Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕ ЛЕВЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКЕ 11
1.1 Условия и факторы регионального развития России 11
1.2 Сущность и содержание программно-целевого подхода в управлении социально-экономическим развитием региона 39
ГЛАВА 2 ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД В РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ 57
2.1 Зарубежный и отечественный опыт использования программно-целевого подхода в решении проблем регионов 57
2.2 Типология целевых программ развития регионов 85
2.3 Вопросы организации процесса разработки и реализации про грамм социально-экономического развития регионов 106
ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ 123
3.1 Анализ параметров социально-экономического развития Воро нежской области 123
3.2 Совершенствование механизма управления социально- экономическим развитием области в рамках программно-целевого под хода 139
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 164
ЛИТЕРАТУРА 169
ПРИЛОЖЕНИЯ 190
Введение к работе
Актуальность исследования.
Мировая наука активно занимается поиском эффективных подходов к использованию механизмов рыночного саморегулирования и программирования социально-экономических процессов. Неизбежные в условиях рынка циклические колебания экономики вызывают определённые отрицательные последствия.
Среди наиболее негативных тенденций последнего десятилетия в России присутствуют усиливающаяся дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов и дезинтеграция экономического пространства. Эти тенденции связаны с неодинаковой адаптацией к рынку территорий с разной структурой экономики, с ослаблением регулирующей роли государства, с фактическим неравенством различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром, с изменением прежних экономических связей и вытеснением межрегиональных связей внешнеэкономическими, а также другими причинами.
В настоящее время, наряду с бюджетным регулированием отношений между федеральной, региональной и муниципальной уровнями власти; территориальной дифференциацией тарифов и цен на услуги естественных монополий, а также другими регуляторами регионального развития используется целевое программирование социально-экономических процессов в регионах.
Программно-целевой подход, воплощаемый в целевых программах, это эффективный и проверенный на практике механизм решения наиболее актуальных вопросов, который активно применялся в ходе реализации плана ГОЭЛРО, при решении проблем нечерноземной зоны, БАМа, Дальнего Востока и т. д.
Практика применения программно-целевого подхода в преодолении проблем российской экономики характеризуется наличием серьезных недостатков, в том числе в сравнении с дореформенным опытом. Это проявляется в ориентации на решение частных ведомственных и региональных вопросов без увязки последних с приоритетными целями развития экономики - в частности, с соз данием благоприятных условий для воспроизводственной деятельности отстающих регионов, решением иных проблем, выходящих за рамки отдельной отрасли или региона. Возникшая проблема сочетания рыночных механизмов и программных методов в экономике требует по нашему мнению особого внимания.
Вышеперечисленные аспекты обусловливают актуальность исследования теоретических и практических особенностей использования программно-целевого подхода для эффективного решения социально-экономических задач государства в рыночных условиях хозяйствования.
Работа выполнена в рамках основного научного направления экономического факультета Воронежского государственного университета «Научные основы социально-экономической политики и практики хозяйствования», а также в рамках научно-исследовательской темы кафедры экономики и управления организациями экономического факультета «Управление изменениями в социально-экономических системах».
Степень разработанности проблемы.
В научной литературе сформирован определённый объём знаний, отражающий различные аспекты исследуемой проблемы.
Теоретико-методологические основы использования различных подходов к решению проблем регионального развития нашли отражение в трудах У. Ай-зарда, Ж.-Р. Будвиля, Ю.Н. Гладкого, А.Г. Гранберга, Г.В. Гутмана, X. Зиберта, А. А. Кисельникова, В.И. Королевской, В.В. Котил ко, Н.И. Лариной, В.Н. Лек-сина, Б.З. Мильнера, А.А. Мироедова, Г.С. Поспелова, Б.Г. Преображенского, И.Е. Рисина, X. Ричардсона, М.В. Степанова, Ю.И. Трещевского, Л. Туроу, Хохлова С.Н., А.И. Чистобаева, А.Н. Швецова, Р.И. Шнипера, и др.
Научно-практические аспекты использования программно-целевого подхода в современной региональной политике исследуются в работах А.А. Ада-меску, П.И. Бурака, В.М. Видяпина, Д. Джеймсона, X. Ингхема, Ю.Н. Казанского, Р. Кемпбела, В.В. Кистанова, Н.В. Копылова, А.Р. Лейбкинда, В.Я. Любовного, П. Розена, Е.В. Рудневой, В.Л. Тамбовцева, А.А. Тихомирова, и др.
