Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические аспекты функционирования государственных унитарных предприятий в рыночной экономике 11
1.1. Сущность и классификация государственных унитарных предприятий в современных условиях хозяйствования 11
1.2. Основные направления регулирования деятельности государственных унитарных предприятий 27
1.3. Правовая база, регламентирующая деятельность государственных унитарных предприятий 41
Глава 2. Тенденции развития форм управления государственными унитарными предприятиями наэтапе углубления рыночных отношений 54
2.1. Развитие принципов управления государственными унитарными предприятиями в ходе экономической и административной реформ 54
2.2. Формирование стратегии эффективного управления государственной собственностью 62
2.3. Анализ механизма финансирования деятельности государственных унитарных предприятий 78
Глава 3. Совершенствование механизмов управления деятельностью государственных унитарных предприятий
3.1. Концептуальные основы совершенствования организационно-правовых форм функционирования государственных унитарных предприятий 90
3.2. Основные направления повышения экономической эффективности работы государственных унитарных предприятий 108
Заключение 126
Литература
- Основные направления регулирования деятельности государственных унитарных предприятий
- Правовая база, регламентирующая деятельность государственных унитарных предприятий
- Формирование стратегии эффективного управления государственной собственностью
- Основные направления повышения экономической эффективности работы государственных унитарных предприятий
Основные направления регулирования деятельности государственных унитарных предприятий
Оно включало правомочия предприятий по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом в соответствии с законом, плановыми заданиями и назначением имущества.
Государство в лице вышестоящих органов сохраняло за собой «право присвоения», а также права «общего руководства соответствующей отраслью хозяйства», «непосредственного планирования и регулирования» [87. с. 32]. По нашему мнению, при этом игнорировались административно-правовая составляющая института оперативного управления, правомочия государства, его плановых, отраслевых и контрольных органов, выполняющих ключевую роль в командной экономике.
Как отмечает Д.В.Петров, институт оперативного управления в советском законодательстве не был чисто гражданско-правовым институтом, а имел смешанную природу и происходил из административно-правовых установок [87. с. 93].
Это мнение поддерживает и В.А.Дозорцев, который отмечает, что право оперативного управления было выражением административно-командной системы [51]. Она создала объективные предпосылки для разделения права собственности и гражданской правосубъектности, для существования субъекта гражданского права, не являющегося собственником. В силу этого, оперативное управление объективно возникло задолго до того, как оно было зафиксировано в законодательстве. С разрушением административно-командной системы данные предпосылки исчезли. Оперативное управление перестало быть объективной категорией, превратившись в искусственную законодательную конструкцию.
В законе СССР от 30.06.87 г. «О государственном предприятии (объединении)» [7] фактически содержался отказ от права оперативного управления, а трудовой коллектив был объявлен полноправным хозяином на государственном предприятии. Оперативное управление в тот период подвергалось критике. Предлагалось значительно расширить права руководства и сотрудников предприятий. Вместе с тем в законе не было указано, на каком праве основывается деятельность предприятия и трудового коллектива. Закон СССР от 06.03.90 г. «О собственности в СССР» [8] также не дал ответа на данный вопрос. Законом были значительно расширены имущественные права трудового коллектива. Государственное предприятие получило право эмитировать акции, которые должны были распределяться среди работников предприятия. Предложения такого рода не укладывались ни в одну из существующих в мире правовых конструкций юридического лица, и, естественно, были совершенно неприемлемыми для государства как собственника и нежизнеспособными на практике, что полностью подтвердилось последующими событиями. Несмотря на то, что закон фактически не исполнялся, он не мог не сыграть негативную роль, способствуя разрушению финансовой и правовой дисциплины на государственных предприятиях.
Казенные предприятия были возрождены к жизни указом Президента РФ от 23.05.94 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий» [20]. Данный указ предусматривал на базе ограниченного круга ликвидируемых государственных предприятий создание хозяйствующих учреждений — казенных заводов, казенных фабрик и казенных хозяйств с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых предприятий. При этом предусматривалось, что создание казенных заводов (фабрик, хозяйств) может быть принято только в отношении промышленного или сельскохозяйственного федерального ГУП в случаях, строго определенных указами Президента РФ. С принятием ныне действующего ГК РФ концепция оперативного управления использовалась уже как основа конструкции казенного предприятия. ГУЛ, основанное на праве оперативного управления (казенное предприятие), образуется по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. В ходе исследования установлено, что структура, организация и другие особенности ГУЛ проявляются в следующем: общим признаком всех ГУЛ является то, что они не наделены правом собственности на закрепленное за ними имущество; имущество ГУП является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия; характер их правосубъектности в отличие от всех остальных видов коммерческих организаций правосубъектность ГУП является не общей, а специальной, уставной. Для этого в учредительных документах таких предприятий обязательно должны содержаться конкретные сведения о предмете и целях их деятельности.
Экономическая функция унитарного предприятия заключается в непосредственном удовлетворении общественных потребностей, выполнении в основном государственных заказов на продукцию и услуги особой значимости. На таком предприятии имущество используется и воспроизводится как общественная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ), соответственно произведенная продукция и полученные доходы являются государственной собственностью, государственная собственность не отчуждается, но вместе с тем государственному предприятию, как самостоятельному хозяйствующему субъекту, передаются имущественные права пользования и распоряжения.
Следует обратить внимание и на то, что все ГУП создаются в разрешительном порядке, что является исключением из общего правила о регистрационном порядке образования юридических лиц. ГУП считается созданным как юридическое лицо со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц с особенностями, установленными ст. 10 ФЗ 161 [19]. ГУП создается без ограничения срока, если иное не установлено его уставом, он вправе в установленном порядке открывать банковские счета на территории Российской Федерации и за ее пределами.
