содержательной стороны экономического развития с собственно проблемой совершенствования системы межбюджетных отношений. Это проявляется особенно в трудах исследователей, имевших практический опыт работы в финансовых органах.

При этом в проведенных исследованиях и теоретических разработках не нашли отражения ряд актуальных проблем современной российской системы межбюджетных отношений, ее эффективности функционирования и стимулирующей роли.

Актуальность проблемы и недостаточная степень ее разработанности определили цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является научное обоснование направлений совершенствования межбюджетных отношений и регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики и административной реформы в Российской Федерации.

Для достижения этой цели в диссертации предусматривается решение следующих задач:

исследовать теоретические основы развития бюджетного федерализма в России;

исследовать применимый к условиям России зарубежный опыт организации межбюджетных отношений;

проанализировать эффективность государственной бюджетной политики на федеральном и региональном уровнях;

определить основные механизмы административной реформы, совершенствование которых обеспечит развитие экономики Российской Федерации, ее субъектов, а также благосостояния ее граждан;

на примере республики Бурятия предложить основные направления совершенствования регионального бюджетного процесса в условиях трансформируемой экономики.

Объектом исследования является процесс взаимодействия между государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации до начала административной реформы, а также возможные воздействия административной реформы на вышеуказанную систему.

Предмет исследования - социально-экономические отношения, возникающие в процессе развития межбюджетных отношений и построения эффективной бюджетной системы России на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Теоретической и методологической основой работы являются теории и концепции государственного территориального управления, теории региональной экономики, государственного регулирования бюджетной системы, межбюджетных отношений и бюджетной политики

государства в Российской Федерации, а также исследования отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, пространственного распределения экономических, в т.ч. финансовых, ресурсов.

В рамках исследования использованы Бюджетный Кодекс Российской Федерации, указы Президента России, законы Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы Республики Бурятия и др.

Научной новизной работы является раскрытие роли межбюджетных отношений в совершенствовании системы государственного территориального управления в Российской Федерации, заключающейся в определении содержания и принципов бюджетного устройства России, бюджетного федерализма и разработке на основе этого направлений совершенствования бюджетного процесса на федеральном и региональном уровнях.

В диссертационной работе получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну:

1. определены базовые характеристики необходимого бюджетного устройства Российской Федерации, основанного на принципах бюджетного федерализма, а также четких критериев закрепления бюджетных полномочий за регионами и федеральным центром;

2. предложена схема, позволяющая конкретизировать место бюджетной системы Российской Федерации в осуществлении властных полномочий исполнительных и законодательных органов федерального и регионального уровня в ходе осуществления административной реформы и определения ее дальнейших перспектив;

3. на основе анализа недостатков существующей структуры государственного управления, выявлены недостатки административной реформы, сдерживающие процесс совершенствование механизмов

*

*

финансового обеспечения и реструктуризации бюджетной сети Российской Федерации;

4. сформулированы предложения, направленные на совершенствование регионального бюджетного процесса, в том числе в условиях административной реформы, включающие:

самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты;

право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики;

- расширения налоговой базы субъектов РФ' и местного
самоуправления.

- уточнение содержания Бюджетного Кодекса РФ, в части более полного определения понятий единой бюджетной политики, межбюджетных отношений.

Практическая значимость. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при разработке основных направлений и задач реформирования межбюджетных отношений между федеральным и региональным уровнями, при внесении изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты, регулирующие процессы осуществления федеральной, региональной и муниципальной экономической бюджетной политики Российской Федерации.

Выводы и предложения также могут быть использованы при разработке и подготовке курса лекций по вопросам бюджетного федерализма в государственном регулировании рыночной экономики России и развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации, на занятиях с государственными служащими.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования отражены в ходе выступлений на научно-практических и научно-методических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в публикациях автора и в практической работе.

Структура работы. Основное содержание диссертационной работы изложено во введении, в 2 главах, 6 параграфах, заключении и приложениях.

1.1. Законодательные основы современного бюджетного федерализма и государственного управления в России

Понятие «бюджетный федерализм» как и большинство новых для России понятий переходного периода, не имеет однозначного толкования. "Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. При этом, во-первых, «бюджетный федерализм» преимущественно отождествляется с межбюджетными отношениями¹, во-вторых, подразумевается наличие субъектов указанных отношений в виде единого «центра» и «регионов»², и, в-третьих, сами эти отношения не выходят за пределы субъектов федерации (не распространяются на системы местного самоуправления). Совокупность этих трех положений во многом определяет сущность современных представлений о финансовых механизмах государственного регулирования территориального развития, преимущественно сводя их к сфере бюджетно-налоговых отношений.

Понятие «бюджетный федерализм» получило широкое хождение среди российских специалистов в ходе известного исследования, проведенного в 1992 году миссией Мирового Банка . Это исследование, проведенное на огромном фактическом материале (в том числе - большого числа зарубежных стран) и с учетом реальной ситуации в российских регионах, во многом определило контуры современной модели наших межбюджетных отношений и показало перспективы их развития.

Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг одобрена Постановлением правительства РФ от 30.07.1998., №862

² Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: основы взаимодействия.-М.:Финансы,
ЮНИТИ,

³ Среди многих публикаций необходимо назвать монографию «Россия и проблемы
бюджетно-налогового федерализма» под общей редакцией руководителя проекта
Кристин Валлих (М., 1993 г.). На титульном листе этой книги, выпушенной
издательством «Известия», помещена расшифровка названия, раскрывающая суть
«бюджетно-налогового федерализма»: «бюджетные отношения между органами власти
различных уровней в Российской федерации».

Вначале были предприняты попытки нормативного закрепления рассматриваемого понятия. Однако в конечную редакцию Бюджетного кодекса оно так и не было включено, хотя в проекте Бюджетного кодекса указывалось: «В основе бюджетной системы Российской Федерации -федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм»². Далее давалось такое определение: «бюджетный федерализм - отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований»¹.

В содержании «бюджетного федерализма» первичным является именно «федерализм» как форма государственного устройства и как особая организация взаимоотношений между территориальными составляющими страны. Отметим, что при обязательности распределения бюджетных и налоговых потоков между государством в целом и территориальными составляющими каждой страны вне зависимости от формы государственного устройства (унитарной, федеративной), федерализм кардинально меняет и законные основания, и компетенции сторон, и механизмы, и процедуры такого распределения по сравнению с таковыми в унитарном государстве. Отметим также, что современные трудности становления новой системы бюджетно-налоговых отношений в России определяются низкой степенью их фактической, а не

² Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М: Дело. 2002. с.45.

¹ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело. 2002. с.46.

декларативной федерализации. В частности для сферы формирования территориальных бюджетов и их взаимоотношений с федеральным бюджетом продолжает оставаться характерной чрезмерная централизация.

В этой связи, создание в России системы бюджетно-налоговых отношений, способной активно содействовать устойчивому развитию государства и преодолению нежелательных дезинтеграционных явлений, будет прямо зависеть от того, насколько полно «бюджетный федерализм» будет, во-первых, отражать суть самого федерализма как особой формы государственного устройства, и, во-вторых, насколько полно он будет вписан в контекст всей внутренней политики (прежде всего, региональной) нашего государства и в структуру деятельности его институтов.

Для России, являющейся федеративной республикой, проблема федерализма приобрела высокую степень остроты и значимости в теоретическом и политико-практическом отношениях. Характер, состояние и тенденции развития федеративных отношений здесь выступают важнейшими факторами эффективности государственного управления. Анализ федерализма поможет понять сложность и противоречивость взаимодействия управляющих субъектов различных уровней в процессе их деятельности и полнее выявить потенциал управляющей системы.¹

Федерализм - понятие, обычно относимое к ряду политико-правовых. И это верно, если иметь в виду лишь принцип территориальной организации государства. Однако уже с момента введения этого понятия в оборот, связанного с созданием федеративного государства США (1787), оно несло в себе политолого-управленческий смысл. А. Токвиль, исследовавший американскую демократию, отмечал: «Американцы столкнулись с первой трудностью, речь шла о разделении власти таким образом, чтобы различные штаты, входящие в состав Союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что касается их

¹ Зеркин Д.П., Игнатьев В.Г. основы теории государственного управления. -Ростов-на Дону: «Март», .

внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представленная Союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью, необходимой для обеспечения всех общих для нее потребностей»¹. Таким образом, для родоначальников федерализма он означал:

во-первых, четкое разделение властных и управленческих полномочий между Союзом (государством), представляющим всю нацию, и штатами - отдельными частями Союза; полномочия первого необходимы для обеспечения общих для всей нации потребностей и существования Союза (государства) как единого целого, а полномочия штатов - для самостоятельного управления делами, касающимися обеспечения их внутреннего благосостояния;

во-вторых, установления взаимоотношений штатов с Союзом по принципу части и целого; самостоятельное управление штатами своими делами осуществляется в рамках целостного, единого государства;

в-третьих, организацию такой формы территориального разделения власти, при которой осуществляется демократическое управление общими государственными делами и жизнью штатов, сочетается государственное управление с самоуправлением.

Современный федерализм - это национально-территориальная
форма разделения власти и объектов управления между центральным
(общегосударственным) субъектом и региональными субъектами,
обеспечивающая самостоятельное управление ими делами регионов в
рамках единого государственного союза, наделенного полномочиями для
защиты и реализации интересов всего сообщества. Федеративная система
представлена несколькими государственными субъектами,

объединившимися в единый политический союз для реализации общих целей. Субъекты образуются по территориальному или национально-территориальному признакам.