Изучение хронологического и содержательного аспектов проводимого авторами анализа опыта реализации российских целевых программ, направленных на региональное развитие, позволяет сделать вывод о том, что многие недостатки программ, реализуемых в начале и середине 90-х годов, не были устранены в ходе разработки и реализации программ в последующие годы. Актуальность проблемы недостаточной теоретической и методологической проработки вопросов применения программно-целевого подхода в управлении региональным развитием современной России позволяет определить цель и задачи исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в теоретическом и методологическом совершенствовании программно-целевого подхода в ходе решения социально-экономических проблем регионального развития современной России.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
исследовать существующие инструменты регулирования регионального развития и выявить на фоне современных социально-экономических тенденций особенности программно-целевого инструментария;
определить принципы, критерии и форму реализации программно-целевого подхода в рамках рассмотрения его сущности и содержания;
проанализировать зарубежную и современную российскую практику применения программно-целевого подхода в решении проблем регионального развития;
уточнить классификацию целевых программ, направленных на развитие регионов;
провести анализ программного поля Воронежской области;
разработать комплекс показателей для оценки эффективности реализуемых в регионе программных мероприятий;
сформулировать основные положения методики оценки эффективности реализуемых на территории региона программных мероприятий;
провести на базе предложенной методики оценку действующих в Воро нежской области областных целевых программ и сформулировать предложения по усовершенствованию процесса формирования пакета целевых программ региона.
Объектом исследования выступают федеральные и региональные целевые программы социально-экономического развития регионов.
Предметом исследования являются отношения, возникающие в сфере использования программно-целевого подхода в решении проблем регионального развития в Российской Федерации.
Теоретической и методологической базой исследования послужили положения, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых по проблемам социально-экономического развития регионов.
Методологической основой исследования являются системный, комплексный подходы к изучению социально-экономических проблем, методы логического, сравнительного и факторного анализа.
Информационную базу исследования составили статистическая информация Федеральной службы госстатистики РФ, справочная и методическая литература, материалы периодической печати, правовых баз данных «Консультант Плюс», «Консультант Плюс-Регионы», «Гарант», база данных рейтингового агентства «Эксперт-РА». Была также использована информация о региональных стратегиях развития различных субъектов Российской Федерации и регионов иностранных государств, представленная в сети Интернет.
Научная новизна. Основные результаты диссертации, выносимые на защиту и имеющие научную новизну, заключаются в следующем:
1. Проведена группировка инструментов, используемых для решения проблем регионального развития. Выделены три основные группы таких инструментов: институциональные; плановые и программные; бюджетно-налоговые. Обоснована приоритетность использования программно-целевого подхода, позволяющего в условиях переходной экономики достигать своеобразной точки «росы» с которой начинается саморазвитие системы.
2. В рамках понимания программно-целевого подхода, как объективно субъективной системы управления социально-экономическими процессами, сформулирован его основной принцип, заключающийся в постановке целей, достижение которых изменяет качественные характеристики объекта воздействия до момента возникновения самоподдерживающейся совокупности элементов, содержащей в себе механизм саморазвития.
3. Систематизированы принципы функционирования подсистем программно-целевого подхода. Принципы функционирования экономической подсистемы включают: формирование точек роста в экономике региона, достижение компромисса интересов субъектов разных уровней, согласованность использования ресурсов, высокая эффективность программных мероприятий, достижение строго заданных целевых ориентиров; принципы функционирования организационной подсистемы: закрепление исполнителя за каждым этапом программы, обязательность сочетания функций по управлению реализацией программных мероприятий и ответственности за результаты, адаптация процесса реализации программы к изменению внешних условий, конечность воздействия, обеспечение уровня воздействия необходимого и достаточного для запуска самоподдерживающегося механизма развития системы и др.; принципы функционирования институциональной подсистемы: учёт неравнозначности статусных характеристик регионов; повышение статуса управляющей системы в ходе реализации программных мероприятий; множественность центров формирования целевых программ регионального уровня; отсутствие эффективно функционирующего института социально-экономической системы необходимого для достижения поставленной цели; создание единого центра управления всеми этапами программы.
