Содержание к диссертации
Введение 2
1. Основы современной системы государственных закупок
и поддержки малого предпринимательства 16
Теоретические основы современной системы государственных закупок 17
Мировой опыт осуществления закупок за счет бюджетных средств 40
13. Обеспечение участия малого бизнеса в поставках продукции для государственных нужд 57
2. Анализ нормативно-правовой базы и практики закупок продукции
для государственных и муниципальных нужд
и государственной поддержки малого предпринимательства 64
2.1. Анализ российского законодательства в области государственных закупок продукции
и поддержки малого предпринимательства 64
2.2. Практика осуществления государственных и муниципальных закупок в России
и участия в них малого предпринимательства 89
3. Предложения по формированию механизма поддержки участия малого
предпринимательства в поставках продукции для государственных
и муниципальных нужд 116
Меры информационной и консультационной поддержки 117
Методическая поддержка 125
Обеспечение институциональной и законодательной поддержки 147
Заключение 153
Список литературы „ 158
Законодательные и иные правовые акты 158
Литература 161
3- Источники в сети Интернет 168
Приложения 170
Приложение 1. Процедуры способов закупки продукции дня государственных нужд 170
Открытый конкурс 170
Закрытый конкурс 173
Специализированный закрытый конкурс 174
Двухэтапный конкурс 175
Запрос котировок 179
Закупка у единственного источника 181
Приложение 2. Обзор Federal Acquisition Regulation, США 183
Приложение 3. Статистические данные по проведению закупок продукции
для государственных и муниципальных нужд
в Российской Федерации в 1999—2001 годах 188
Приложение 4. Статистические данные по участию малого предпринимательства
в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
в Российской Федерации в 1999—2001 годах 197
Приложение 5. Проект Порядка предоставления преференций 204
Стр. 1 из 207
*
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Введение к работе
Современный подход к государству в системе экономических отноше
ний основывается на признании его равноправным субъектом рынка. Цель
деятельности государства — эффективное производство общественных благ,
которые включают обеспечение правопорядка, национальной безопасности,
функционирование экономики, социальную защиту, охрану окружающей
среды и т.д. Производство этих благ осуществляется за счет общественных
I средств, аккумулируемых в бюджетах и целевых внебюджетных фондах,
Ш прежде всего за счет средств налогоплательщиков, а также доходов государ-
ства, получаемых при управлении имеющейся у него собственностью.
В процессе выполнения своих целевых функций государство обычно
сталкивается с проблемой материально-технического обеспечения, как при
реализации государственных программ, так и в текущей деятельности.
В большинстве случаев эта проблема решается путем приобретения необхо
димых материальных и интеллектуальных ресурсов на рынках товаров, работ
и услуг, что принято называть государственными закупками или закупками
для государственных нужд.
^ Государство, обладая значительными финансовыми ресурсами, при
осуществлении закупок продукции для государственных нужд является крупнейшим субъектом рыночных отношений. Решения государства по приобретению продукции оказывают существенное влияние на функционирование рынков. Особенно это сказывается на тех рынках, где государство является единственным приобретателем продукции — фундаментальные научные исследования, продукция для нужд национальной обороны и безопасности, социальные услуги населению. Таким образом, государственные закупки из способов обеспечения текущей деятельности превращаются в инструмент реализации государственной политики.
*
Стр. 2 из 207
Разработка механихча поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Одно из направлений государственной политики — политика поддержки и развития малого предпринимательства. Малые предприятия производят значимую долю внутреннего валового продукта, расширяют базу налогообложения, обеспечивают занятость населения, способны быстро реагировать на рыночную конъюнктуру. В то же время малые предприятия сталкиваются с трудностями в привлечении инвестиционных ресурсов, страдают от бюрократии, зачастую имеют слабые позиции в конкурентной борьбе. Поэтому государство принимает меры, направленные на защиту и стимулирование роста малого бизнеса.