¹ Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 102-103.

Являясь исторически необходимой формой государственного устройства, федерализм вместе с тем есть и принцип функционирования специфической системы государственного управления в многосоставном обществе, в котором субъекты федеративных отношений выступают самостоятельными полюсами разделенной власти и одновременно как части целого, как основные составляющие единой системы управления. Специфика федерализма как формы организации государственной власти и принципа управления заключается в способе разделения труда (властных и управленческих функций) между государственными субъектами различных уровней системы управления, в территориальном разграничении объектов их деятельности и в сочетании централизации и децентрализации власти. Федерализм означает усиление демократии в управлении государством; процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями системы, а не сосредоточивается в одном месте, как это происходит в централизованном государстве. Участие граждан в управлении государственными делами становится доступней и эффективней.¹

Децентрализация власти и управления в федерации осуществляется в горизонтальном и в вертикальном планах. Горизонтальное разделение заключается в воспроизведении в рамках территорий федеральных субъектов трех видов государственной власти и органов управления: законодательных, исполнительных и судебных. Вертикальное разделение выражается в образовании трех уровней власти и управления: федерального (высшего), регионального (субъектов Федерации) и местного самоуправления (муниципального).

Федерализм как принцип государственного управления включает обязательное сочетание функционирования относительно самостоятельных (автономных) территориальных центров (субъектов Федерации) с

¹ Зеркин Д.П., Игнатьев В.Г. основы теории государственного управления. -Ростов-на Дону: «Март», .

16 существованием и реализацией единой системы власти и управления, с высшим федеральным центром. Территориальное распределение полномочий относительно, т.к. центр и субъекты федерации действуют бок

0 бок на одной и той же территории, управляют одним и тем же ее
населением, имея хотя бы одну сферу общественной жизни, по отношению
к которой каждый их них может принимать окончательные решения. Для
центра - это сфера интересов всего общества, для субъекта федерации -
сфера интересов отдельного регионального сообщества.¹

Нарушение установленного соотношения полномочий региональных субъектов и Федерального центра: смещение акцентов на региональную децентрализацию власти и управления или, наоборот, на концентрацию властных и управленческих функций в Федеральном центре - подрывает федерализм. Объективная мера сочетания централизации и децентрализации власти и управления определяется совокупностью условий, при которых реально возможно единство системы управления и целостность государства. Субъективно - мера сочетания устанавливается законодателем и руководящими органами в соответствии с пониманием ими реальной структуры общества, уровня и характера социально-экономических различий между территориальными и этнонациональными сообществами, а также конкретной ситуации в стране, складывающейся на том или ином историческом этапе развития. Отсюда возможность неоднозначного выбора вариантов построения федеративной системы с соответствующими последствиями для управления.

Федерализм как принцип внутригосударственных отношений и территориально-вертикальной формы распределения власти и

¹ К примеру, на территории Республики Бурятия действуют одновременно органы
федеральной власти и управления: полномочный Представитель президента России,
органы МВД и ФСБ, налоговая полиция, прокуратура и др. - и республиканское
правительство. Те и другие функционируют на одной и той же территории Республики
Бурятия и управляют одним и тем же сообществом людей. Однако сферы их
деятельности и функции различны. Они очерчены Конституцией РФ и
конкретизированы Федеративным Договором «О разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти Российской

управленческих функций - не алгоритм, воспроизводимый в государственной системе без каких-либо противоречий и конфликтов. Противоречия возникают между центром и региональными субъектами: между единством государственного союза, потребностью реализации федеративной власти, с одной стороны, и относительной самостоятельности субъектов Федерации, реализацией власти на уровне регионов и местных сообществ, с другой; между объективно необходимой тенденцией централизации власти и управления и потребностью их децентрализации. Они естественны, поскольку реальны существенные различия государственных, региональных и местных интересов, а в кризисных ситуациях - даже противоположность общих, территориальных и частных интересов. В переходные периоды, как, например, на современном этапе в России, на противоречия постоянные, естественные наслаиваются противоположности, разделяющие власти и отдельные слои населения, центр и некоторые региональные общности по вопросам, связанным с отношением к старым и новым государственным структурам и социально-политическим институтам. Основой деятельности по разрешению внутрифедеральных противоречий является государственная региональная политика¹, обеспечивающая самостоятельность региональных центров власти и субъектов управления и одновременно доминирование в конституционных рамках Федерального центра. Принципы субсидиарности (договоренности), партиципации (участия), арбитрирования (обращение в случае конфликта к арбитру-посреднику) составляют органически взаимосвязанные элементы политического государственного руководства федеративными отношениями¹. Методологическим критерием разрешения противоречий служит требование достижения сочетания противоположностей, баланса интересов Федерального центра и конкретного регионального субъекта.

¹ Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория практика государственного регулирования территориального развития. М.:УРСС, .

Современный российский федерализм строится на правовом разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Содержащиеся в Конституции Российской Федерации положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

В Конституции Российской Федерации выстраиваются три системы исполнительной власти²:

1. единая система исполнительной власти в Российской Федерации;

2. система органов государственной власти субъектов Федерации;

3. система органов власти местного самоуправления. Распределение предметов ведения между Российской Федерацией и

ее субъектами, ответственность каждой из сторон за решение собственных задач и обеспечивает единство системы государственной власти. Органы местного самоуправления вообще, согласно закону не относятся к органам государственной власти, хотя и выполняет ряд общегосударственных функций (Здравоохранение, образование и т.п.).

Отметим, что Конституция не включает в единую систему государственной власти в России органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Федерации.

'Полис. 1998.1. С. 161.

² Конституция Российской Федерации, 1993. ст. 11,12

Другой из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики в действиях федерального правительства и в действиях правительств субъектов Федерации¹ .В первую очередь это касается модели бюджетного федерализма².

Как уже отмечалось выше, бюджетный федерализм - одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений.

С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма. Особым звеном ее являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, но в то же время субъекты Федерации могут вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако это не означает полного отделения бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Шамхалов Ф.И. Государство и экономика: основы взаимодествия.-М.:ОАО НПО «Изд-во Экономика», 2000,-с.334-338.

² Так, если действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма уже существуют. Однако реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов.

Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю¹. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя «обслуживание» государством общества, при этом, чем это «обслуживание» дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Таким образом, переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти: федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.

Один из парадоксов политической жизни Российской Федерации заключается в том, что это в недавнем прошлом унитарное государство имело формально федеральную форму взаимоотношений, отличную от общепринятого понимания федерализма (например, эффективная система

¹ Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации.-М.: «Дашков и 1С», .

бюджетных отношений между всеми уровнями власти). Одной из наиболее болезненных проблем, серьезно затрудняющих становление России как федеративного государства, является очевидное несовершенство системы межбюджетных отношений¹.

Как результат, единство бюджетной системы становится непременным условием осуществления общегосударственной финансовой политики, поскольку каждый из уровней власти решает соответсвующие только ему государственные задачи. Администартивная реформа, проводимая в России должна учитывать это принципиальное обстоятельство.

Реализуется это единство, как уже отмечалось, через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Вместе с тем законодательное закрепление бюджетной самостоятельности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, в процессе реализации единой общегосударственной финансовой политики должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны федеральной исполнительной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, обеспечивая, таким образом, управление межбюджетными отношениями. Одновременно межбюджетное. перераспределение

¹ Иванов А.И. Реформирование органов местного самоуправления и построение межбюджетных отношений./Финансы, 2003. №5,-с.17.

финансовых ресурсов - это еще и система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Поэтому проблемы межбюджетных отношений все чаще становятся объектом пристального внимания не только в теоретических разработках экономистов, но и при поисках практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая

предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов¹.

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна.
Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции,
которая должна учесть различия не только экономического, но и
исторического, географического, природно-климатического,

этнокультурного характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти - выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры².

Российский бюджетный федерализм проходят сложный, болезненный этап становления, для которого характерны с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными «традициями» тоталитарного

¹ Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации.-
М.: «Дашков и К», 2001.-е. 176.

² Там же, с. 177

государства, а с другой - стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложняется ускорившимися темпами разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (т. е. на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (т. е. на одном уровне).

Бюджетно-финансовые взаимоотношения вышестоящих и нижестоящих уровней власти, передача социальных функций с федерального на нижестоящие уровни и далее возможны только при передаче соответствующих средств, но при этом необходимо, чтобы вышестоящий уровень власти гарантировал соблюдение установленных социальных стандартов. Такой подход предполагает распределение функций (с полномочиями и ответственностью за их содержание) между различными уровнями государственной и местной власти на основании конкуренции между уровнями власти и передачу функций тому уровню, который готов оказать услугу в требуемом объеме за меньшую стоимость. Для этого нужно закрепить законодательно четкие стандарты осуществления функций, взятых на себя всеми уровнями власти.

Экономическое стимулирование комплексного социально-экономического развития регионов осуществляется в двух направлениях¹:

а) стимулирование роста валового регионального продукта (ВРП) на
основе разумного регулирования состояния и использования
существующей производственной базы, природно-ресурсного и
экологического потенциала как естественного базиса существования и
развития территории;

б) снижение стоимости бюджетных услуг.

