Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теоретико-методологические аспекты государственной региональной социальной политики 7
1.1.. Государственная региональная социальная политика: сущность, основные субъекты и механизмы реализации 7
1.2. Специфика государственной социальной политики в условиях депрессивного региона 23
ГЛАВА 2. Опыт реализации социальной политики в Республике Северная Осетия-Алания 36
2.1. Факторы и причины региональной депрессивности в Республике 36
2.2. Социальная политика в республике: существующая система и достигнутые результаты 73
ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования экономических основ социальной политики в условиях региональной депрессивности 94
3.1. Развитие форм и методов финансового обеспечения мероприятий социальной направленности 94
3.2. Улучшение организации управления социальными процессами 116
3.3. Совершенствование законодательного оформления экономических основ государственной региональной социальной политики 139
Заключение 150
Список литературы 155
Приложения 164
- Государственная региональная социальная политика: сущность, основные субъекты и механизмы реализации
- Специфика государственной социальной политики в условиях депрессивного региона
- Факторы и причины региональной депрессивности в Республике
- Развитие форм и методов финансового обеспечения мероприятий социальной направленности
Введение к работе
Актуальность темы диссертации определяется, во-первых, огромной важностью социальной политики государства на этапе масштабных реформ российского общества. После провозглашения России социальным государством (статья 7 Конституции РФ) именно степень развития условий для полноценной жизни каждого человека, раскрытия его способностей как профессионала и личности определяет в конечном счете меру эффективности осуществляемых в стране преобразований. Во-вторых, — ключевой ролью регионального (субфедерального) уровня реализации государственной социальной политики. В рамках сложного федеративного устройства, многочисленности субъектов Федерации с различным уровнем производственно-экономического потенциала создание единого социального пространства, реализация конституционных социальных норм в масштабах всей страны возможна лишь на базе согласованных действий федерального центра и региональных властей. В-третьих, — особой значимостью социальной политики в условиях депрессивных регионов. Общеизвестно, что многие субъекты Российской Федерации в силу комплекса геополитических, природно-климатических, исторических, экономических, социальных и прочих причин оказались за «чертой бедности» и не в состоянии самостоятельно выйти на траекторию нормального развития. Лишь совместными усилиями центра и регионов возможно «подтягивание» уровня жизни населения депрессивных регионов до среднероссийских показателей, а в перспективе — и преодоление застарелых кризисных тенденций. В-четвертых, — необходимостью совершенствования экономических основ социальной политики в кризисных регионах как главного
средства повышения эффективности первой. В условиях дефицита ресурсов к успеху может привести лишь их рачительное использование на базе развития форм и методов финансового обеспечения социальных программ, оптимизации управления последними.
В свете вышеизложенного целью диссертации стала разработка комплекса предложений по совершенствованию экономических основ государственной социальной политики, проводимой на уровне депрессивного региона — субъекта Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования является государственная социальная политика на уровне субъекта Российской Федерации , а предметом — экономические основы данной политики в условиях депрессивного региона (Республики Северная Осетия-Алания).
Методологической и теоретической основой диссертации послужили: а) системный подход к исследуемым объекту и предмету; б) методы структурного, экономического и статистического анализа, а также экспертных оценок; в) положения трудов ученых и специалистов по теории и практике макрорегулирования социально-экономических процессов, социальной политики, регионалистики и территориального развития"; г) концептуальные подходы, воплощенные в законодательных актах Российской
В данной работе, как будет обосновано ниже, понятия «государственная региональная социальная политика», «государственная социальная политика в регионе», «государственная социальная политика на уровне субъекта Федерации» используются как синонимы. " К числу российских авторов, на работы которых опирался диссертант, относятся, в частности, следующие ученые: И. Албегова, Е. Андреева, В. Бобков, В. Бочкарева, Б. Бреев, П. Бурак, С. Валентен, Р. Вардянан, Л. Вардомский, Ю. Винслав, А. Водянов, Н. Волгин, Е. Гонтмахер. Н. Гриценко, Н. Ермакова, А. Жуков, Т. Заславская, Д. Земляков, В. Зинин, Т. Зражевская,
A. Зубкова, В. Иноземцев, Е. Капустин, В. Кашин, В. Кириченко, О. Кислицина, В. Климанов,
B. Клоцвог, О. Коссов, В. Лаженцев, В. Лексин, О. Литовка, А. Лузанов. В. Любовный, К. Ми
кульский. П. Минакир, И. Мысляева. Ю. Попков. Л. Пронина. О. Пцелинцев, Б. Ракитский.