Государственная политика поддержки малого предпринимательства включает множество аспектов, одним из которых является обеспечение участия субъектов малого предпринимательства в поставках товаров, выполнении работ или оказании услуг для государственных и муниципальных нужд. При размещении государственных и муниципальных заказов органы государственного управления и местного самоуправления (государственные и муниципальные заказчики) используют специальные мероприятия, которые позволяют субъектам малого бизнеса получать государственные и муниципальные заказы и выполнять их.
Привлекая малое предпринимательство к выполнению государственного и муниципального заказа, органы государственного управления решают следующие задачи реализации экономической и социальной политики:
развитие рынка, содействие конкуренции;
расширение сферы деятельности малого предпринимательства путем поощрения производственной и инновационной деятельности;
создание новых рабочих мест;
увеличение базы налогообложения;
Стр. 3 из 207
Разработка механихт поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции д.ія государственных и муниципальных нужд
усиление конкуренции за государственные и муниципальные заказы
и повышение эффективности расходования бюджетных средств.
Участие малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд в экономически развитых странах для самих малых предприятий выгодно по следующим причинам:
рынок государственных и муниципальных заказов и подрядов стабилен и постоянно растет;
получить государственный или муниципальный заказ выгодно, поскольку государство является надежным партнером;
поставлять продукцию для государственных и муниципальных нужд престижно, поскольку государство подтверждает надежность и состоятельность поставщика и высокое качество его продукции.
В то же время в России участие малого предпринимательства в выполнении государственных заказов весьма незначительно и в среднем не превышает 4—8%. Связано это с множеством причин, среди которых новизна данного направления деятельности для органов государственной власти и субъектов предпринимательской деятельности, несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок, отсутствие практических механизмов обеспечения участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд, а также с рядом других причин.
В этой связи представляется важным и актуальным проведение анализа причин недостаточно активного участия малого предпринимательства в выполнении государственных и муниципальных заказов, а также разработка методов и практических рекомендаций для повышения роли малого бизнеса при выполнении поставок продукции для государственных и муниципальных нужд.
Стр. 4 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Целью диссертационной работы является разработка механизма поддержки участия субъектов малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд.
Для реализации поставленной цели предполагается решение следующего круга задач:
провести анализ и систематизацию мирового опыта осуществления закупок продукции для государственных нужд, обобщить применяемые способы закупки продукции для государственных нужд и построить их типовые процедуры, осуществить анализ опыта обеспечения участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных нужд;
изучить и обобщить российское законодательство в области государственных закупок и государственной поддержки малого предпринимательства, а также практику его применения; проанализировать российский опыт государственной поддержки малого предпринимательства вчасти обеспечения участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд;
разработать систему мер поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд с учетом международного опыта, российской нормативной правовой базы и практики государственных (муниципальных) закупок в Российской Федерации.
Объектом исследования является рынок государственных и муниципальных заказов и подрядов в Российской Федерации и взаимоотношения органов государственной власти и субъектов малого предпринимательства, возникающие при осуществлении поставок товаров (выполнении работ, оказании услуг) для государственных и муниципальных нужд.
Стр. 5 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Предметом диссертационной работы являются закономерности процессов расходования бюджетных средств на осуществление закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, а также условия участия малого предпринимательства в выполнении государственных (муниципальных) заказов и методы стимулирования малого бизнеса, применяемые при осуществлении государственных (муниципальных) закупок.
При проведении исследования будут использоваться экономико-статистические методы и методы системного анализа. Концепция механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд будет разработана с учетом многообразия практических методов размещения государственных и муниципальных заказов и комплекса мер государственной поддержки малого предпринимательства.
Теоретической основой диссертационного исследования служат работы ведущих отечественных и зарубежных специалистов в области экономики общественного сектора и расходования бюджетных средств при осуществлении закупок продукции для государственных нужд; действующее российское законодательство в области расходования бюджетных средств, осуществления государственных закупок и государственной поддержки малого предпринимательства; правила закупок экономически развитых государств и международных финансовых институтов, разработки ИМЭИ Минэкономразвития России, материалы Минэкономразвития России и Госкомстата России, открытые отечественные и зарубежные источники в сети Интернет.