В условиях экономической свободы стимулирование благоприятных тенденций развития достигается поддержкой частной инициативы, разумными инвестициями в социальную, инженерную и информационную

¹ Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации.-М.: «Дашков и К», 2001.-с. 189.

инфраструктуру и, главное, рациональным распределением установленной налоговой нагрузки между различными налогоплательщиками.

В соответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации и должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, и в первую очередь средства региональных бюджетов.

Все это создает принципиально новый баланс в распределении бюджетных полномочий между территориями и федеральным центром. Чтобы соответствовать этому балансу, закрепление бюджетных полномочий должно строиться на следующих принципах:

отношения между центром и регионами по передаче бюджетных полномочий, законодательно зафиксированных за каждым уровнем власти, должны стать договорными с четкой фиксацией взаимных обязательств и ответственности за их невыполнение;

финансовый и материальный аспекты федеральной политики в отношении республик, краев и областей подлежат безусловному согласованию с регионами;

в процесс принятия экономических решений на федеральном уровне следует включить распределение прибылей (убытков), получаемых (понесенных) в результате реализации этих решений, между федеральными властями и органами власти тех территорий, которые принимают участие в данном проекте.

В этой связи «бюджетный федерализм» можно понимать и как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Этот механизм одновременно является серьезным гарантом устойчивости государственного устройства страны, неотъемлемым компонентом ее внутренней политики и важнейшим инструментом государственного регулирования территориального развития. Иначе говоря, «бюджетный

федерализм» выходит за рамки собственно финансовых отношений и не может ни строиться, ни реализовываться только в структуре этих отношений.

Признание «бюджетного федерализма» в качестве своеобразного механизма установления и регулирования федеративных отношений определяет включение в этот механизм договорно-согласительных технологий, наличие которых во многом определяет суть самого федерализма и его принципиальные отличия от унитарных форм государственного устройства.

Принципиальные условия результативного использования модели «бюджетного федерализма» полностью соответствуют условиям результативного государственного регулирования территориального развития, это вполне естественно, поскольку рассматриваемая модель является составной частью такого регулирования. В то же время можно выделить и ряд специфических требований, обеспечивающих результативность «бюджетного федерализма» и исходящих из базовых положений федерализма как такового:

распределение и правовое закрепление между федеральным, субфедеральным и местным уровнями ответственности за выполнение отдельных социальных и экономических функций (требование обоснованности распределения расходов);

определение и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий (имущество, недра и т.д.), ранее полученных средств государственной поддержки и т.д. (требования обоснованности распределения доходов);

разработка и правовое закрепление обязательности полного территориального разреза федерального бюджета (по доходам и расходам), отражающего как прямые межбюджетные и налоговые потоки, так и территориальное распределение всех классификационных позиций

федерального бюджета по всем субъектам федерации (требование территориальной прозрачности бюджетно-налоговых отношений),

определение и правовое закрепление критериев организации межбюджетных и налоговых потоков, исходя из территориальной структуры расходов и сводного финансового потенциала территорий (требование обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов);

разработка и правовое закрепление процедур оценки и учета бюджетно-налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства (требование обеспечения устойчивости бюджетно-налоговой системы);

разработка и правовое закрепление механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию всех вышеуказанных положений (требование процедурной обеспеченности).

Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их важная особенность состоит в том, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие, а выступают в качестве скрытой формы финансовой поддержки регионов¹.

Каковы ее размеры, структура и прочие параметры сегодня в России не представляет никто. И причина этого только в одном - в отсутствии действительной и полной информации о региональной структуре федерального бюджета. Понятно, что без такой информации невозможно объективно сравнивать регионы по уровню социальной обеспеченности и потенциалам экономического и социального саморазвития, узнать их реальную потребность в финансовой поддержке со стороны федерального

¹ Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория практика государственного регулирования территориального развития. М.:УРСС, 1999.-е. 167.

бюджета и т. п. Тем самым расширяются возможности принятия субъективных и необоснованных решений.

Распределение расходной нагрузки между бюджетами разных уровней должно играть исходную роль в построении системы федеративных бюджетных отношений. В свою очередь, структурная иерархия бюджетных расходов должна естественным образом определяться конкретным распределением и закреплением ответственности (функций) между различными уровнями власти.

Согласно теории, только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями.

Опыт многих стран свидетельствует, что закрепление расходных функций и распределение обязанностей по оказанию услуг целесообразно осуществлять в соответствии с «зоной их использования». Так, бюджетно-финансируемые услуги, которыми пользуются в основном местные жители, предпочитают оставлять в ведении местных (районных) властей. Соответствующие услуги, предназначенные для ряда населенных пунктов, например, строительство междугородных шоссе, традиционно обеспечиваются региональными (областными, краевыми) властями, а бюджетно-финансируемые расходы, обеспечивающие интересы государства в целом, например, расходы на оборону, являются сферой деятельности федерального правительства.

Считается аксиомой, что наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим их тех уровней власти, которые могут ее выполнить надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.

Из этого общего правила возможны исключения. Так, может появиться смысл централизации функций по оказанию бюджетно-

финансируемых конкретных услуг, если, например, при их предоставлении возможны «экономия на масштабах», или исключение дублирования, и т.

Д.

Вместе с тем необходимо различать функции предоставления услуг и финансирования услуг. Многие услуги могут предоставляться на местном уровне, а финансироваться центром. Например, организация выполнения программ социального обеспечения может быть обеспечена наилучшим образом местными властями, конкретно знающими свою социальную ситуацию. В то же время функцию финансирования этих программ федеральное правительство, заинтересованное в том, чтобы система социального обеспечения отвечала общегосударственным стандартам, может оставить за собой.

Традиционно считают целесообразным, финансировать на местном уровне местные дороги и их эксплуатацию, охрану правопорядка, больницы, городские службы отвечающие за санитарное состояние и уборку мусора, за освещение улиц, за канализацию, за организацию общественной торговли и местного транспорта, за ведение кадастровых регистров и за регистрацию прав собственности, а также за выдачу разрешений на строительство¹.

К расходам, которые не всегда однозначно можно отнести только к федеральному или только к местному уровню, относятся расходы на образование, здравоохранение и социальное обеспечение. С одной стороны, местные школы и больницы явно ориентированы на жителей данной местности. С другой - образованное и здоровое население приносит непосредственную пользу всей стране. Соображения справедливости также требуют выравнивания затрат на эти расходы с тем, чтобы по всей стране были обеспечены гарантированные социальные стандарты. Поэтому соответствующие функции часто передаются

¹ Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория практика государственного регулирования территориального развития. М.:УРСС, 1999.-е. 170.

зо региональным властям или распределяются между ними и федеральным правительством¹.

Реальная структура распределения расходных функций зависит от огромного числа регионально опосредованных факторов, и потому каждая страна стремится найти собственную модель и выработать свой подход к распределению расходных функций по уровням власти.

Другим основанием системы «бюджетного федерализма», вслед за распределением расходной нагрузки между бюджетами разных уровней, является регулирование их доходов.

Цель государственного регулирования доходов различных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетной системы федеративного государства, которое гарантировало бы финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств.

Перераспределение финансовых ресурсов между органами власти различных уровней является обычным элементом «бюджетного федерализма». Перераспределение по вертикали обычно предназначено для компенсации совокупных дисбалансов между бюджетами органов власти различных уровней, поскольку маловероятно, чтобы доходы, закрепленные за каждым уровнем, могли полностью соответствовать необходимым расходам на этом же уровне. Горизонтальное перераспределение имеет целью уменьшение неравенства между бюджетной обеспеченностью населения регионов, вызванного неравномерным размещением источников поступлений.

Третьим видом передач ресурсов между органами власти различных уровней являются целевые переводы, которые применяют федеральные

¹ Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория практика государственного регулирования территориального развития. М.:УРСС,1999.-с.171.

органы, чтобы воздействовать на финансовую политику местных властей и побудить их к направлению средств в приоритетные для властей более высокого уровня сферы, а также использовать дополнительные средства для повышения качества обслуживания на местном уровне¹.

Перераспределение ресурсов или иначе фискальное выравнивание является объективной необходимостью. В большинстве государств, где используются механизмы перераспределения, принятие соответствующих решений включает в себя, во-первых, согласованную оценку потребностей в расходах бюджета определенного уровня и доходов, необходимых для финансирования этих потребностей, и, во-вторых, установление процедур запуска и прекращения процесса фискального выравнивания в отношении данного региона или группы регионов.

Наибольшую трудность в этом подходе представляет выявление действительных потребностей в расходах по каждому административно-территориальному образованию. Тут допустимы разные способы. Например, достаточно «точный», но и весьма сложный метод подсчетов по каждой расходной функции, начиная с определения элементарных конкретных норм расходов с последующим их агрегированием по территории.

Для обновления бюджетного устройства Российской Федерации необходим пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней.

России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Эта система должна обеспечивать:

¹ Романовский М.В. и др. Бюджетная система росссийской Федерации. - М.:ЮРАЙТ, 1999.-СІ06-109.

самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты;

право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций - конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов.

На практике отсутствует независимость функционирования многих бюджетов на уровне субъектов Федерации, не говоря уже об уровне

органов местного самоуправления. Нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и доли федеральных налогов, поступающих в распоряжение субъектов Федерации. Не разграничены полномочия между различными уровнями власти по расходам, нет нормативной основы формирования финансовых ресурсов для реализации своих полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами государственной власти. Устранение вертикальных и горизонтальных дисбалансов осуществляется в значительной мере на субъективной основе.

