Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические аспекты государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования 12
1.1. Государственно-частное партнерство и его роль в развитии высшей школы 12
1.2. Государственно-частное партнерство в сфере высшего профессионального образования как механизм стимулирования развития экономики страны 34
1.3. Зарубежный опыт применения принципов государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования и его распространение в отечественной практике 45
2. Анализ государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования в России 56
2.1. Исследование современных направлений и форм применения государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования 56
2.2. Влияние государственно-частного партнерства на процесс становления инновационной деятельности вузов 73
2.3. Возможности применения мотивационных механизмов для развития государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования 89
3. Пути совершенствования и перспективы развития государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования в России 102
3.1. Подходы к управлению рисками проектов государственно-частного партнерства 102
3.2. Пути расширения применения государственно-частного партнерства 115
3.3. Перспективы развития государственно-частного партнерства 139
Заключение 151
Библиография
- Государственно-частное партнерство в сфере высшего профессионального образования как механизм стимулирования развития экономики страны
- Зарубежный опыт применения принципов государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования и его распространение в отечественной практике
- Влияние государственно-частного партнерства на процесс становления инновационной деятельности вузов
- Пути расширения применения государственно-частного партнерства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Начиная с 1980-х годов в странах с развитой экономикой наблюдается постепенное смещение курса государственной политики в сфере высшего профессионального образования (далее - ВПО) от прямого административного регулирования к делегированию части функций частному сектору. Так, отрасль, традиционно находившаяся в сфере ответственности государства, постепенно становится объектом совместного управления государственного и частного секторов.
Концепция государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), появившаяся на Западе первоначально в промышленности, доказала свою эффективность в части применения ее принципов в такой социально значимой сфере экономики, как ВПО. Поэтому одной из приоритетных задач развития отечественной высшей школы является создание условий для формирования эффективного механизма партнерства между представителями бизнес-структур и вузов при оказании экономической поддержки учебным заведениям, управлении содержанием образовательного процесса, а также в части научно-исследовательской деятельности.
Актуальность данного вопроса для отечественной экономики обуславливается и тем обстоятельством, что в условиях посткризисного периода, отличительными особенностями которого являются финансово-экономическая нестабильность и недостаточные объемы бюджетных средств, привлекаемых для реализации социально значимых проектов и программ, появляется необходимость формирования мотивационных стимулов и создания возможности для привлечения внебюджетных источников финансирования, а также иных ресурсов частного сектора.
Исследование, посвященное изучению достоинств и недостатков ГЧП, поиску адекватных современным условиям механизмов взаимодействия предпринимательских структур с вузами и государством, а также подготовке рекомендаций относительно тенденций и перспектив развития данного сотрудничества представляется актуальным и своевременным.
Степень разработанности проблемы. Общетеоретические и практические основы взаимодействия государства и частного сектора заложены в рабо-
тах зарубежных экономистов Г. Фишера, М. Портера, Д. Стиглица и др. Влияние института ГЧП на развитие национальных экономик описывается и в работах Т. Веблена, Дж. Кейнса, Р. Коуза и др. Вопросы роли экономики знаний в развитии страны рассматриваются в трудах зарубежных исследователей: Дж. Гэлбрейта, М. Поланьи, Э.Тоффлера, Й. Шумпетера и др.
Среди отечественных ученых, заложивших основы концепции ГЧП в российской практике и описывающих ее характерные особенности в различных отраслях отечественной экономики, можно выделить работы В.Г. Варнавского, М.В. Вилисова, М.А. Дерябиной, В.А. Кабашкина, А.В. Клименко, В.А. Королева, А.А. Панкратова, А.А. Алпатова, В.Н. Лившица, СВ. Лившица и др.
Вопросы трансформации роли государства в социально-экономическом развитии сферы услуг рассматриваются в работах Г.А. Ахинова, Е.Н. Жильцова, В.М.Зуева, В.А.Похвощева. Отдельные аспекты ГЧП раскрыты в работах И.Н. Молчанова, в которых анализируются области применения ГЧП в научной и образовательной сферах, Н.А. Восколович, О.И. Иванова - в области эндау-мент-фондов, Е.В. Егорова - в области особых экономических зон, A.M. Бабича, И.В. Ишиной и М.А. Катковой - в области финансирования профессионального образования. Также особенности применения инструментов ГЧП в различных отраслях экономики рассматриваются С. Д. Еникеевой, В.Н. Казаковым, В.П. Панкратовой, И.Д. Тургель и другими. Кроме того, некоторые вопросы взаимодействия рынков труда и образовательных услуг исследуются в работах Р.П.Колосовой, Ж.К.Леоновой, Н.П.Литвиновой, Л.Г.Миляевой, Т.О. Разумо-вой, С.Ю.Рощина, В.В.Чекмарева и др.