Н. Римашевская, В. Роик. В. Селиверстов, С. Смирнов, А. Татаркин. Н. Тихомиров. Ю. Тихо
миров, П. Хомяков. Л. Храпылина. Д. Шавишвили. А. Швецов. Р. Яковлев. Ю. Якутии, и др.
Федерации, Республики Северная Осетия-Алания (РСО-А), нормативных и методических документах соответствующих госорганов.
Фактологическая база исследования включает: данные государственной и региональной статистики; отчеты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания, Министерства Финансов Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания; аналитические материалы, подготовленные Всероссийским центром уровня жизни при Министерстве труда и социального развития РФ, Институтом социально-экономических проблем народонаселения РАН, Академией труда и социальных отношений, Московским центром института «Восток-Запад» (программа «Открытые финансы»).
Научная новизна диссертации, связанная с реализацией сформулированной ее цели, состоит в разработке концепции совершенствования экономических основ социальной политики государства в условиях депрессивного региона, а также конкретных предложений по реализации вышеназванной концепции в плане совершенствования финансового обеспечения, законодательного оформления и организации управления социальными процессами.
Основные научные результаты (конкретный личный вклад соискателя в разработку проблем, вынесенных на защиту), приведены в заключении к диссертации.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности применения ее выводов и рекомендаций при совершенствовании законодательной и нормативно-методической базы государственной региональной социальной политики. Целесообразно задействовать материалы диссертации при формировании федеральных и региональных целевых программ
социальной направленности, а также в текущей деятельности специализированных государственных органов федерального и субфедерального уровней, ведающих социальной сферой. Представляется обоснованным предложение использовать наработки диссертанта в преподавании дисциплин социально-экономического профиля в высшей школе и системе переподготовки госслужащих.
Апробация работы. Выводы и рекомендации, сформулированные соискателем в процессе исследования, были использованы при разработке ряда документов, определяющих стратегию социального развития Республики Северная Осетия-Алания. В их числе проекты республиканских законов: «О прожиточном минимуме»; «О государственных гарантиях граждан на бесплатное медицинское обслуживание»; «О возмещении выпадающих доходов, связанных с предоставлением населению жилищно-коммунальных, транспортных услуг и услуг связи».
Диссертант принял участие в работе ряда научно-практических форумов, в том числе: конференции «Экономическое реформирование предприятий и отраслей: проблемы, опыт, пути решения» (Москва, Академия труда и социальных отношений, 1999 г.); Международной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» (Москва, Российский государственный гуманитарный университет, 1999 г.); конференции «Совершенствование управления предприятиями и объединениями в современной экономике России» (Москва, Академия труда и социальных отношений, 2001 г.); научной конференции «Региональная экономика: теория, практика, проблемы» (Владимир, Владимирский государственный университет, 2002 г.). По теме диссертации опубликовано 4 работы общим объемом около 1,5 п.л.