Бюджетная система любого государства существует в условиях несбалансированности бюджетов. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим «перелив» бюджетных ресурсов, который, однако, не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен.

1.2. Содержание и принципы финансового обеспечения государственной власти в России

Прежде чем перейти к исследованию содержания и принципов финансового обеспечения государственной власти, рассмотрим содержание понятия самой государственной власти в России.

Известно, что в научной литературе, в зарубежной и отечественной, нет единого определения государственной власти. Это объясняется многогранностью власти как общественного явления.

Во всем многообразии определений государственной власти можно условно выделить две группы определений. Авторы одной группы сводят сущность власти к отношению господства людей над людьми, или к отношению подчинения всех членов общества воле одного либо узкой группе лиц. Так понимали государственную власть классики политической науки: итальянский ученый эпохи Возрождения Н. Макиавелли, английский философ Д. Гоббс, экономист К. Маркс и социолог М. Вебер. В трактовке последнего политическая (государственная) власть есть господство, базирующееся на легитимном (внутренне оправданном) насилии. Марксистская идея политической власти как господства общей воли экономически доминирующего класса была воспринята русскими социал-демократами (Г. Плехановым, В. Лениным и др.).

Другое определение государственной власти прослеживается в современной политический науке. Его авторы, не отрицая связи власти с легитимным принуждением, подчеркивают, что принуждение тем не менее не исчерпывает сущность власти, и акцентируют ее управленческий аспект. Так, известный американский социолог и политолог Т. Парсонс в одном из своих определений рассматривает политическую власть как «способность общества мобилизовать свои ресурсы ради поставленных целей», «способность принимать решения и добиваться их обязательного

выполнения»¹. Один из патриархов американской социологии Н. Смелзер видит сущность власти в способности общественного субъекта одновременно навязывать свою волю и мобилизовывать ресурсы общества для достижения поставленной цели. Он же пишет: «...власть - это действительность системы, способность принимать законы, поддерживать порядок, защищать общество от врагов»². В работах отечественных ученых политическая власть определяется как способность реализации общих интересов и общих целей насильственными и ненасильственными средствами, как средство регулирования общественных отношений, как важнейший фактор управления обществом³.

Акцент на управленческом аспекте государственной власти прослеживается в определениях власти, формулируемых учеными-юристами. Например, авторы учебника по административному праву Российской Федерации характеризуют власть как «специфическое средство, обеспечивающее подчинение воли управляемых воле управляющих»⁴. В государственно-правовом выражении - это «юридически властные полномочия». В «Теории государства и права» (А. Венгеров) отмечается: «Политическая власть характеризуется способностью влиять на направление деятельности людей, социальных групп, слоев, классов посредством экономических, идеологических и организационно-правовых воздействий, а также с помощью авторитета, традиций, насилия. Это мощный фактор организации и регулирования совместной деятельности людей, средство упорядочения их взаимоотношений, способ обеспечения порядка и стабильности». Политическая (государственная) власть, подчеркивает автор, обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор

¹ Смелзер Н. Социология. М, 1992..с525

² Там же. С. 527.

³ Зеркин Д. Основы политологии. С. 95,98.

⁴ Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской
Федерации.М.1997. с. 6,14.

бытия. Сила власти олицетворяется в силе различных институтов государства, организационно оформляющих власть и придающих ей материальный характер.

Из приведенных определений государственная власть представляет собой не только как способность и возможность доминирующего воздействия управляющего субъекта (государственных органов) на управляемых, но и как действенный фактор и средство организации и волевого регулирования совместной деятельности людей, как реальная мощная сила, воплощенная в системе государственных органов, олицетворяющих власть, сила, обеспечивающая отношение подчинения -важнейший компонент управления.

Двуединая сущность государственной власти, сочетающая отношения «господство - подчинение» и «управляющий - управляемый», служит источником односторонних толкований ее взаимосвязи с управленческой деятельностью государственного субъекта.

Осуществление властью своих функций - принятия законов, поддержания порядка в обществе и контроля за конфликтами - составляет условие и важнейший аспект государственного управления. Без способности правящего субъекта мобилизовать свои ресурсы ради поставленной цели (функция власти) невозможно добиться исполнения любых программных проектов. Без сохранения властью данной общественной системы, что необходимо для нормального ее функционирования, бессмысленно говорить о переводе системы в новое состояние, соответствующее заданной субъектом управления цели. Действие последнего базируется на действии власти и является его продолжением¹.

Практически в системе государственного управления власть осуществляется во многих конкретных видах, таких, как политическая, административная, экономическая, организационная, информационная,

¹ Шнайдер Э. Политическая система российской федерациихИНИОН РАН, .

идеологическая, наконец, военная. Эти понятия используются при характеристике структуры органов власти управления ряда стран.

Понятие «политическая власть» прежде всего, означает государственную власть вообще. Политическая - государственная власть функционирует в виде трех ветвей (или сфер). Другой, более узкий, смысл данного понятия - обозначение власти руководящих государственных органов и негосударственных (общественных) организаций, например, партий.

Политическая власть характеризуется четкими существенными признаками: ее источник - народ; непосредственный субъект -государство; его органы (институты)¹.

в) ее основная функция - выражение общей воли и защита общих интересов социальных групп, регулирование общественных отношений и социальных конфликтов.

Политическая власть, будь то государственная или партийная, отличается от других видов власти названными признаками.

Административная власть - понятие, обозначающее один из видов исполнительной власти, отождествляющейся с властью управляющего субъекта.

Организационная, правовая, экономическая, информационная, военная власти есть не что иное, как конкретные виды осуществления государственной власти, различающиеся способами и средствами воздействия на подвластных. Эти разновидности власти, за исключением правовой и военной, служат также средством регулирования общественных отношений и социального контроля вне государства, в границах гражданского общества. В таком случае они являются модификациями социальной (общественной), а не государственной власти.

Зеркин Д.П., Игнатьев В.Г. Основы государственного управления.-Ростов-на-Дону:»Март», .

В современных обществах значительно возросла роль в деятельности государства экономической и информационной властей. Поскольку государство становится агентом экономического процесса, то использование экономических средств политического господства над людьми и в целях управления вполне закономерно. Экономические стимулы, власть денег - это своеобразная «невидимая рука» государственной воли и интересов, заменяющая административно-правовое принуждение и физическое насилие.

Итак, государственная власть функционирует в различных ее ветвях, формах, видах и на разных уровнях. Функции каждого вида и уровня власти в системе государственного управления специфичны. Роль основного орудия управления она может выполнять, если сама управляема.

Политическая система современной России принципиально отличается от советской. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется, как установлено Конституцией Российской Федерации, на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны. Субъектами государственной власти в Российской Федерации являются: Президент России, Федеральное Собрание, Правительство и суды России. Субъектами государственной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах являются органы государственной власти, создаваемые этими образованиями¹.

Описанная структура субъектов государственной власти образует систему. В ней, однако, нет единого стержня - общей вертикали власти. В общероссийской политический системе выстроена только вертикаль президентской власти: «Президент России - Администрация Президента -полномочные представители Президента в субъектах Федерации».

В ней - симбиоз политической и административной властей. Функция политического контроля, которой наделил Президент Российской

¹ Конституция Российской Федерации, 1993.-Ст.11.

Федерации свою Администрацию и своих полномочных представителей, в известной мере воспроизводит былую практику органов КПСС.

Другая структура субъектов государственной власти представляет собой совокупность федеральных органов - Правительство Российской Федерации и его учреждения (министерства, ведомства и пр.) и органов власти федеративных образований. Причем, последние самостоятельны, обладают всей полнотой государственной власти «вне пределов ведения» Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. Единство всех субъектов исполнительной власти, как заявлено в Конституции, выражается в том, что:

а) система органов государственной власти федеративных
образований устанавливается, хотя и самостоятельно, но в соответствии с
основами конституционного строя России и общими принципами
организации представительных и исполнительных органов власти,
установленными федеральным законом;

б) федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации
образуют «единую систему» «в пределах ведения» Российской Федерации
и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами
Федерации¹.

В политической истории проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти и управления: централизация и децентрализация. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив, - в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам. Соотношение уровней централизации и децентрализации власти и управления обусловливает формы государственного устройства и

¹ Конституция Российской Федерации, 1993.-Ст.77,78.

организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма и федерация. Они характеризуют национально-территориальную организацию государственной власти и управления и представляют реализацию форм государственного устройства - унитаризма и федерализма¹. Унитаризм выражается в доминировании централизации государственной власти и управления, а федерализм представляет собой одну из форм децентрализации, а именно - национально-территориальную.

В любом государстве аналогично разделению ветвей власти на представительную и исполнительную в бюджетном процессе происходит разграничение компетенции представительных и исполнительных органов власти. Понятие «компетенция» включает в себя предметы ведения, права и обязанности органа власти. Под предметом ведения органа власти данного уровня в бюджетных вопросах следует понимать определенную сферу бюджетных отношений. Компетенция органа власти определяется через правовые нормы и выступает как явление правовое, законодательно регламентированное.