4. Сформирована совокупность критериев применения программно- целевого подхода для решения проблем регионального развития, которая включает невозможность разрешения проблемы в статике, с использованием стандартных механизмов саморегулирования; наличие угрозы целостности социально-экономической системы; ограниченность и разобщённость необходимых для решения проблемы ресурсов во времени и пространстве; возможность цен трализации управленческих функций и объединения самостоятельных элементов в систему.
5. Уточнена категория «целевая программа», как форма реализации программно-целевого подхода. Разработка в рамках программы не только комплекса мероприятий, а именно их системы, позволяет создать условия для однонаправленного изменения преобразуемой социально-экономической среды. В отличие от комплексности, предполагающей лишь разносторонность воздействия, системность в данном случае заключается в том, что формируется новый уровень взаимодействия элементов преобразуемого объекта - их самоподдерживающаяся совокупность, содержащая в себе механизм саморазвития.
6. Выявлены особенности зарубежного опыта использования программно-целевого подхода и даны рекомендации по его адаптации к условиям Российской Федерации. В частности, необходимость учёта статусных характеристик региона и множественность центров формирования мероприятий регионального уровня для достижения компромисса субъектов программных мероприятий; финансирование программ по блокам единой целевой направленности; повышение статуса органов управления программами; ориентация на развитие внутреннего потенциала региона; построение вертикальной цепочки финансирования программ; двойственный подход к направлению осуществления программ - развитие регионов с низкими показателями социально-экономического развития, а также интенсификация развития регионов - лидеров.
7. Уточнена классификация региональных программ. Особенностью предложенной совокупности классификационных признаков выступает строгая целевая направленность программ, конечность действия программ и обязательность учёта условий, определяющих уровень управления программой. В частности, условия, обосновывающие необходимость участия федерального правительства в реализации целевых региональных программ включают: общегосударственное значение проблемы; необходимость обеспечения единства экономического пространства, социальных и правовых гарантий и стандартов; более низкие по сравнению с другими регионами показатели социально-экономического развития региона; наличие явлений субъективного характера, препятствующих функционированию рыночных механизмов.
8. Предложен перечень показателей оценки программных мероприятий, состоящий из двух групп: показатели, характеризующие вклад программных мероприятий в создание социально-экономического базиса развития региона -его понимание основано на обеспеченности региона балансовыми запасами природных ресурсов, развитием человеческого потенциала, состоянием инфраструктуры и др., и показатели, характеризующие вклад программных мероприятий в обеспечение эффективного функционирования основных институтов социально-экономической системы региона в текущем периоде - политического, судебного, финансового, рыночного и др.
9. Сформулированы основные положения методики оценки эффективности реализуемых на территории региона программных мероприятий. На основе ранжирования целевых программ рекомендовано сокращение совокупности осуществляемых программ за счёт передачи мероприятий, фактически не требующих программного решения, для прямого финансирования по соответствующей статье бюджета и перенесения акцентов в сторону стратегических направлений социально-экономического развития области.
Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что полученные в ней результаты доведены до конкретных рекомендаций по совершенствованию использования программно-целевого подхода в управлении региональным развитием.
Выводы и предложения автора приняты к сведению и используются в работе Управления региональных программ и проектов администрации Воронежской области в ходе целевого программного инвестирования в экономику и социальную сферу Воронежской области.
Положения и выводы диссертационного исследования могут использоваться в практике работы федеральных и региональных органов власти и управления, а также в учебном процессе.
Апробация результатов работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на следующих международных, всероссийских и межрегиональных конференциях: всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы в транзитивной экономике России» (г. Воронеж, 2002 г.), межрегиональной научной конференции «Экономические отношения в трансформируемой России: эволюция, проблемы преобразования» (Воронеж, 2002 г.), всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы экономической теории» (Воронеж, 2003 г.), международной конференции «Современные проблемы экономической теории» (г. Воронеж, 2003 г.); всероссийском форуме молодых учёных и студентов «Инновационность хозяйственных систем» (г. Екатеринбург, 2003 г.); международной научно-практической конференции «Управление изменениями в социально-экономических системах» (г. Воронеж, 16-17 июня 2003 г.); всероссийском форуме молодых учёных и студентов «Инновационность хозяйственных систем» (г. Екатеринбург, 15-17 мая 2003 г.);
Структура и объем диссертационной работы. Диссертация изложена на 239 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, содержит 18 таблиц, 2 диаграммы и 15 рисунков. Библиография насчитывает 220 источников, в том числе 36 зарубежных.