Государственная региональная социальная политика: сущность, основные субъекты и механизмы реализации
В данной главе рассматриваются сущность, экономические основы и инструментарий государственной региональной социальной политики, а также специфика ее формирования в условиях депрессивного региона. Исходный тезис рассматриваемой главы таков: исследованию государственной социальной политики на уровне субъекта РФ и ее конкретных форм, обусловленных региональной депрессивностью, должно предшествовать четкое определение категории «социальная политика государства». В этой связи приводятся различные трактовки данного понятия , в результате анализа которых формулируется вывод о необходимости выделения основополагающих признаков социальной политики государства. К их числу относятся: 1) объект политика; 2) элементы политики; 3) содержание процессов реализации политики. На основе данного методологического подхода социальная политика государства определяется как целостная система, включающая принципы, цель, органы, ресурсы, механизмы государственного регулирования: а) процессов воспроизводства населения в единстве достижения необходимых профессионально-личностных характеристик и обеспечения общественно-необходимого уровня потребления основных товаров и услуг; б) защиты населения от рисков потери работы, трудоспособности, источников существования на различных этапах жизненного цикла; в) развития соответствующей инфраструктуры в виде отраслей сферы услуг (здравоохранения, просвещения, культуры, ЖКХ, пассажирского транспорта, торговли, науки, и др.).
Далее рассматривается вопрос о структуре социальной политики государства как сложной системы. По критерию уровня объекта воздействия выделяются: а) государственная социальная политика на макроуровне; б) государственная социальная политика на уровне субъекта РФ (государственная региональная социальная политика); в) государственная социальная политика на местном уровне; г) государственная социальная политика на микроуровне (уровне отдельной хозяйствующей структуры); д) государственная социальная политика на личностном уровне . По критерию уровня субъекта воздействия рассматриваемая система представлена: а) органами федерального уровня (в т.ч. их региональными отделениями); б) органами субфедерального уровня. По критерию источников финанси рования наиболее значимыми являются: а) средства федерального бюдже та; б) средства федеральных внебюджетных фондов; в) средства субфеде ральных бюджетов; г) прочие источники (средства из-за рубежа, банков- ские кредиты, средства заинтересованных предприятий и организаций, средства местных бюджетов, и т.д.). По критерию функций (фаз) государственной социальной политики выделяются: а) планирование и программирование; б) создание необходимых органов, структур, мобилизация соответствующих ресурсов; в) непосредственная реализация мероприятий социальной направленности; г) контроль (мониторинг); д) правообеспече-ние (см. рис. 1).
На основе проделанного анализа формулируется представление в отношении роли и места государственной региональной социальной политики, которая является важнейшей составной частью социальной политики российского государства, что обусловлено, во-первых, сложностью федеративного устройства РФ, в частности, наличием национально-административных и территориально-административных образований, во-вторых, — значительными различиями в уровне развития субъектов РФ , в-третьих, — необходимостью обеспечения на территории всей страны конституционных норм и гарантий. В разработке и реализации региональной социальной политики задействованы федерального и субфедерального уровней. Кроме того, к реализации конкретных программ привлекаются местные органы, а также отдельные предприятия, учреждения, организации. По критерию источников финансирования в ней задействованы: а) средства федерального бюджета; б) внебюджетные источники; в) средства субфедеральных бюджетов (иногда — и местных бюджетов).
Специфика государственной социальной политики в условиях депрессивного региона
Проблемы формирования и реализации государственной социальной политики приобретают особую значимость в условиях региональной де-прессивности. Определяя это понятие, в данном параграфе акцентируется внимание на следующем: при названном состоянии территориальной системы не обеспечивается полноценный процесс воспроизводства населения региона в единстве его профессионально-личностных характеристик и не достигается общественно-необходимый уровень потребления основных товаров и услуг. Формой проявления этих негативных явлений становится хроническое отставание соответствующих показателей от средних по стране.