К ведению представительных органов власти относится рассмотрение проекта соответствующего бюджета, его утверждение, контроль за исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета. Процессы формирования бюджета, его исполнения и контроля за использованием выделенных бюджетных ассигнований находятся в компетенции исполнительных органов власти. Законодательная база осуществления бюджетного процесса в РФ строится с учетом федеративного устройства государства (рис. 1).

¹ Юридическая энциклопедия. М. 1997. С. 461.

Бюджетный кодекс Российской Федерации

российская

государственная

библиотека

Законы, принятые на соответствующий год

Законы, регулирующие бюджетные правоотношения

Законы органов местного самоуправления

Рис. 1. Структура современного бюджетного законодательства

Российской Федерации¹

Основой бюджетно-правового статуса государства и его территориальных подразделений является право на самостоятельный бюджет, из чего вытекает широкий круг бюджетных полномочий.

На каждом уровне власти бюджетная компетенция имеет свои особенности.

Содержание компетенции органов власти Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом. Бюджетные права РФ обеспечивает создание финансовой базы, без которой невозможно осуществление государственного суверенитета и компетенции РФ. Обладая такими правами, федеральные органы власти формируют федеральный бюджет, необходимый для функционирования государства, для выполнения им своих внутренних и внешних функций. Через бюджетные права в РФ проводится единая социально-экономическая и бюджетно-финансовая политика.

¹ Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации.-М.: «Дашков и 1С», .

Полномочия органов власти Российской Федерации закреплены в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ¹, Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ² и в целом ряде других законов с внесенными в период их действия изменениями и дополнениями.

Полномочия РФ и ее субъектов тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.

Конституция Российской Федерации устанавливает предметы ведения Российской Федерации в области бюджета и предметы совместного ведения с субъектами Федерации, вне которых субъекты Федерации самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимая законы и иные нормативно-правовые акты. Важная характеристика бюджетно-правового статуса субъектов Российской Федерации - их равноправие.

Правовую основу компетенции субъектов Российской Федерации, кроме конституционных норм, составляют Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, а также законодательство субъектов Федерации. Компетенция субъектов Федерации отражает их связи по линии бюджета во всех направлениях: с федеральными органами власти, с другими субъектами Федерации, с органами местного самоуправления.

Органы власти субъектов Федерации самостоятельно осуществляют законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из рамочных условий,

¹ Собрание законодательства Российкой Федерации, 06.10.2003 .-№40, ст.3822.

² Российская газета, №189,30.09.1997.

установленных законодательством Российской Федерации.

Законодательство субъектов Федерации определяет виды бюджетов, порядок составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, осуществление контроля. На практике в бюджетных законах перечисляются бюджеты, существующие на территории; определяются основы формирования их доходов и расходные полномочия; устанавливается распределение прав по бюджетному процессу.

Каждый субъект РФ имеет самостоятельный бюджет, который обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти субъекта, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей его жителей. Органы власти субъектов Федерации определяют объемы финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию территории в пределах планируемых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субвенций, трансфертов, а также с учетом привлекаемых заемных средств. В пределах имеющихся средств они вправе увеличивать расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений и другие цели.

Органы власти субъектов Федерации определяют направления использования средств бюджетов на инвестиции, целевые программы. Во многих регионах России в рамках их бюджетов создаются целевые бюджетные фонды поддержки отраслей экономики, социальной сферы и т.д. Органы власти могут объединять бюджетные ресурсы со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может производиться также со средствами предприятий, организаций, граждан для финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.

Принцип самостоятельности может быть практически реализован в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных

источников, при котором обеспечиваются соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления средств в бюджет. В соответствии с законодательством РФ органы власти субъектов Федерации устанавливают на территории в рамках своей компетенции налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта РФ и в местные бюджеты, определяют (в соответствии с федеральным законодательством) их размеры; получают закрепленные за бюджетом субъекта Федерации налоги и другие доходные источники, а также отчисления от регулирующих доходов. При недостаточности указанных доходов для сбалансированности бюджетов субъектов РФ из федерального бюджета им предоставляются дотации, трансферты и субвенции.

В случаях временных финансовых затруднений в процессе исполнения бюджета исполнительные органы власти субъектов федерации могут получать процентные и беспроцентные ссуды из других бюджетов, а также по решению законодательного органа власти выпускать займы на инвестиционные цели для размещения на своей территории. Органы власти субъектов Федерации могут использовать краткосрочные ссуды коммерческих банков, при этом вышестоящие органы власти не отвечают по их долговым обязательствам.

Законодательные органы власти субъектов РФ определяют в рамках законодательства Российской Федерации бюджетные права административных образований на своей территории, распределяют доходы между территориальным и местными бюджетами. При этом субъект Федерации вправе закрепить за местными бюджетами находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части на долговременной основе. Помимо этого в компетенцию субъектов Федерации входит ежегодное регулирование местных бюджетов путем передачи им отчислений от собственных (субъектов Федерации) налогов, других доходов. Из территориальных

бюджетов по решению органов власти субъекта РФ местным бюджетам могут передаваться дотации, трансферты, субвенции.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют контроль за ходом исполнения бюджетов нижестоящими исполнительными органами власти, исходя из требований законодательства РФ.

В компетенцию органов власти субъектов Федерации входит образование в пределах объема доходов своего бюджета резервных и целевых бюджетных фондов, оборотной кассовой наличности; самостоятельное использование доходов, дополнительно полученных при исполнении бюджета, а также свободных бюджетных средств. Указанные средства могут быть вложены органами власти субъектов Федерации в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, предоставлены для временного пользования в форме процентных и беспроцентных ссуд. Однако это допускается только при условии финансирования предусмотренных расходов и зачисления в бюджет полученных от этих операций доходов.

Законодательные органы власти субъектов Федерации вправе принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов. Положение о каждом фонде утверждается соответствующим органом власти, в рамках положения строго определяются их доходные источники и направления использования. Следует иметь в виду, что налоги и другие обязательные платежи не могут зачисляться во внебюджетные фонды. Источниками названных фондов могут быть штрафы, административные платежи, благотворительные взносы и др. Средства внебюджетных фондов могут быть израсходованы на целевые программы, не финансируемые из бюджета, например на социальные выплаты определенным категориям населения сверх предусмотренных в бюджете, на поддержку предпринимательства на территории, другие цели.

Субъекты Федерации имеют право на компенсацию потерь в доходах своего бюджета в том случае, если потери обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений вышестоящего органа, явившихся причиной недобора доходов или увеличения расходов. Недостающие в связи с этим для сбалансированности минимального бюджета субъекта Федерации средства должны компенсироваться за счет федерального бюджета. К сожалению, это право часто нарушается. Например, принятие Федерального закона «О ветеранах» привело к увеличению расходов территориальных бюджетов на социальное обеспечение этой категории граждан. Соответствующие средства из федерального бюджета переданы не были.

Значение бюджетных прав органов местного самоуправления состоит в том, что на их основе создается финансовая база, необходимая для решения социально-экономических и других вопросов. Бюджетные права обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав органов местного самоуправления закреплены в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации¹, Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ², Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ³ и др. Положения этих нормативных актов конкретизируются в законодательстве субъектов Федерации, низовые звенья органов местного самоуправления (поселковые, сельские, городские районного подчинения, районные в городах) по вопросам бюджетного процесса также

¹ Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998..-№145-ФЗ.ст.9.

² Собрание законодательства Российской Федерации. 10.08.1998., №332, ст.3905.

³ Российская газета, №189, 30.09.1997.

руководствуются решениями соответствующих вышестоящих органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию вышестоящими органами государственной власти. В доходах и расходах местных бюджетов раздельно предусматриваются финансирование программ местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством должны обеспечивать (путем закрепления доходных источников) муниципальным образованиям объем доходов, достаточный для финансирования минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы устанавливаются законами субъектов РФ на основе минимальных социальных стандартов, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Если эта задача не решается за счет имеющихся доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ могут передать органам местного самоуправления часть иных доходных источников федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, при этом свободные переходящие остатки средств местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Для осуществления финансирования отдельных государственных полномочий дополнительные средства для органов местного самоуправления ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов и уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в

результате решений, принятых вышестоящими органами власти, должны компенсироваться соответствующими органами власти.

Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ; устанавливать местные налоги и сборы в рамках законодательства РФ, льготы по их уплате; выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения в пределах законодательно установленных полномочий.

Законодательство исходит из принципов юридического единства всех административно-территориальных образований в праве на самостоятельный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их праве на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако место каждого из упомянутых субъектов в системе административно-территориального деления влияет на конкретный перечень принадлежащих им бюджетных прав. Районные органы местного самоуправления обладают более широким кругом бюджетных прав, поскольку они вступают во взаимоотношения по бюджетным вопросам не только с вышестоящими, но и с нижестоящими органами власти.

Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет, иначе именуемый бюджетом центрального правительства. Составляя значительную часть государственных финансов любой федерации, этот бюджет играет важнейшую роль в осуществлении государственной социально-экономической политики и в системе макроэкономического регулирования. В этой связи особое значение приобретают стабилизационная и структурно-преобразующая функции бюджета, то есть активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, ускорения научно-технического прогресса,

форсирования позитивных структурных сдвигов, развития ключевых отраслей в соответствии с государственными приоритетами и т. п.

Вместе с тем, помимо указанных функций, у государственного бюджета любой страны с федеративным устройством есть еще одно исключительно важное предназначение. Федеральный бюджет выступает инструментом государственной федеративной политики.