Научная новизна диссертационной работы состоит в разработке механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд. Наиболее существенные научные результаты, полученные автором в ходе диссертационного исследования, заключаются в следующем:
Стр. 6 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Обобщен мировой и отечественный опыт проведения государственных и муниципальных закупок и опыт поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд.
Предложен комплекс мер информационной и консультационной поддержки участия малого предпринимательства в государственных закупках.
Применительно к российским условиям уточнен механизм предоставления ценовых преференций поставщикам-субъектам малого предпринимательства при участии в конкурсах на закупку продукции для государственных нужд.
Предложен способ квотирования части государственного (муниципального) заказа на поставку товаров с использованием методики разбиения заказа на части (лоты), а также механизм субконтрактации / субподряда при размещении заказов на выполнение подрядных работ.
Разработана система институциональных мер, позволяющих аккумулировать возможности различных субъектов малого предпринимательства при участии в поставках продукции для государственных нужд и обеспечивающих как поставщиков-малых предпринимателей, так и государственных заказчиков вспомогательными сервисами.
Даны предложения по совершенствованию действующего законодательства и иных нормативных правовых актов в области государственных (муниципальных) закупок и государственной поддержки малого предпринимательства.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой конкретных рекомендаций по расширению участия малого
Стр. 7 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции д.ы государственных и муниципальных нужд
предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд, которые могут использоваться раздельно как при закупках продукции для федеральных государственных нужд и государственных нужд субъектов Российской Федерации, так и на уровне местного самоуправления. Предложенные в работе методики и подходы были апробированы автором при организации и проведении конкурсов на закупку продукции для федеральных государственных нужд. В частности, методика разбиения заказа на части (лоты) использовалась в следующих конкурсах:
открытый конкурс без предварительного отбора на закупку компь-
ютерной техники в рамках Президентской программы «Компьютеризация сельских школ», координируемой Исполнительной дирекцией «Дети России» при Минобразования России, 2001 год;
открытые конкурсы на закупку полиграфической продукции
и услуг для нужд Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 2001 год;
открытые конкурсы на закупку продовольствия, лекарственных
средств и изделий медицинского назначения, подрядных работ и сервисных услуг для нужд Российской детской клинической больницы Минздрава России, 2001—2О02 годы. Метод преференций (на примере преференций отечественного производителя) прошел апробацию при проведении конкурса на закупку компьютерной техники в рамках президентской программы «Компьютеризация сельских школ» (Исполнительная дирекция «Дети России» при Минобразования России, 2001 год).
Предложенные в работе механизмы обеспечения участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд были также использованы при разработке Национальным деловым партнерством «Альянс Медиа» методических рекомендаций «Мето-
Стр. 8 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
дика привлечения субъектов малого предпринимательства к выполнению государственного заказа» в рамках проекта «Создание информационно-аналитической системы участия малых предприятий Москвы в государственном заказе» по заказу Департамента поддержки и развития малого предпринимательства Правительства Москвы.
Структура и содержание работы построено исходя из поставленных задач исследования и определяются методологией выполнения работы. Работа состоит из трех глав, введения и заключения, а также приложений.
Первая глава диссертационной работы посвящена теоретическим аспектам системы государственных закупок. Теоретические положения подтверждаются анализом практики осуществления государственных закупок в странах с развитой экономикой, анализом практики мировой торговли и опыта закупок международных финансовых институтов.
Государство в лице органов государственного управления рассматривается, в соответствии с современными подходами экономической теории и экономики общественного сектора, в качестве равноправного субъекта рыночных отношений, обладающего особыми правами и «производящего» общественные блага (обеспечение правозащиты; национальной обороны и безопасности; создание и развитие институциональных основ экономических отношений; система социальной защиты граждан и др.).
Для реализации политики государству необходимы ресурсы: финансовые, материальные, информационные, трудовые, которые привлекаются путем приобретения органами государственной власти и местного самоуправления товаров, работ (подрядных строительно-монтажных и ремонтных) и услуг (консультационных, интеллектуальных, научно-исследовательских и работ) на конкурентном рынке. На закупки продукции используются средства налогоплательщиков, аккумулированные в соответствующих бюджетах и целевых внебюджетных фондах.