В работах зарубежных исследователей институт ГЧП предстает устоявшейся формой дополнительного финансового обеспечения ВПО. Главные проблемы, изучаемые в этих работах, заключаются в определении места ГЧП в развитии ВПО и науки, в объяснении наблюдаемой дифференциации ГЧП-соглашений по различным характеристикам, а также в поиске наилучшей формы партнерства.
В отечественной научной литературе ставится вопрос о целесообразности встраивания концепции ГЧП в отрасли экономики. Применение ГЧП в отечественной сфере ВПО нуждается в осмыслении. Так, на текущем этапе разрабо-
танность проблемы привлечения управленческих, финансовых и иных ресурсов предпринимательских структур в сферу ВПО посредством ГЧП зависит от обобщения специфического российского опыта.
В дальнейшем теоретическом осмыслении нуждаются вопросы определения эффективности применения принципов ГЧП в сфере ВПО и место партнерства в реализации общественных потребностей. Недостаточно проработаны прикладные аспекты реализации конкретных организационно-экономических форм ГЧП. Все вышеизложенное определило выбор темы и направления исследования.
Целью исследования является обоснование эффективности и разработка рекомендаций к применению концепции ГЧП в отечественной сфере высшего профессионального образования.
Для реализации данной цели диссертантом были поставлены следующие задачи:
сформулировать концептуальные основы ГЧП в сфере ВПО в России, раскрыть влияние ГЧП в сфере ВПО на социально-экономическое развитие страны с учетом достоинств и недостатков данного института для всех взаимодействующих сторон, выявить общие и специфические подходы к анализу ГЧП в области экономической поддержки, управления содержанием образовательного процесса и научно-исследовательской деятельности вузов;
систематизировать наиболее эффективные направления, формы и инструменты сотрудничества государства и предпринимательских структур в сфере ВПО, рассмотреть механизм ГЧП в рамках инновационной деятельности вузов и раскрыть мотивационные стимулы частного бизнеса при реализации ГЧП-проектов в зависимости от направлений взаимодействия;
провести комплексный анализ управления рисками, выявить наиболее значимые проблемы, препятствующие развитию института ГЧП в отечественной сфере ВПО, и предложить возможные пути их решения;
выявить перспективные направления развития ГЧП и выработать практические рекомендации по развитию эффективного взаимодействия бизнеса и государства в сфере ВПО в России.
Объектом исследования является отечественная сфера государственного высшего профессионального образования, взаимодействующая с предпринимательскими структурами в рамках государственно-частного партнерства.
Предметом исследования в работе выступают социально-экономические условия, формы, инструменты и направления развития государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования в России.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют фундаментальные положения классической и современной экономической теории о роли услуг высшего профессионального образования в экономике, теории человеческого капитала, труды отечественных и зарубежных ученых в области государственно-частного партнерства.
Эмпирическая база исследования представлена данными Министерства образования и науки РФ, европейской организации, занимающейся вопросами государственно-частного партнерства (European РРР Expertise Centre) и данными Всемирного банка (World bank), а также материалами, опубликованными в монографиях, периодической печати и в сети Интернет.
Информационной базой исследования послужили федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства РФ, законодательство субъектов РФ, отраслевые нормативные акты министерств и ведомств РФ, региональные законодательные акты, регулирующие отношения государства и предпринимательских структур, в том числе в сфере ВПО, а также информационные материалы Министерства образования и науки России, Федеральной службы государственной статистики.
В работе были использованы результаты мониторинга «Бизнес и образование» Российского союза ректоров и агентства «Рациональные резервы», результаты исследований «Леонтьевского центра» (Международный центр социально-экономических исследований), компании PricewaterhouseCoopers, экономико-статистические данные о деятельности фондов целевого капитала российских вузов, размещенные в открытой отчетности.
В работе применены диалектический подход, методы сравнительного, социологического и статистического анализа, а также использованы графические и табличные приемы визуализации данных.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
-
Сформулированы и обоснованы организационные и социально-экономические предпосылки возникновения ГЧП в сфере ВПО в России. Раскрыта экономическая сущность ГЧП с точки зрения развития человеческого капитала и социальная значимость партнерства в сфере ВПО, проявляющаяся в создании финансовых и других ресурсных условий, способствующих повышению эффективности и конкурентоспособности отечественной сферы ВПО, инвестиционной привлекательности и росту финансового потенциала вузов, а также обеспечению предоставления обществу социально значимых услуг при сохранении их качества. Определены роли государства и бизнеса в рамках сотрудничества, выявлены основные преимущества взаимодействия для всех участников партнерства (государства, бизнеса, вузов и общества), к которым относятся: возможность привлечения отечественного и зарубежного частного капитала, разделение рисков и ответственности, получение различных льгот и т.д. Установлена зависимость между распространением ГЧП в образовательной сфере и уровнем экономического развития страны, проведен сравнительный анализ форм ГЧП, с точки зрения возможности применения их в сфере ВПО.