Однако, к сожалению, этот аспект недостаточно осознается. Чаще всего региональную функцию федерального бюджета, связывают только с бюджетными позициями, которые в соответствии с разделами и подразделами принятой бюджетной классификации содержат названия тех или иных регионов и территорий. Такой подход не дает полного представления о реальных масштабах регионального перераспределения федерального бюджета, о результативности и последствиях этого процесса.

Кроме того, федерализм в бюджетной сфере предполагает систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Эта система основана на принципах равноправия субъектов Федерации в их налогово-бюджетных отношениях с федеральным центром, законодательного разграничения бюджетной ответственности, соответствия финансовых ресурсов тех или иных органов власти выполняемым ими функциям, достижения взаимоувязанных решений по вопросам налогово-бюджетной политики и т.д.

В конце 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял законы «Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР» и «Об основах налоговой системы РСФСР». В 1992-1993 гг. они были дополнены законами «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и. использованию внебюджетных фондов представительных и

исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Этими законами, по сути дела, была заложена основа новой системы межбюджетных отношений, но реализация этих законов в полном объеме в силу комплекса причин оказывалась невозможной из-за постоянной политической нестабильности в стране. Хотя федеральные власти постепенно и набирались опыта, учились грамоте рыночной экономики, принимаемые меры не приводили к установлению единых правил в бюджетных отношениях между центром и регионами.

Вследствие слабости и неопределенности нормативно-законодательной базы и существования многих неурегулированных вопросов в бюджетном законодательстве возникли возможности и лазейки для установления неформальных отношений федеральных властей с теми или иными регионами. Множество недостатков имела система трансфертов. Результатом развития событий в данной области явилось то, что в 1994-1996 гг. возросло число так называемых «особо нуждающихся» регионов, в число которых в основном входят некоторые северные и восточные регионы.

Определенное значение в рассматриваемом контексте имел закон «О федеральном бюджете на 1996 год». В целом он сохранил сложившуюся в 1994-1995 гг. систему разделения доходов между уровнями бюджетной системы. Новым в нем являлось то, что в части разделения налоговых поступлений предусматривалось закрепление нормативов распределения НДС, подоходного налога с населения, акцизов не только на 1996, но и на 1997-1998 гг. Эта мера, несомненно, явилась шагом навстречу властям регионов, которые давно добивались установления стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в свои бюджеты.

Постепенно все большее" признание получает мысль о том, что федеральные органы власти должны выполнять функции гаранта

финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Здесь, по сути дела, поднимался вопрос о посреднической роли органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе передачи федеральных трансфертов в местные бюджеты.

В 1991-1993 гт. шел интенсивный процесс перераспределения расходных полномочий между разными уровнями бюджетной системы, в результате чего на региональные бюджеты были возложены новые для них обязанности по расходам (например, по социальной защите населения), часто без соответствующего обеспечения средствами финансирования. В дальнейшем ситуация несколько нормализовалась, поскольку стихийно сложившееся разделение расходных полномочий между разными уровнями бюджетной системы Российской Федерации примерно соответствует общепринятым принципам. Так, за федеральным бюджетом закреплено финансирование высших учебных заведений, а за региональным - системы начального и среднего образования. В системе здравоохранения федеральный бюджет финансирует крупные медицинские центры общенационального значения, а регионы - местные больницы и поликлиники и т.д. Однако было бы преждевременно утверждать, что в данной сфере все вопросы уже урегулированы.

Цель бюджетного федерализма состоит в основном в достижении финансовой стабилизации, в формулировании общенациональных целей и приоритетов на федеральном уровне и их реализация на региональном уровне. В политике федерального правительства отсутствуют прозрачность, т.е. информация о критериях, приоритетах, порядке принятия решений и т.д. Центр действует в основном через издание указов и постановлений по отдельным регионам и субъектам Федерации. Нет равного отношения к регионам, поскольку центр пытается «ублажить» одни регионы за счет других, преследуя при этом свои цели.

В федеративном государстве немаловажное значение приобретает проблема разрешения разного рода противоречий между федеральным

центром и субъектами Федерации в области экономической политики. Так, регионы, области, края, республики в Российской Федерации могут стремиться к достижению своих экономических целей без учета общенациональных экономических интересов, например, путем целенаправленных инвестиций в те или иные отрасли или же привлечения предприятий из быстро развивающихся отраслей. Политика, не учитывающая общеэкономические критерии, может стать более или менее серьезным препятствием на пути реализации таких общехозяйственных целей, как обеспечение стабильности уровня цен в масштабах всей страны, уменьшение разрыва в темпах экономического роста между различными регионами и субъектами федерации, сокращение различий в доходах их населения и т.д.

Поэтому эффективность и действенность федеративного государства в экономической, социальной, политической и других сферах может быть обеспечена лишь в том случае, если горизонтальное сотрудничество между различными ветвями и органами власти дополняется вертикальным сотрудничеством между различными уровнями власти.

Нельзя не обратить внимание на тот факт, что главным условием решения кардинальных проблем политической демократизации и федерализации государства является решение основополагающих экономических проблем. Здесь ситуация осложняется наличием комплекса трудноразрешимых социальных проблем. В их числе - низкий жизненный уровень значительной части населения, кризисное состояние здравоохранения, системы социального обеспечения, образования, деградация целых регионов, низкая рождаемость, высокая смертность, проблемы беженцев и вынужденных мигрантов и т.д.

Как показывает опыт, основой этих противоречий являются прежде всего конфликты и противоречия в сфере экономических взаимоотношений. Дело в том, что в едином государстве, претендующем на жизнеспособность и эффективность, разница в темпах экономического

роста, различия в уровне обеспеченности материальными благами, чреваты далеко идущими негативными последствиями. Необходимость поддержания депрессивных районов центральным правительством не может не вызвать никаких нареканий, но такая политика трансфертов по возможности не должна осуществляться за счет других районов, чтобы не порождать иждивенческих настроений. К сожалению, в настоящее время федеральная помощь, бюджетная поддержка не во всем придерживаются этих критериев. Направления и объемы бюджетной политики плохо осуществляются в различных формах и по множеству каналов.

Учитывая ограниченность бюджетных средств, федеральная помощь должна концентрироваться на актуальных проблемах, не порождать иждивенческих настроений, не ущемлять жизненных интересов других районов страны, быть эффективной и контролируемой. В современном же виде федеральная помощь субъектам Федерации не отвечает этим требованиям. Бюджетная поддержка регионов осуществляется в различных формах по множеству каналов. Направления и объемы бюджетной поддержки плохо координируются между собой, а также с формами и направлениями внебюджетной политики, рассмотрим и проанализируем эту и другие проблемы во второй главе настоящего диссертационного исследования.

1.3. Основные аспекты административной реформы в России.

Перспективы социально-экономического развития страны всегда зависели от эффективности работы административного аппарата. Но за годы реформ никаких серьезных целенаправленных усилий по повышению эффективности работы госаппарата не предпринималось. В результате система государственного управления, содержащая в себе очень серьезные недостатки, эволюционировала и к настоящему времени превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики.

В этой связи проводимую административную реформу необходимо рассматривать в качестве важнейшего приоритета. При правильной организации она способна стать катализатором мощного экономического подъема.

Понятие «административная реформа» в силу разных причин ни в 90-е годы XX столетия, и сегодня еще не вошло в научный и политико-служебный оборот. Вместе с тем в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 г. впервые такое словосочетание вошло в официальный документ. Президент говорил о необходимости «начать подготовку» к административной реформе, прежде всего «правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов», но не для того только, чтобы структуры и штаты пересматривать, а именно пересмотреть «функции органов власти».

Необходимость укрепления власти и государства создало предпосылки для осуществления целенаправленной административной реформы. Ее составными элементами можно считать:

создание федеральных округов;

внесение существенных изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ФЗ от 27.07.2001 г. № 106);

работа Государственного совета как консультационно-совещательного органа при Президенте страны;

- подготовка пакета законов по реанимированию судебной ветви власти и поддержке работников аппаратов судов.

Президентом страны 15 августа 2001 г. подписана Концепция реформирования федеральной государственной службы. Но ее положения слабо касаются внутреннего менеджмента госаппаратов, и поэтому актуальной продолжает быть проблема реформирования аппаратной деятельности как скоординированного процесса оказания услуг в сфере управления для наших российских налогоплательщиков. Требуется не просто «сокращение», «урезание» структур. Необходимо исходить прежде всего из показателей «удешевления» и повышения «качества» этих услуг.

Для институтов власти и граждан страны нужна концепция реставрации и достраивания механизма управления. В этом смысл административной реформы. В концепции, помимо обозначенных направлений, должны быть целостно увязаны вопросы государственного влияния на изменение демографической ситуации, т.е. прописаны финансово-правовая поддержка воспроизводства «человеческого потенциала» россиян, и прежде всего в деградирующих территориях, как вопрос, прямо связанный с национальной безопасностью. Отсюда, нужна целостная концепция административной реформы.

В 2003 г. началась административная реформа и реформа государственной службы Российской Федерации. Одним из ее приоритетных направлений является организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам.

Предполагается, что один и тот же орган власти не должен заниматься разработкой правил и норм и, одновременно, осуществлять контрольно-инспекционную деятельность по их выполнению. В противном

случае возникает конфликт интересов: сначала разрабатываются неисполнимые правила, а затем, как следствие, нарушители наказываются штрафами.