При исследовании проблем региональной депрессивности в работе используется следующий методологический подход: во-первых, выделяются факторы (глубинные причины) изучаемого явления, а, во-вторых, — его непосредственные причины. Характеризуя факторы депрессивности регионов, в диссертации отмечается: любое государство как способ организации общества функционирует в рамках конкретной пространственной ограниченности, объединяя отдельные территориальные образования в упорядоченную совокупность. Развитие производственной и социальной сферы административных единиц подвержено колебаниям не только в результате общей социально-экономической и демографической ситуации, но и в зависимости от геополитического положения, климатических условий и размера конкретной территории, численности и плотности проживающего там населения, исторического наследия и национальных традиций, сложившейся отраслевой специализации хозяйства и приоритетов осуществляемой в данный момент государственной региональной политики. Со временем под влиянием изменения роли отдельных факторов возможности экономического роста у разных территории становятся иными. В результате вышеперечисленных моментов складывается пространственная неравномерность социально-экономического развития, преодоление которой тем более затрудняется по мере развертывания и углубления масштабных рыночных реформ.
В Российской Федерации межрегиональные различия в структуре ресурсов проявляются прежде всего в резких колебаниях показателя плотности населения. Если в Московской области (включая Москву) на 1 кв. км приходится 325 человек, в том числе экономически активного населения — 174 чел., то, например, в Магаданской области соответственно 0,6 и 0,35 чел. Существенно отличаются территории по обеспеченности природными ресурсами. Достаточно сказать, что 80% добычи нефти и 97% добычи газа сосредоточено в 3-4 субъектах федерации. Асимметричны уровни осна щенности основными фондами: так, в Северном регионе, Западной и Вос точной Сибири фондовооруженность в расчете на одного занятого в про изводстве в 1,3 раза превышает среднероссийский показатель, в то же вре мя в Центральном, Волго-Вятском, Северо-Кавказском регионах этот уро вень в 4-5 раз ниже1.
Среди наиболее очевидных результатов проводимых в России преобразований выделяются разная интенсивность падения регионального производства, рост территориальной дифференциации доходов и качества жизни. В 1992 г. соотношение среднедушевых денежных доходов в Москве (самой «богатой» территории) и Калмыкии (одного из самых «бедных» субъектов федерации) составило 2,5:1, а в 1995 г. — уже 7:1. К концу 1995 г. различия субъектов РФ достигли: по уровню средней заработной платы — 1:9; по размерам прожиточного минимума — 1:4; по уровню зарегист рированной безработицы — 1:20. В 1997 г. разрыв в среднедушевых дохо дах между регионами составил 3,35 раза, явно увеличившись по сравне нию с 1995 и 1996 гг. (в 1995-м — около 2,75, в 1996-м — 3,12)2. В 1998-2000 гг., а также по оценке 2001 г. усилилось расхождение номинальных денежных доходов с учетом региональной дифференциации прожиточного минимума и составило 14,9 раза . Таким образом, объективно существующие тенденции к дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития могут обостряться и принимать форму региональной депрессивности как в силу глубинных факторов (природно-климатических, демографических, исторических, геополитических, структурно-экономических), так и в результате просчетов и ошибок при проведении попытки реформ. К числу конкретных (поверхностных) причин, усугубляющих региональные кризисные явления, относятся: спад промышленного производства; дефицит финансовых и материальных ресурсов; большое число убыточных предприятий; высокий уровень безработицы; низкие денежные доходы населения; неразвитость предпринимательства; дефицит соответствующих бюджетов.
Депрессивность как комплексная характеристика падения уровня социально-экономического развития региона может быть представлена совокупностью индикаторов. В их числе среднедушевые показатели: производство валового регионального продукта (ВРП); промышленного производства; инвестиций в основной капитал; розничного товарооборота. Кроме этого, чрезвычайно важны показатели: уровня безработицы; развития предпринимательства (количество малых предприятий на 1000 чел. и их доля в ВРП); дефицита субфедерального бюджета; доли населения с доходами ниже прожиточного минимума (см. рис. 2). .