-
Определены, классифицированы и уточнены возможные направления реализации ГЧП в сфере ВПО (экономическая поддержка вузов, участие бизнеса в образовательном процессе, ГЧП в форме научно-исследовательской деятельности). В качестве одной из наиболее эффективных форм сотрудничества предложена концессия. Доказана эффективность применения принципов партнерства для развития отечественной сферы ВПО, выявлен синергетический эффект от использования ГЧП, обеспечивающий инвестиционную привлекательность высшей школы и влияющий на рост образовательного уровня населения. Предложены варианты гармонизации интересов всех субъектов партнерства, состоящие в создании системы распределения рисков и ответственности сторон, системы защиты интересов участников взаимодействия и в оценке резуль-
татов сотрудничества. Выявлены наиболее эффективные механизмы мотивации бизнеса к участию в партнерстве в сфере ВПО (предоставление налоговых и неналоговых льгот, гарантий, субсидий) с учетом возможных направлений взаимодействия, позволяющие не только увеличить прибыль предпринимательских структур, но и обеспечить их необходимыми высококвалифицированными кадрами, создать условия для повышения конкурентоспособности отечественной экономики.
-
В результате комплексного анализа раскрыты риски, возможные при реализации ГЧП-проектов в сфере ВПО. Предложена их классификация в зависимости от источника возникновения. Выделены риски для государства как регулятора партнерских отношений (политические риски, риски изменения правовой базы, коррупционные риски) и как участника взаимодействия (риски длительного согласования реализации проекта, риски сокращения финансирования, риски нескоординированности). Для бизнеса они включают риски планирования и управления, рыночные риски. Для вузов и населения риски заключаются в невыполнении партнерами своих обязательств при реализации ГЧП-проектов в сфере ВПО, в некачественном оказании образовательных услуг. Разработана методика управления рисками на основе международных стандартов управления проектами. Выявлен ряд барьеров, препятствующих развитию ГЧП в сфере ВПО в России (несовершенство нормативно-правовой базы, отсутствие активной инвестиционной политики в сфере ВПО, недостаточный уровень подготовки работников образовательной сферы в области управления рисками, отсутствие льгот и гарантий для бизнеса и т.д.), на основе чего разработана классификация основных проблем (на федеральном и региональном уровнях), замедляющих распространение ГЧП, и предложены возможные методы их решения (принятие законодательных изменений с учетом отраслевой специфики, развитие механизма проведения конкурсов при выборе контрагента, создание центров повышения квалификации в области ГЧП при ВУЗах для государственных служащих и др.).
-
Выявлены современные тенденции развития ГЧП в сфере ВПО в России (рост числа реализованных ГЧП-проектов на региональном уровне, значительное увеличение числа ГЧП-проектов в части управления содержанием образо-
вательного процесса и др.), сформулированы практические рекомендации по его совершенствованию (внесения изменений в нормативно-правовую базу, формирование институциональной среды партнерства, совершенствование разработки стандартных форм ГЧП-соглашений, определение возможных рисков, формулирование мер по уменьшению их влияния на ГЧП-проекты, в создании системы мотивационных стимулов для участников партнерства в сотрудничестве). С учетом специфики сферы ВПО определены перспективные формы и направления применения ГЧП в образовательной сфере: обоснована необходимость принятия федерального закона о ГЧП и ряда нормативных актов на региональном уровне, обоснована целесообразность использования института ГЧП для развития человеческого потенциала и применения данной концепции для поддержания сбалансированного социально-экономического развития страны. Сформулирован вывод о необходимости повышения профессиональной квалификации субъектов партнерства, участвующих в реализации ГЧП-проектов, о разработке институциональных рамок функционирования института ГЧП, внесении существенных изменений в мотивационную систему для повышения ее эффективности, а также создание системы управления рисками ГЧП-проектов в сфере ВПО.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что полученные автором результаты исследования могут быть использованы для развития теории регулирования сферы ВПО, в частности, подходов к совершенствованию механизма согласования интересов участников рынков образовательных услуг и труда, и для формирования стратегии развития партнерских отношений между представителями государственных вузов и предпринимательских структур.
Практическая значимость исследования заключается в возможности внедрения конкретных рекомендаций по развитию государственно-частного партнерства в сфере ВПО в России. Предложения автора могут быть использованы для повышения конкурентоспособности отечественных вузов, как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также для обеспечения эффективного взаимодействия учреждений ВПО и предпринимательских структур. Отдельные наработки автора могут быть использованы в учебном процессе при
совершенствовании учебных курсов «Экономика общественного сектора», «Экономика социальной сферы», «Экономика образования».