Стр. 9иї207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства
в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Расходование средств налогоплательщиков должно осуществляться согласно принципам экономности, эффективности, равенства и справедливости, гласности и ответственности. Мировой опыт предлагает несколько механизмов обеспечения этих принципов на практике, среди которых важное место занимает проведение торгов (конкурсов).
Закупка товаров и работ для государственных и муниципальных нужд обычно осуществляется одним из следующих способов, обеспечивающих конкуренцию между потенциальными поставщиками (исполнителями): открытые, закрытые или двухэтапные конкурсы, переговоры, упрощенные способы закупки для небольших контрактов (котировки, закупки по каталогам, прямые закупки). В случаях отсутствия конкуренции или при необходимости срочного проведения закупки используется способ закупки у единственного поставщика (исполнителя).
Иной механизм предусматривается для приобретения интеллектуальных (консультационных услуг), которые, в российской терминологии, также включают научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИР и ОКР). Для этого используются процедуры закупок с использованием конкурентных переговоров, техническое задание исполнителю формулируется достаточно широко, в критерии оценки включаются не только коммерческие условия оказания услуг, но и техническая сторона предложения, а также квалификация исполнителя.
Процедуры всех конкурентных способов содержат такие основные этапы, как информирование заказчиком потенциальных поставщиков и доведение до них своих потребностей и условий будущего контракта; подготовку поставщиками своих ценовых и технических предложений; оценку поступивших предложений заказчиком и определение предложения с наилучшими условиями.
Стр. 10 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Схожий набор способов закупок, условий их применения и процедур используется в США, Европейском сообществе, других странах с развитой рыночной экономикой. Правила международной торговли предусматривают для стран-участниц Всемирной торговой организации использование открытых конкурентных процедур размещения государственных заказов. Международные финансовые институты (Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития, другие некоммерческие организации) используют конкурсные процедуры заключения контрактов на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг.
Расходы государства на приобретение продукции в частном секторе экономики используются в качестве инструмента проведения государственной политики поддержки малого предпринимательства. При размещении государственных и муниципальных заказов различными способами обеспечивают, чтобы часть поставок товаров (выполнения работ или оказания услуг) осуществлялась поставщиками-субъектами малого предпринимательства.
Для этого в нормативных правовых актах устанавливаются нормы об обязательном участии субъектов малого бизнеса в поставках товаров (выполнении работ, оказании услуг) для государственных и муниципальных нужд. Широко практикуется участие малых предприятий в качестве соисполнителей или поставщиков отдельных видов специализированной продукции при реализации крупных проектов. Создаются сети делового сотрудничества, информационные базы данных; функционируют бизнес-центры, обеспечивающие юридическую и консультационную поддержку.
Вторая глава диссертационной работы посвящена анализу российского законодательства в области проведения государственных и муниципальных закупок и государственной политики поддержки малого предпринимательства, а также практике их применения.
Стр. 11 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Показано, что организация и проведение конкурсов на закупку продукции для государственных нужд регулируется большим числом нормативных правовых актов, среди которых Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 №97-ФЗ, Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 08.04.1997 №305, ряд других федеральных законов и принятых в их развитие иных нормативных правовых актов.
Обобщая нормы законодательства, автор пришел к выводу, что действующее российское законодательство устанавливает обязательное применение конкурсных и регламентированных внеконкурсных способов закупки продукции для государственных нужд Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Закупки органов местного самоуправления регулируются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Основным способом закупки является открытый конкурс, предусматривающий публикацию информации о проведении конкурса в специализированных СМИ и допуск к участию в конкурсах любых поставщиков, пожелавших принять участие в конкурсе. Законодательством отводится срок не менее 45 дней для подготовки участниками конкурса своих заявок, включающих информацию о поставщике; сведения, подтверждающие его правоспособность и квалификацию; технические и коммерческие условия выполнения государственного контракта; иные документы. Оценка конкурсных заявок и определение выигравших поставщиков проводится с использованием заранее определенных критериев, важнейшими из которых является цена и технические (качественные) характеристики продукции.