Факторы и причины региональной депрессивности в республике
Необходимо проанализировать факторы, причины и показатели региональной депрессивности РСО-А. В частности, при изучении структуры использования валового регионального продукта РСО-Алания обращает на себя внимание следующее обстоятельство: расходы на конечное потребление с 1996 г. по 2000 г. стабильно превышали объем ВРП. В 1997 г. эта разница составила 32,5%, в 2000 г. — 39,3%. Это свидетельствует об уровне дотационности территориального потребления домашних хозяйств, который за рассматриваемый период составил соответственно 97% и 108,7% (см. табл. 1)
Число убыточных предприятий в республике за 2000 г. составило 42,8%, в 2001 г. — 39,4%. Доля предпринимательских структур составляет около 11% (10,5% в 2000 г. и 10,8% в 2001 г.) от общего числа предприятий различных организационно-правовых форм собственности. Удельный вес их производства равен 17,6% объема промышленного производства региона. Доля занятых предпринимательством в численности работающих составляет всего 6,3% .
Необходимо выделить следующие специфические для РСО-А моменты, углубляющие кризисное состояние ее социально-экономического потенциала: 1) достаточно масштабные возможности индустрии при незначительном удельном весе конечной продукции (в начале 90-х гг. на долю промежуточных изделий приходилось 90% общего объема промышленного производства); 2) большой объем неиспользуемых производственных мощностей (например, по ряду видов перерабатывающих отраслей АПК мощности превышают возможное местное снабжение сырьем в 2-7 раз) и избыток трудовых ресурсов на фоне нехватки производимого валового продукта даже для потребления (этот показатель на душу населения в РСО-А примерно на 1/3 меньше, чем в среднем по РФ); 3) дефицитность многих видов материальных ресурсов, особенно топливно-энергетических, и преимущественное развитие капиталоемких ресурсопотребляющих отраслей; 4) формирование гигантской по масштабам региона Владикавказской городской агломерации при значительном отставании экономического развития, а соответственно, и уровня жизни в разрезе отдельных районов республики (так, не имеет существенного развития промышленность Ирафского района, по площади занимающего почти четвертую часть территории РСО-А; практически нет промышленных предприятий, кроме добывающих, в горной зоне); 5) уникальные условия для развития курортно-санаторного и туристического обслуживания (по количеству выявленных запасов и широте ассортимента ценнейших лечебных, лечебно-столовых и природных столовых вод, среди которых имеются все известные в мире бальнеологические типы, республика превосходит курорты Кавминвод и
Большого Сочи) и серьезное обострение экологической обстановки; 6) высокая плотность населения и самый низкий в стране показатель обеспеченности пашней на одного жителя; 7) исключительная обостренность национального вопроса и крайне напряженная демографическая ситуация.
Территориальные различия экономического потенциала, который трактуется как возможность наличных, трудовых и материальных ресурсов обеспечивать максимально возможный уровень производства продукции и услуг , порождая несхожесть количественных и качественных моментов в финансовом перераспределении стоимости, объективно обусловливают территориальную дифференциацию финансового потенциала страны. Последний автор рассматривает как интегральный параметр, характеризующий возможность субъектов хозяйствования создавать ту часть общественного продукта, которая отчуждается государством в пользу удовлетворения потребностей в общественный благах. Иными словами, исследуемый параметр отражает способность региональной экономической системы к покрытию социально-экономических затрат за счет финансовых ресурсов. Отсюда, оценка финансового потенциала сводится к определению объема финансовых ресурсов, который может быть аккумулирован для выполнения государством социально- экономических функций. Превалирование первого над масштабами реализации вторых на территории конкретного административного образования свидетельствует о его активном сальдо в финансировании полномочий центральной власти.