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Результаты диссертационного исследования соответствуют следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05: 1.6.132. Государственно-частное партнерство в сфере услуг, 1.6.109. Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка; 1.6.110. Особенности формирования и развития общественного (государственного) сектора сферы услуг.
Апробация работы. Основные положения диссертации прошли апробацию на международных и всероссийских научно-практических конференциях в городах: Москве (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2009-2012), Санкт-Петербурге (конференция «Механизмы государственно-частного партнерства при развитии социальной инфраструктуры»), Уфе (международная научно-практическая интернет-конференция молодых ученых «Актуальные проблемы современных общественных наук»), Бийске (конференции Новой экономической ассоциации «Образование, наука и модернизация»), Ростове-на-Дону (IV Международная научно-практическая конференция «Глобальный мир: антикризисные императивы, модернизация, институты») за период 2009-2012 гг.
Материалы диссертационного исследования используются кафедрой экономики социальной сферы экономического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова при проведении занятий с магистрами, обучающимися по направлению «Экономика».
Основные результаты исследования опубликованы в 13 научных работах общим объемом 3,5 п.л., в том числе в трех статьях в рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ - 1,51 п.л.
Структура диссертации. Структура кандидатской диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Введение.
Государственно-частное партнерство в сфере высшего профессионального образования как механизм стимулирования развития экономики страны
По мере усложнения социально-экономических отношений государство как регулятор общественных отношений, в том числе правовых, экономических и других все чаще сталкивается с проблемами, решение которых требует привлечения существенных финансовых, управленческих и человеческих ресурсов. В условиях недостаточности государственных ресурсов для удовлетворения всех общественных потребностей, в ряде отраслей, находившихся ранее в сфере исключительно государственной ответственности (транспорт, электроэнергетика, ВПК, а также отрасли социальной сферы, в частности, образование, наука, здравоохранение) в настоящее время происходит привлечение ресурсов предпринимательских структур. Одной из форм партнерских отношений между государством и бизнесом является государственно-частное партнерство (далее - ГЧП).
Как правило, реализуемые в рамках ГЧП проекты (далее - ГЧП-проекты) ориентированы на решение задач, связанных с оказанием услуг населению, развитием государственной и муниципальной собственности, в том числе в сфере ВПО. Существенным преимуществом данного подхода является долгосрочный характер партнерских отношений, являющийся залогом развития отрасли. Такое партнерство позволяет реализовывать проекты даже в тех отраслях экономики, которые являются малоприбыльными, в частности, в отраслях социальной сферы (образование, наука) благодаря возможности привлечения ресурсов частного сектора.
В отечественной литературе существуют различные синонимы термина ГЧП, к которым относятся: частно-государственное партнерство, частно-общественное партнерство, публично-частное партнерство, партнерство государства и частного бизнеса, частно-государственная кооперация, общественно-частное партнерство. В данной работе будет использован термин «государственно-частное партнерство» для подчеркивания ведущей роли государства в данных отношениях. Поскольку в отечественной законодательной практике отсутствует единое определение ГЧП, целесообразно рассмотреть различные трактовки данного понятия в российской и зарубежной практике.
Сам термин «public private partnership», пришедший с Запада, переводится как «государственно-частное партнерство», т.е. «public» трактуется в данном случае как государство в широком смысле слова, и понимается под ним совокупность всех общественных институтов, на всех трех уровнях власти, реализующих свои властные полномочия и оказывающих непосредственное влияние на развитие общественных процессов, включающих образовательные, культурные и другие учреждения общественного сектора. В данной работе под государством будут пониматься федеральные (национальные), региональные и муниципальные органы управления.
В связи с тем, что концепция ГЧП зародилась за рубежом, целесообразно рассмотреть вначале определения, принятые в международной практике. Так Всемирный банк определяет ГЧП в широком смысле как «средне- или долгосрочные соглашения между общественным и частным секторами, в рамках которых происходит оказание услуг, находящихся в сфере ответственности общественного сектора, но реализация которых осуществляется частным сектором, при этом имеет место четкое разделение задач по вопросам развития инфраструктуры и (или) оказания общественных услуг» [135].
В США, например, ГЧП представляет собой «соглашение между государством и частным сектором, которое закреплено в договорной форме и дает возможность бизнесу в согласованной форме участвовать в государственной собственности и осуществлять выполнение функций, находящихся традиционно в сфере ответственности публичной власти» [133, с. 10]. При этом роль сторон в проектах, осуществляющихся в рамках ГЧП, может варьироваться от принятия на себя частным сектором определенных рисков и с согласием на систему штрафных санкций до комплексных проектов, включающих строительство, модернизацию, эксплуатацию и управление объектами.
Анализ научной литературы приводит к заключению, что в мировой практике сложилось два подхода к определению концепции ГЧП. С одной стороны, под ГЧП понимается система отношений между государством и бизнесом, широко использующаяся в качестве инструмента регулирования международного, национального, регионального, муниципального экономического и социального развития, а с другой стороны, ГЧП рассматривается как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности [39, с. 12].