Стр. 12 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
Также законодательством предусмотрено использование закрытых конкурсов для закупки на рынках с ограниченной конкуренцией; двухэтапных конкурсов для размещения государственных заказов на выполнение научных исследований или выполнение сложных уникальных работ. Для проведения небольших по объемам закупок стандартной продукции, для которой имеется сложившийся рынок, предусмотрен запрос котировок. В случае закупки продукции у монополиста или необходимости срочных закупок используется закупка у единственного поставщика (у единственного исполнителя).
Несмотря на большое число нормативных правовых актов, часто встречается несоответствие или неконкретность правовых норм, использование устаревших подходов. Есть проблемы с распространением области регулирования нормативных правовых актов и единых правил и принципов закупки на все уровни закупок за счет общественных средств: федеральный, региональный уровни и уровень местного самоуправления.
В работе также дан подробный анализ российского законодательства в области государственной поддержки малого предпринимательства с точки зрения обеспечения участия поставщиков-субъектов малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд.
Так, в Федеральном законе «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 14.06.1995 №88-ФЗ присутствуют нормы об обязательном привлечении малых предпринимателей к поставкам продукции для государственных нужд; квота малого предпринимательства по отдельным приоритетным направлениям хозяйственной деятельности составляет 15%.
Этот закон конкретизирован постановлением Правительства РФ «О комплексе мер по развитию и государственной поддержке малых предприятий в сфере материального производства и содействию их инновацион-
Стр. 13 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и мунщипалъных нужд
ной деятельности» от 31.12.1999 №1460, в котором определены приоритетные направления хозяйственной деятельности.
В некоторых регионах Российской Федерации также приняты региональные программы поддержки малого предпринимательства, предусматривающие аналогичные меры по его поддержке, включая предоставление квот на поставку продукции для государственных нужд.
Анализ практики применения действующего законодательства в области государственных закупок и государственной поддержки малого предпринимательства путем обеспечения участия малого предпринимательства в выполнении государственных и муниципальных заказов показывает наличие большого числа проблем, не позволяющих в полной мере реализовать задачи государственной политики: недостаточная информационная поддержка; отсутствие рыночной инфраструктуры; недостаточный уровень квалификации как государственных заказчиков, так и малых предпринимателей; отсутствие практических механизмов обеспечения участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд.
Наличие объективных причин, затрудняющих получение малыми предприятиями государственного заказа, отражается в доле поставок продукции для государственных нужд малым бизнесом; по всем уровням размещения государственного и муниципального заказа эта величина не превышает 10% (в среднем — 6%). Наилучшим образом обстоят дела на уровне местного самоуправления — малое предпринимательство получает до 22% (в среднем — 11 %) объемов муниципального заказа. Субъекты Российской Федерации передают малому предпринимательству до 19% государственного заказа (в среднем — 6%). Наименьшие объемы участия малого предпринимательства на федеральном уровне — до 6% (в среднем — 1%).
Таким образом, проведенный анализ показывает, что участие субъектов малого предпринимательства в поставках продукции для государственных
Стр. 14 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
(муниципальных) нужд не соответствует возможностям малого бизнеса, общемировым тенденциям и политике Российской Федерации в этой области. В этой связи необходимо разработать меры, направленные на совершенствование порядка поддержки участия малого предпринимательства в выполнении государственных (муниципальных) заказов.
В третьей главе работы предлагается система мер и практических рекомендаций, образующих механизм обеспечения участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд, включающий информационную и консультационную поддержку, систему практических методов определения условий конкурсов и их проведения (включая ценовые преференции, квотирование заказа, участие малого бизнеса в качестве субподрядчиков / субконтракторов), система институциональных и законодательных мер.
Стр. 15 из 207
Разработка механизма поддержки участия малого предпринимательства в поставках продукции для государственных и муниципальных нужд