При реализации этого направления реформы часть функций может быть передана:

государственным учреждениям (но при этом надо иметь в виду, что параллельно осуществляется реструктуризация сети бюджетных учреждений, так как их число будет сокращаться);

субъектам Российской Федерации (но полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения определены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

саморегулируемым или иным организациям. Однако Федерального закона о саморегулируемых организациях нет. Он принятД^осударственной Думой в первом чтении, и его дальнейшее прохождение проблематично. Оценить же стоимость услуг, которые будут оказываться саморегулируемыми организациями, сложно. Качество этих услуг может потребовать осуществления контроля со стороны государства и сохранения части специалистов в соответствующих федеральных органах исполнительной власти. Кроме того, сами федеральные органы также войдут в число покупателей.

Но поскольку стоимость услуг не определена, полной уверенности в том, что результатом станет экономия бюджетных расходов - нет. Поэтому поиск возможных путей реализации этого направления необходимо продолжить. В процессе передачи функций часть учреждений, выполняющих контрольные и надзорные функции, " в ходе административной реформы может быть преобразована в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. В случае принятия такого решения Правительству Российской Федерации Федеральным

законом «О федеральном бюджете на 2004 год» предоставлено право соответствующего внесения изменений в функциональную структуру расходов федерального бюджета.

Еще одно направление реформы - исключение дублирующих и избыточных функций министерств и ведомств - ведет к пересмотру, конкретизации и упорядочению перечня государственных функций, а также оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти. Во многих положениях о министерствах и ведомствах записаны одни и те же функции, есть функции, которые забыты в силу изменения законодательства, но есть и те, которые не выполняются, поскольку не востребованы или морально устарели.

В ходе работы Правительственной комиссии по административной реформе и соответствующих рабочих групп внесены изменения примерно в двадцать Положений о федеральных органах исполнительной власти и упразднено значительное количество функций. Итогом этой работы должен стать четкий перечень конкретных государственных функций, возлагаемых на федеральные органы исполнительной власти, а также кардинально измененные положения о государственных органах.

Результатом определения финансовой оценки затрат на выполнение функций станет возможность перехода к программно-целевому финансированию. Коренным образом изменится методика формирования бюджета. Сейчас базовыми звеньями являются функции - численность -ФОТ - текущее содержание, в будущем станут программы: - расходы на реализацию - эффективность, результаты.

В ходе административной реформы предусматривается сокращение избыточного присутствия государства в экономике, сдерживающее экономический рост, прекращение избыточного государственного регулирования.

Анализ выполнения функций лицензирования показал, что в штатных расписаниях федеральных органов самостоятельные структурные

подразделения, специализирующиеся на функциях государственного регулирования, как правило, не выделены. Наряду с лицензированием работники выполняют и другие возложенные на министерство, ведомство функции. Поэтому в случае упразднения указанных функций количество должностей не сокращается. Произведенное упразднение функций пока не повлияло на сокращение численности и высвобождение бюджетных средств, которые Правительственная комиссия по оптимизации бюджетных расходов предложила направлять на финансирование перевода контрольных и надзорных учреждений в территориальные органы. В практической реализации этого направления реформы предстоит еще многое сделать.

Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов - одно из направлений, влияющее на решение задачи оптимизации расходов на содержание государственного аппарата. Принимая во внимание, что многие государственные функции находятся в совместном ведении, а также что в 2003 г. приняты федеральные законы о разграничении полномочий, в целях достижения эффективности деятельности и оптимизации государственных расходов предстоит работа, целью которой является определение целесообразности наличия по одним и тем же функциональным направлениям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и аналогичных органов субъектов Российской Федерации.

Надо иметь в виду, что в отрыве от результатов, эффективности деятельности министерства и ведомства, рассмотрение вопросов материального стимулирования теряет смысл. Решаться они должны в комплексе с одновременным переходом к программно-целевым методам управления, предусматривающим финансирование конкретных задач.

Бюджетные деньги при этом должны выделяться на достижение определенных целей. Речь идет о бюджетировании по результатам.

Для использования этого метода необходимо разработать типовые и индивидуальные - для каждого федерального органа - индикаторы (показатели) эффективного исполнения, которые определят, насколько итоги программы соответствуют ее задачам.

Международный опыт показывает, что бюджетирование по результатам применяется в основном в бюджетных учреждениях. В России пока не удалось увидеть на практике внедрение этого опыта в федеральных органах. Однако для повышения эффективности государственных расходов, перехода на программно-целевую основу в финансировании или к бюджетированию по результатам необходимо полностью отказаться от рыхлых, неконкретных, не подлежащих стоимостной оценке функций министерств и ведомств.

Финансовые ограничения для современной России весьма значимы, однако, когда речь идет о модернизации государственной службы как таковой, в то же время не непреодолимы. Расходы на государственное управление и местное самоуправление в 2003 году составляли около 1% ВВП и 4% консолидированного бюджета страны, в том числе расходы на содержание федеральных органов составляют не более трети этих величин¹. Между тем критически важны, прежде всего, изменения в федеральных органах власти, особенно исполнительной, поскольку, как отмечалось выше, они определяют облик отечественного чиновничества в целом. Причем это в значительно меньшей степени относится к рядовому персоналу налоговой, статистической и т.п. служб, чем к служащим центрального аппарата, непосредственно причастного к формированию политики государства. Численность этой части чиновничества составляет около 30 тыс. человек, и применительно к ней экономическая доступность

¹ Голикова ТА. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора и совершенствования бюджетного процессаУ/Финансы, №2,2004.-С.З

изменений несомненна. Следует также учитывать, что модернизация технически невыполнима одномоментно. Это относится, например, к апробации новых форм и методов работы и их последующему широкому распространению. Таким образом, речь идет о затратах, которые предстоит осуществлять в течение среднесрочного периода в посильных для экономики масштабах.

О необходимости административной системной реформы говорилось уже неоднократно, но по разным причинам не удавалось подойти к решению этой проблемы вплотную. В настоящее время, когда ситуация назрела, совершенно очевидно, что любые предпринимаемые административные структурные изменения упираются в сложную и громоздкую систему бюджетных учреждений (речь идет об учреждениях, финансируемых из федерального бюджета). Тем не менее, в последние годы делались некоторые шаги на пути реформирования бюджетного сектора. Вспомнить хотя бы программу экономии государственных расходов (так называемое постановление № 600), вызвавшую много споров и критики, но, все-таки, принесшую позитивные результаты, в том числе заставившую задуматься о многих существующих в бюджетном секторе проблемах.

В 2003 году Минфин России провел анализ состояния бюджетной сети. Самые предварительные данные этого анализа свидетельствуют о том, что в этой сфере существуют достаточно серьезные резервы экономии. Громоздкая сеть не позволяет осуществлять сколько-нибудь серьезные преобразования.

В соответствии с законом о бюджете администрирование осуществляли 94 главных распорядителя средств федерального бюджета, 2840 распорядителей средств федерального бюджета. Из числа последних -337 не являются распорядителями, находящимися в ведении главных распорядителей. Из них 225 - это распорядители, находящиеся в ведении

61 субъектов Российской Федерации.¹ По сути, это органы исполнительной власти субъектов РФ, которым при этом не делегированы федеральные полномочия, а они исполняются, поскольку у соответствующих федеральных органов исполнительной власти отсутствуют территориальные органы, которые могли бы осуществлять полномочия федерального органа на территориях соответствующих субъектов РФ. При этом органы исполнительной власти субъектов Федерации не несут никакой ответственности за те полномочия, которые им переданы в части обслуживания получателей бюджетных средств, находящихся на территории субъектов РФ. Наиболее ярко была представлена эта картина в таких федеральных органах, как Министерство сельского хозяйства, Министерство труда и социального развития и Министерство образования.

Из 44,7 тысяч получателей средств федерального бюджета в 2003 г. 7,7 тысяч распорядителей, т.е. почти 1/5, получали средства федерального бюджета не через структуры федеральных органов исполнительной власти, а через некие иные структуры, не подведомственные главным распорядителям.¹ Причем, это - не только органы исполнительной власти субъектов РФ или местного самоуправления. По мнению Минфина, эта ситуация абсолютно не приемлема.

Здесь представляются возможным два выхода: либо этим структурам должны быть делегированы полномочия, что нецелесообразно, поскольку субсидиарная ответственность по-прежнему остается на федеральном бюджете, либо в пределах административных расходов, имеющихся сегодня у главных распорядителей, должны быть созданы соответствующие территориальные структуры. Но и это в полной мере не спасает ситуацию, поскольку многие из территориальных органов федеральных органов исполнительной власти финансируются из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

¹ Голикова Т.А. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора и совершенствования бюджетного процесса. // Финансы, № 2,2004.- С.4. ¹ Там же.-С4.

Таким образом, на сегодняшний день в бюджетной сфере, финансируемой из федерального бюджета, существуют значительные вертикальные диспропорции. Предполагается, что большая часть из них будет ликвидирована после проведения работы по разграничению полномочий.

Задачу по оптимизации бюджетной сети предполагается решать следующим образом.

Во-первых, в течение 2004 года предстоит организовать работу по передаче непрофильных учреждений в ведение субъектов Федерации. В первую очередь это коснется ПТУ, техникумов, музеев и других учреждений, которые будут разделены на две части: примерно 30% ПТУ и техникумов должны будут остаться на федеральном бюджете, 70% должны быть переданы в ведение субъектов РФ, поскольку эти учреждения, как правило, обслуживают региональные рынки труда.