В рамках Европейского Союза представителями Европейской консультационной комиссии (European Commission Consultation) подчеркивается, что термин ГЧП на уровне Сообщества не определен, и понимаются под ним формы кооперации между государством и бизнесом, созданные с целью обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг [130, с.З].
Отечественные авторы, А.В. Клименко и В.А. Королев, занимающиеся вопросами применения концепции ГЧП, упоминают американское исследование, в котором подчеркивается, что «приватизация, т.е. заключение различных соглашений, в соответствии с которыми значительно возрастает участие частных компаний в финансировании, проектировании, строительстве, владении и эксплуатации государственных мероприятий», представляет собой один из источников финансирования затрат на инфраструктуру [99, с.67]. Согласно же российской терминологии отчуждение имущества в рамках ГЧП, в отличие от приватизации, не происходит, а бизнесу передаются правомочия владения и пользования государственной и муниципальной собственностью.
Представители международного центра социально-экономических исследований определяют ГЧП как «объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора (частных предприятий) на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (образование, здравоохранение, социальная защита и т.д.)» [90, с.24].
Отечественный исследователь данного вопроса В.Г. Варнавский в своем определении использует термин «хозяйственное партнерство государства и частного сектора», понимая под ним «институциональный и организационный альянс между общественной властью и частным бизнесом в целях реализации национальных и международных масштабных, общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг...
Зарубежный опыт применения принципов государственно-частного партнерства в сфере высшего профессионального образования и его распространение в отечественной практике
Несмотря на то, что изначально концепция ГЧП получила свое распространение в промышленности, многие страны (США, Канада, Австралия, страны Центральной и Восточной Европы) активно применяют механизмы ГЧП на практике и в отраслях социальной сферы (образование, здравоохранение, культура), обеспечивая доступ к альтернативным источникам финансирования.
Рассматривая ГЧП в сфере ВПО, отметим, что применение принципов ГЧП не исчерпывается лишь финансовыми преимуществами. В рамках партнерства представители бизнеса, проводя семинары, организуя круглые столы, осуществляя издательскую деятельность, не только способствуют улучшению качества предоставляемых образовательных услуг, но и обеспечивают взаимное соответствие предложения со стороны рынка образовательных услуг и спроса со стороны рынка труда благодаря формированию у учащихся соответствующих компетенций.
Поэтому применение принципов ГЧП в сфере ВПО является необходимым элементом для развития человеческого капитала в постиндустриальном обществе. В противном случае, сокращение финансирования и предоставление услуг ВПО низкого качества может вызвать упадок экономики, снижение ее конкурентоспособности, а значит и ухудшение социальной обстановки в обществе, понижение общего уровня культуры и дефицит бюджетных средств. Следовательно, приоритетной задачей в области развития ГЧП должно стать активное внедрение принципов партнерства в отрасли социальной сферы.
В зарубежной практике сводные данные о ГЧП-проектах в разрезе по всем странам мира отсутствуют. Наиболее полную информацию предоставляет Всемирный банк, занимающийся проблемами развития инфраструктуры более 15 лет, который ведет базу данных по проектам ГЧП, правда, только в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.
Всего по данным консалтинговой компании АЕСОМ Consult число действующих и завершившихся контрактов ГЧП в мире за 1984-2004 гт. составляло 1121 при объеме инвестиций 451 млрд. долл. США, а с учетом проектов ГЧП, находящихся в стадии подготовки, эти значения увеличиваются почти в 2 раза [97, с.2].
В развитых странах Западной Европы и Северной Америки 20% от общего объема финансирования строительства и модернизации инфраструктуры осуще ствляется за счет средств частного бизнеса, в Великобритании этот показатель составляет 10-13% [136]. При этом реализация ГЧП-проектов активно осуществляется не только в Европе, США и Канаде, но и в Индии, Южной Азии, КНР и др.
Рассматривая страну, где наблюдаются наибольшие масштабы распространенности ГЧП, обратим свое внимание на США (хотя по капиталоемкости США уступает Китаю в 3 раза), где проведенная при Р. Рейгане приватизация инфраструктуры и сокращение прямой финансовой поддержки из федерального бюджета увеличили финансовую нагрузку на органы местного самоуправления по удовлетворению потребностей населения в различных услугах. Наиболее распространенной формой ГЧП в США являются концессии и контракты на управление, а основными стимулирующими механизмами - льготы (как правило, налоговые), льготные кредиты на инвестиции, предоставление возможности применения методов ускоренной амортизации, и т.д.