Развитие форм и методов финансового обеспечения мероприятий социальной направленности
Кардинальное реформирование отечественной модели государственного регулирования социальной сферой и ее региональных компонентов, сопровождаясь глубоким кризисом в реальном секторе экономики, требует корректировки направлений государственного воздействия на социально-экономическое развитие как Российской Федерации в целом, так и ее отдельных национально-государственных и муниципальных образований. Особую актуальность в этой связи приобретают проблемы комплексной оценки финансового положения соответствующей территории, выявление особенностей формирования реально функционирующих в хозяйственном обороте денежных средств и перспективных направлений их использования.
Основную нагрузку практического осуществления социального регулирования несет на себе бюджет. В свою очередь, ему как объекту государственного воздействия присущи свои организационные формы, свои руководящие этим управлением службы с определенной структурой и специфическими методами работы.
Управление бюджетным процессом автор рассматривает как целенаправленное воздействие на целостную систему движения бюджетной формы стоимости, связанную с образованием и использованием основного централизованного денежного фонда государства. Оно должно основываться на действии объективных экономических законов и направляться как на развитие самой бюджетной системы и всех ее звеньев, так, безус ловно и на повышение эффективности функционирования экономики и социальной защищенности населения. Именно благодаря управлению бюджетным процессом поддерживается целостность системы бюджетного воздействия, регулируется ее функционирование, в результате чего обеспечивается адаптация бюджетного механизма к изменяющимся условиям и его саморазвитию.
Основную цель процесса составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов мы усматриваем в умении качественно управлять бюджетными расходами при изменении одноименных доходов. В современных условиях это предполагает: - переход к новым принципам проведения бюджетной политики и налогового регулирования, обеспечение на этой основе экономической самостоятельности бюджетов всех уровней; - реформирование взаимоотношений между федеральным бюджетом, бюджетами национально-государственных и административно-территориальных образований на основе разделения ответственности за решение экономических и социальных проблем развития страны и территорий путем соответствующего распределения расходов и доходов; - использование программного и нормативного методов при расходовании средств территориальных бюджетов и выделение им ресурсов из вышестоящих бюджетов; расширение практики применения долговременных социальных и финансовых норм; - усиление целевой ориентации и адресности бюджетных расходов, их зависимости от получаемых собственных доходов; - достижение максимальной эффективности использования бюджетных средств; - повышение демократизации бюджетного процесса. Составление консолидированных бюджетов в России сегодня должно базироваться на прогнозном характере и экспертной оценке реальных возможностей формирования бюджетного фонда, перспективном определении подлежащих финансированию из него социально-экономических потребностей конкретной территории. Совершенствование качественных характеристик процедуры прогнозирования показателей бюджета предполагает: - проведение ретроспективного анализа, а также оценку текущего состояния бюджетных показателей; - формулировку целей и формирование контурных сценариев предстоящего развития бюджетной системы; - разработку возможных вариантов решения выдвинутых задач с учетом их приоритетности и выбор из них наиболее предпочтительного; - окончательный расчет предполагаемых объемов доходов и расходов бюджета.
Субъектам Федерации и местному самоуправлению необходим развитый механизм правового обеспечения бюджетного процесса, основными характеристиками которого, как полагаем, должны стать: - .простота изложения и невозможность двусмысленного толко вания; - доступность использования без специальных разъяснений и инст руктивным писем; - непротиворечивость изложения; - сведение к минимуму льгот; стабильность основных законодательных норм и постепенность в их изменении; - гибкость законодательной системы на основе обеспечения возможности оперативной корректировки показателей утвержденного бюджета с учетом реально складывающейся экономической ситуации; - открытость по отношению к мировой экономике. Доля присвоения прибавочного и части необходимого продукта ассоциированными собственниками для удовлетворения объективно необходимых потребностей должна определяется самим обществом в целях обеспечения обратной связи — важной опоры для рациональности решения. Иными словами, объемы бюджетных ресурсов, направления их использования и связанные с этим размеры ставок налогов и бюджетных нормативов обязательно следует определять демократическим путем — при обсуждении и принятии решений представительными органами власти, работающими в тесном контакте с профессионалами-экспертами.