Во-вторых, по ряду ведомств и функций этих ведомств предстоит сделать выбор - либо создать территориальные органы в рамках имеющихся административных расходов, либо делегировать полномочия.

В-третьих, главным распорядителям средств федерального бюджета предстоит предпринять технические меры - укрупнение, переподчинение и выявление организаций, готовых к реорганизации в другие организационно-правовые формы.

Оптимизация бюджетной сети не решит основной проблемы -неопределенности и внутренней противоречивости нынешнего статуса бюджетных учреждений. С одной стороны, государство несет субсидиарную ответственность по их обязательствам и должно включать в доходы и расходы бюджета их внебюджетные средства, с другой, бюджетные учреждения, практически без ограничений, распоряжаются внебюджетными средствами, имея «параллельную» смету. В результате одни из них оказываются сверхобеспеченными, ибо, как правило, главные распорядители не корректируют сметы в зависимости от объема средств,

зарабатываемых бюджетными учреждениями, находящимися в их ведении, другие - практически неспособными, из-за недостатка чисто бюджетного финансирования, к выполнению своих функций. При этом для одних режим бюджетного учреждения - очень мягкий, для других - слишком жесткий.

Для решения этой проблемы предполагается сохранить статус бюджетных учреждений только за теми, которые действительно нуждаются в административном контроле и сметном финансировании. Эти учреждения в полном объеме должны остаться в реестре бюджетополучателей, который ведет Главное управление федерального казначейства Минфина России. По обязательствам этих учреждений государство в полном объеме будет нести субсидиарную ответственность, но при этом внебюджетные доходы этих учреждений должны в полном объеме зачисляться в неналоговые доходы федерального бюджета, а финансирование осуществляться в общеустановленном порядке.

Большинство же бюджетных учреждений со временем должно быть преобразовано в организации других организационно-правовых форм, которые не будут входить в реестр получателей бюджетных средств. Это не значит, что они будут лишены бюджетного финансирования -государство будет оплачивать предоставляемые ими услуги, но не будет нести по обязательствам этих организаций субсидиарной ответственности.

Отдельные учреждения могут быть преобразованы в хозяйственные общества и приватизированы. Однако основной формой реорганизации должно стать преобразование либо в специализированные государственные и муниципальные некоммерческие организации, либо в государственные и муниципальные автономные некоммерческие организации. Общим для этих организационно-правовых форм является то, что они ориентированы на предоставление услуг, полностью или частично оплачиваемых бюджетом, - будучи при этом самостоятельными в своей финансово-хозяйственной деятельности, в том числе - при определении

штатного расписания и формы оплаты труда. Различия - в степени их самостоятельности. Для специализированной организации участие в предоставлении услуг является обязательным, задания по ним доводятся соответствующим главным распорядителям, которые и предоставляют финансирование «одной строкой» по укрупненным нормативам в расчете на одного потребителя, услугу и т.д. По сути, государство гарантирует определенный уровень бюджетного финансирования такой организации. Автономная организация лишена таких гарантий, но у нее есть существенное преимущество - предполагается, что она получит в собственность движимое имущество и не будет иметь ограничений по стоимости услуг, которые будут предоставляться на тендерной основе.

Для реализации задач административной реформы необходимо внесение изменений в бюджетное законодательство, в первую очередь в Бюджетный кодекс, с точки зрения, правильной организации бюджетного процесса и предусмотрения соответствующих форм предоставления государственной поддержки либо в форме оплаты услуг, либо в форме предоставления субсидий этим организациям.

2004 год станет ключевым для проведения реформы, так как в течение этого года будут параллельно идти процесс организации и становления мониторинга бюджетной сети и структур государственной власти, а также подготовка соответствующей нормативно-правовой базы. Работа должна строиться таким образом, чтобы осуществлялся постепенный переход к новому методу бюджетного планирования -бюджетированию, ориентированному на результат. В отличие от традиционного подхода, на первое место здесь выдвигается планирование и контроль результатов на основе сопоставления эффективности тех или иных бюджетных программ и предоставление достаточно широких полномочий распорядителям и получателям бюджетных средств. Основное условие для внедрения этого метода - четкая формулировка целей и задач

деятельности органов государственной власти и показателей, характеризующих их выполнение.

Выводы

На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. В содержании «бюджетного федерализма» первичным является именно «федерализм» как форма государственного устройства и как особая организация взаимоотношений между территориальными составляющими страны. Отметим, что при обязательности распределения бюджетных и налоговых потоков между государством в целом и территориальными составляющими каждой страны вне зависимости от формы государственного устройства (унитарной, федеративной), федерализм кардинально меняет и законные основания, и компетенции сторон, и механизмы, и процедуры такого распределения по сравнению с таковыми в унитарном государстве.

В этой связи создание в России системы бюджетно-налоговых отношений, способной активно содействовать устойчивому развитию государства и преодолению нежелательных дезинтеграционных явлений будет прямо зависеть от того, насколько полно «бюджетный федерализм» будет, во-первых, отражать суть самого федерализма как особой формы государственного устройства, и, во-вторых, насколько полно он будет вписан в контекст всей внутренней политики (прежде всего, региональной) нашего государства и в структуру деятельности его институтов.

Для России, являющейся федеративной республикой, проблема федерализма приобрела высокую степень остроты и значимости в теоретическом и политико-практическом отношениях. Характер, состояние и тенденции развития федеративных отношений здесь выступают важнейшими факторами эффективности государственного управления.

66 2. России - федеральному государству с трехуровневой бюджетной системой - необходимо бюджетное устройство, основанное на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Эта система должна обеспечивать:

самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов и права самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов, неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты;

право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

3. В политической истории проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти и управления: централизация и децентрализация. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив, - в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам. Соотношение уровней централизации и децентрализации власти и управления обусловливает формы государственного устройства и организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма и федерация. Они характеризуют национально-территориальную организацию государственной власти и управления и представляют реализацию форм государственного устройства - унитаризма и федерализма. Унитаризм выражается в доминировании централизации государственной власти и управления, а федерализм представляет собой одну из форм децентрализации, а именно - национально-территориальную.

4. Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет, иначе именуемый бюджетом центрального правительства. Составляя значительную часть государственных финансов любой федерации, этот бюджет играет важнейшую роль в осуществлении государственной социально-экономической политики и в системе макроэкономического регулирования. В этой связи особое значение приобретают стабилизационная и структурно-преобразующая функции бюджета, то есть активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, ускорения научно-технического прогресса, форсирования позитивных структурных сдвигов, развития ключевых отраслей в соответствии с государственными приоритетами и т. п.

Кроме того, федерализм в бюджетной сфере предполагает систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления

различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Эта система основана на принципах равноправия субъектов Федерации в их налогово-бюджетных отношениях с федеральным центром, законодательного разграничения бюджетной ответственности, соответствия финансовых ресурсов тех или иных органов власти выполняемым ими функциям, достижения взаимоувязанных решений по вопросам налогово-бюджетной политики и т.д.

5. Перспективы социально-экономического развития страны всегда
зависели от эффективности работы административного аппарата. Но за
годы реформ никаких серьезных целенаправленных усилий по повышению
эффективности работы госаппарата не предпринималось. В результате
система государственного управления, содержащая в себе очень серьезные
недостатки, эволюционировала и к настоящему времени превратилась в
мощный тормоз модернизации российской экономики.

В этой связи проводимую административную реформу необходимо рассматривать в качестве важнейшего приоритета. При правильной организации она способна стать катализатором мощного экономического подъема.

6. Решая проблемы проведения административной системной
реформы нельзя обойти вопросы реформирования системы бюджетных
учреждений (учреждений, финансируемых из федерального бюджета).

Самые предварительные данные анализа состояния бюджетной сети свидетельствуют о том, что в этой сфере существуют достаточно серьезные резервы экономии. Громоздкая сеть не позволяет осуществлять сколько-нибудь серьезные преобразования.

#

Похожие диссертации на Развитие межбюджетных отношений в условиях административной реформы в России

Развитие конкуренции на финансовом рынке в условиях экономической реформы России Баталов Александр Геннадьевич

Развитие трудового потенциала таможенной системы России в условиях административной реформыПолонеева, Виктория Евгеньевна

Реформирование земельных отношений в современных условиях развития России : теория и практикаКузнецов, Анатолий Сергеевич

Стратегическое планирование развития корпорации в условиях становления рыночных отношений в РоссииЗаруцкая Влада Валерьевна

Государственное управление инновационным развитием промышленности России на основе внедрения информационных технологий в условиях глобализации экономических отношенийКандаян Карен Арменович

Формирование механизма социально-экономического развития муниципальных образований региона в условиях реформы федеративных отношенийТолстова Мария Леонидовна

Трансформация государственного управления социально-экономической системой в современных условиях России (На примере реформы системы здравоохранения) Головнина Надежда Витальевна

Инвестиционный процесс в условиях современных экономических реформ в России (Региональный аспект) Берзина Светлана Александровна

Основные направления развития предпринимательства в сфере земельных отношений в РоссииПетров Николай Валерьевич

Развитие торговых отношений Вьетнама с РоссиейНгуен Куанг Хи