На Западе, например, в рамках Европейского Союза выделяют два вида ГЧП: институциональное, в рамках которого осуществляется создание государством и бизнесом совместных предприятий, и контрактное, к которому относятся концессионные договоры. В российской же практике существует пока смешанная структура ГЧП-проектов, определяющая их принадлежность, по большей части, к первому типу. Тем не менее, в сфере ВПО преобладающей формой ГЧП как по объему заключаемых договоров, так и по стоимостным показателям является концессия (концессии на строительство учебных корпусов, лабораторий, общежитий, исследовательских центров и т.д.).
Наибольший интерес представляет опыт Великобритании, страны, являющейся лидером по объему и стоимостным показателям среди европейских стран в области применения ГЧП (вместо термина ГЧП в Великобрттании используется термин «частная финансовая инициатива» (PFI)) в образовательной сфере, где благодаря партнерству экономится до 17% бюджета страны. При этом около одной трети от общего объема реализованных на территории страны ГЧП-проектов (35%) приходится на долю образовательной сферы (Приложение 1). В то же время на здравоохранение приходится 34%, на иные общественные услуги и транспорт -14% и 4% соответственно.
Интересно отметить, что если в качестве основного критерия разделения ГЧП-проектов по отраслям взять не количественную составляющую, а стоимост ную, то в период с 1995 по 2005 гг. первое место по стоимости занимали ГЧП-проекты в транспортной сфере. Однако в последнее время ситуация кардинально изменилась: лидерами не только по количественным характеристикам, но и по стоимостным является сфера образования (27%), а ГЧП-проекты, реализуемые в транспортной сфере, составляют лишь 17% от совокупной стоимости реализованных ГЧП-проектов в Великобритании (Приложение 2).
Таким образом, рассматривая сферу образования, можно отметить положительную тенденцию развития данного института. Так, за период с 1995 по 2009 годы численность ГЧП-проектов в рамках образовательной сферы в Великобритании неуклонно возрастала. Поэтому можно сделать вывод о постепенном перемещении акцента в области применения ГЧП в социально значимые сферы, отмечая при этом, что структура ГЧП-контрактов в Великобритании (как и в настоящее время в России) основывается на получении предпринимательскими структурами оплаты от органа власти за строительство, реконструкцию и развитие объектов образовательной инфраструктуры, а не на участии представителей бизнес-структур в самом образовательном процессе.
В то же время, анализируя практику реализации ГЧП-проектов в образовании на территории континентальной Европы (т.е. без рассмотрения Великобритании), можно отметить, что образовательная сфера занимает далеко не лидирующее положение, как по количественным показателям, так и по стоимостным. При этом, несмотря на то, что количество реализуемых ГЧП-проектов в рамках образовательной сферы возросло с 8% от общего количества реализуемых ГЧП-проектов (в период 2000 - 2004 годы) до 12% (2005 - 2009 годы), лидирующими отраслями остаются транспорт и здравоохранение (Приложение 3). Однако при анализе распределения ГЧП-проектов по отраслям, с точки зрения стоимости их реализации, наблюдается аналогичная картина. Так, стоимость проектов ГЧП, реализуемых в сфере образования, составляет менее 5% от общей стоимости реализуемых проектов, в то время как для транспортной отрасли этот показатель составляет более 75% [104, с. 93].
Влияние государственно-частного партнерства на процесс становления инновационной деятельности вузов
Определив в первой главе диссертации понятие ГЧП, мы отметили, что в основе взаимодействия лежит эффективное распределение рисков и прибыли между партнерами [98, с.7]. Необходимость такого распределения обусловлена тем, что ГЧП как инструмент реализации проектов, применяется, в первую очередь, в тех случаях, когда и государству, и бизнесу в отдельности затруднительно эффективно управлять проектом в условиях значительного объема инвестиций при высокой степени неопределенности - другими словами, в условиях повышенных рисков.
Применительно к ГЧП-проекту риск можно определить как вероятность события, которое приведет к отклонению результатов проекта от изначально запланированных показателей [103, с.6]. Для государства риски могут быть связаны с необходимостью привлечения дополнительных ресурсов (а значит, превышения выделенного бюджета), либо с тем, что не будут достигнуты запланированные результаты проекта и, таким образом, не будут выполнены обязательства перед населением. Такие риски ярко выражены в сфере ВПО, где для государства особенно важно получить качественный результат. Таким образом, риски государства в данной сфере могут носить не только материальный, но и общественно-социальный характер. Для бизнеса как партнера по реализации ГЧП-проекта основной риск часто сопряжен с деятельностью государственного бюрократического аппарата, недостаточная эффективность которого нередко приводит к высоким потерям [58, с. 15].
В настоящее время в теории риска разработка единого подхода к классификации рисков находится в стадии формирования. Само явление риска носит многофакторный характер, что требует построения классификации на различных основаниях, в результате чего в научной литературе представлено более 220 видов рисков [92]. В наиболее общем виде можно привести следующую классификацию: по вероятности наступления (высоковероятные - риск реализуется с вероятностью 50% в течение одного года; стандартные - риск реализуется с вероятностью 50% в течение всего ГЧП-проекта; маловероятные - риск реализуется с вероятностью 33% в течение всего проекта).
Рассматривая ГЧП-проекты в сфере ВПО важно подчеркнуть специфический состав присущих им рисков (рис. 3.1.1). Поэтому с учетом специфики образовательной сферы целесообразно предложить следующую классификацию рисков ГЧП-проектов. Можно разделить на четыре группы в зависимости от источников возникновения риска:
Риски в ГЧП обладают рядом характерных свойств. Во-первых, ввиду участия государства в проекте не только как партнера, но и как регулятора, весьма существенным является выделение политических рисков. Во-вторых, ГЧП-проекты в целом, и в сфере ВПО в особенности, являются уникальными, специфичными, а потому для них характерна высокая неопределенность и отсутствие накопленной статистической базы для анализа и аппроксимации [79], что создает дополнительные риски как для государства, как партнера, так и для бизнеса при реализации ГЧП-проектов. Социальная значимость проектов в сфере ВПО увеличивает фактор общественно-социальных рисков.
Политические риски, связанные с деятельностью органов государственной власти, могут оказывать существенное влияние на развитие проекта и являются одним из основных препятствий для частного сектора при участии его во взаимодействии. Существуют различные проявления политических рисков. Так, к примеру, изменение государственной политики в области ВПО может привести к за 104 крытию Федеральных целевых программ, сокращению финансирования, а как следствие, к снижению спроса на внебюджетные источники.
В первую очередь, можно выделить конъюнктурные риски, связанные с нестабильностью политической среды. Так, изменение политической конъюнктуры может привести к потере поддержки со стороны государства и даже, в крайнем случае, к противодействию. К конъюнктурным рискам также относится риск оказания политического давления на лица, принимающие решения в рамках проекта. Таким риском может быть, например, пересмотр приоритетов национальных программ и сокращение финансирования ВПО. Для России такие риски традиционно оцениваются как высоковероятные ввиду незрелости политической системы. Эта группа рисков носит преимущественно сезонный характер: конъюнктурные риски обостряются во время выборов в федеральные и региональные органы власти.
Так же в числе политических рисков можно выделить риск изменения контракта, связанный с изначальным неравенством партнеров в ГЧП-проектах. Государство здесь выступает не только как партнер, но и как регулятор. Ввиду того, что основной объем инвестиций приходится на начальные, наиболее капиталоёмкие этапы проекта, когда строятся инфраструктурные объекты сферы ВПО, высок риск того, что государство может либо заменить инвестора при переходе к более зрелым этапам жизни проекта, либо вообще исключить инвестора из проекта. Этот риск особенно характерен для сферы ВПО, где объекты инфраструктуры часто являются неотчуждаемыми элементами целого комплекса, находящегося в государственной собственности. Следует отметить, что российское законодательство слабо защищает интересы частных партнеров в ГЧП-проектах. Так, в Федеральном законе от 21.07.2005г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» существуют положения, устанавливающие упрощенный порядок расторжения концессионных соглашений государством, но при этом не прописаны механизмы адекватной компенсации частным инвесторам.
Пути расширения применения государственно-частного партнерства
Как показывает практика, за последние годы произошли существенные положительные изменения в области развития механизмов ГЧП вообще, и в сфере ВПО в частности.
Говоря о перспективах развития ГЧП в сфере ВПО необходимо, прежде всего, охарактеризовать сложившуюся к настоящему времени ситуацию в данной сфере. Так, существующие сегодня недостатки, касающиеся нормативно-правовой базы в области ГЧП в образовательной сфере и сфере ВПО в частности, отсутствия рынков ГЧП-проектов, предлагаемых бизнесу для оказания услуг в сфере ВПО, несоответствия финансовых рынков потребностям ГЧП (в том числе, труднодоступность кредитных ресурсов для реализации ГЧП-проектов в сфере ВПО, требующей привлечения инвестиций на длительный срок), а также отсутствия кадров государственных и муниципальных служащих, готовых применять принципы ГЧП на практике, замедляют развитие института партнерства в России.
Тем не менее, к настоящему моменту создан ряд предпосылок развития ГЧП в сфере ВПО: усиливается обратная связь бизнеса и государства в рамках системы консультаций при реализации ГЧП-проектов в сфере ВПО, создаются различные экспертные советы в Государственной Думе, а также при отраслевых министерствах и ведомствах (наряду с представителями Торгово-промышленной палаты РФ и в Совете Федерации представлен и Российский союз промышленников и предпринимателей, представители которого тесно сотрудничают с отечественными вузами, участвуя в разработке стандартов ВПО, создавая обучающие программы и т.д.).
Анализируя тенденции в области законодательства, касающегося вопросов ГЧП, сделать однозначный прогноз о перспективах не представляется возможным. С одной стороны, пока не принят соответствующий федеральный закон о ГЧП, а с 2005 года особого интереса к данному вопросу не проявлялось. Поэтому более вероятным представляется принятие изменений в региональном законодательстве, особенно учитывая наличие в нем определений терминов ГЧП, возможных для механизмов мотивации для представителей предпринимательских структур, установление общего порядка и условий участия органов исполнительной власти в партнерстве и т.д. В качестве примера можно привести закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» или Закона Ставропольского края о «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае», в которых среди стимулирующих мер государство предоставляет налоговые льготы бизнесу, выделяет субсидии из краевого бюджета, предоставляет отсрочки и рассрочки по уплате налогов и налоговые кредиты, а также государственные гарантии [21; 22].
С другой стороны, учитывая активное обсуждение в последнее время проблем, связанных с распространением ГЧП, в том числе отсутствие законодательной базы, в предстоящий период следует ожидать внесение изменений в отечественное законодательство, в том числе разработку закона о ГЧП на федеральном уровне, в котором будет определено юридическое понятие ГЧП, а также закреплены основные права и обязанности сторон. Следующим шагом должно стать законодательное закрепление функционирования внебюджетных отраслевых и межотраслевых фондов поддержки научной, научно-технической деятельности. Поэтому вероятны законодательные изменения в Федеральном законе РФ «Об образовании» и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Также можно ожидать развитие института ГЧП и широкое внедрение его механизмов на региональном и муниципальном уровнях. В некоторых регионах сформированы программные документы с указанием основных направлений развития партнерства (например, в документах республики Тыва даже предусмотрено финансирование для подготовки кадров, необходимых для реализации ГЧП-программ). Однако необходимо понимание, что приоритеты развития ГЧП в сфере ВПО должны соответствовать стратегии политики социально-экономического развития региона и его возможностям, а также учитывать возможности государственных и муниципальных органов управления. Поэтому, несмотря на различные недостатки региональных программ развития ГЧП, факт их появления является фундаментом для развития системы ГЧП в субъектах РФ.
А.В. Масленникова, заместитель начальника отдела развития традиционных секторов и рынков Минэкономразвития РФ, который в своей статье «Государственно-частное партнерство: региональный аспект» подчеркивает необходимость в перспективе перехода региональных органов исполнительной власти «к новым технологиям управления региональным развитием, основанным на управлении внутренней стоимостью региона с учетом его конкурентных преимуществ и экономического потенциала, что и будет определять выбор инвестиционной стратегии с последующим выбором инструментов ее реализации, а одним из ключевых способов реализации региональной инвестиционной политики будет ГЧП» [80].
Вследствие незащищенности интересов и прав частного сектора в ходе взаимодействия, представителям государства необходимо обратить внимание на разработку системы льгот и гарантий защиты капиталовложений, произведенных субъектами партнерства. Однако разработка мотивационных механизмов для стимулирования представителей предпринимательских структур к участию в партнерстве с учетом специфики сферы ВПО, скорее всего, если и будут разработаны, то через несколько лет, т.к. вначале необходимо создать все институциональные условия для развития общей концепции ГЧП и внедрения основных принципов партнерства в отечественной экономике.
Также среди первоочередных мероприятий, вероятно, будет урегулирование вопросов целевого использования выделенных средств, а также решение проблем, связанных с распределением доходов, рисков, возникающих при прекращении реализации ГЧП-проектов по независящим от сторон причинам.
В области управления имуществом перспективным направлением является создание организаций с целью применения на практике результатов научной дея тельности. При этом организовываться они будут как на базе созданных в 2007 году федеральных университетов, национальных исследовательских центров, так и с помощью средств вузов, обладающих значительным инновационным и научно-исследовательским потенциалом в технических и гуманитарных областях. Ярким примером таких вузов является «Сколково», созданый на базе ГЧП, где в ходе образовательного процесса активно внедряются принципы партнерства.
Появилась такая возможность благодаря внесению изменений в отечественное законодательство по вопросам предоставления вузам прав на создание малых инвестиционных предприятий, позволяющих осуществлять внедрение результатов образовательной и научно-исследовательской деятельности, а также благодаря вступлению в силу Закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [4, ст.З].
Таким образом, создание подобных организаций призвано обеспечить привлечение внебюджетных источников финансирования и развитие научно-исследовательской деятельности, в том числе за счет модернизации материально-технической базы вузов, обновления их основных фондов, а также за счет привлечения человеческих ресурсов предпринимательских структур.
Организация совместных предприятий позволит преодолеть законодательные ограничения в части государственных закупок, предоставляя вузам возможность заключения долгосрочных контрактов на выполнение НИОКР, в области широкого участия в выполнении научно-исследовательских и консалтинговых услуг благодаря отсутствию необходимости проведения тендеров на размещение государственных заказов и т.д.