Правовая база, регламентирующая деятельность государственных унитарных предприятий
В экономике России вплоть до настоящего времени существуют структуры управления, освоенные еще в 30-е годы и модернизированные в 50-е и 60-е годы. Их особенностью является построение организационно-управленческих систем по технологическому принципу вертикального подчинения, когда главные управленческие функции сосредоточены в высшем эшелоне, а низшие звенья управления не имеют какой-либо самостоятельности в принятии решений, прежде всего по использованию ресурсов и расходованию прибыли.
Проводимые реформы незначительно повлияли на внутреннюю организационную структуру управления. При сохранении в качестве основы линейно-функциональной организации сокращаются конструкторские и технические отделы, некоторые обслуживающие подразделения. На предприятиях возникают службы маркетинга, которые занимаются преимущественно рекламой и сбытом готовой продукции и пока еще оказывают слабое воздействие на производство. Небольшая часть предприятий преобразована в структуры холдингового типа, когда материнская компания, владея дочерними предприятиями, сохраняет контроль над финансовыми потоками. Однако при всех изменениях сохраняется традиционная схема распределения полномочий и ответственности. Изменения внутренней организационной структуры носят часто хаотичный характер, новые подразделения создаются по неэкономическим причинам, продолжается сокращение разветвленных ранее конструкторских служб.
В ходе исследования установлено, что имеющиеся инструменты управления и контроля пока не обеспечивают необходимого качества управленческих воздействий и не позволяют эффективно решать задачи, стоящие перед государственным сектором экономики. По нашему мнению на данном этапе особенно важно при формировании механизмов управления государственным сектором учесть уровни управления и конкретные виды управляемых объектов. Результатом формирования управленческих механизмов, адекватных качественным особенностям управляемых хозяйствующих структур, должны стать оптимизация структуры и размеров государственного сектора экономики России и повышение эффективности использования государственной собственности.
Как показал анализ, организация современного ГУЛ затрудняется следующими обстоятельствами: недостаточно разработана и не стала достоянием управленцев теория управленческой деятельности; не вполне ясны цели управленческой деятельности, мотивация предпринимательской деятельности во многих случаях направлена не на развитие производства, а на получение дохода в данном периоде без учета перспектив развития; собственники в России часто не нацелены на долгосрочное развитие производства, которые нередко они видят свою задачу в том, чтобы конвертировать активы предприятий в денежные средства; не разграничены права и ответственность собственников и менеджеров; не организовано эффективное управление государственными предприятиями. Одной из ключевых проблем повышения эффективности управления ГУЛ является, на наш взгляд, уточнение того государственного органа, который должен наделяться полномочиями верховного управляющего государственной собственностью.
В настоящее время эти функции выполняет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (далее — Агентство). По мнению автора деятельность этого Агентства нуждается в совершенствовании.
Прежде всего, это связано с тем, что в последнее время Агентство занималось в основном вопросами приватизации государственного имущества. А между тем функции управления ГУЛ не сводятся только к этому. Они являются более широкими и поэтому, видимо, есть смысл расширить число субъектов, которые бы реально занимались вопросами управления ГУЛ.
За Агентством можно было бы оставить функции, связанные с трансформаций объектов государственной собственности (приватизация и национализация). Функции управления ГУП, не подлежащими приватизации, можно было бы передать министерствам и ведомствам соответствующих секторов экономики. Кроме того, можно было бы создать и некий новый орган, который бы выполнял исключительно стратегические функции по управлению государственной собственностью. В состав этого органа можно было включить и Департамент по обеспечению процедур банкротства, которое в настоящее время входит в состав Министерства по налогам и сборам РФ.
В настоящее время неэффективность функционирования большинства ГУП обусловлена тем, что они в меньшей степени, чем частные предприятия вовлечены в сферу конкурентной борьбы. В результате получается, что затраты ГУП, связанные с оказанием тех или иных услуг, в среднем на 40% выше, чем у частных компаний, тогда как цена услуг частных фирм на 28% ниже, чем у государственных [111. с. 140-141]. Это во многом объясняется тем, как отмечает Б. Стивена, что в «большинстве государственных организаций необходимость четкой, точной формулировки цели и описания рабочего задания в совокупности с легко определяемой ответственностью за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий. Представляется, что именно этим обусловлены различия в затратах у государственных и частных оргшіюаций» [113].
На наш взгляд, необходимо иметь в виду, что во всех случаях, функционирование ГУЛ должно исходить из примата общенациональных интересов. Поэтому критерием оценки эффективности использования государственной собственности могут быть только социально-экономические критерии, а сама природа государственной собственности в условиях рыночной экономики является двойственной, сочетающей в себе два начала -рыночное и нерыночное.
В качестве одного из путей повышения эффективности управления государственной собственностью ставится вопрос о трансформации ГУП в другие организационные формы. Вместе с тем, процесс перевода в акционерную форму части ГУЛ, основанных на праве хозяйственного ведения, осуществляется в настоящее время медленно, что подтверждается данными таблицы № 2 [91].
Одновременно идет процесс создания новых предприятий, .функционирующих на праве хозяйственного ведения. Контроль и управление со стороны государства на таких предприятиях осложняется тем, что управление финансовыми потоками и принятие решений об использовании прибыли осуществляется на уровне руководителя предприятия без согласования с собственником. Контроль достижения качественных показателей деятельности ГУЛ, основанном на праве хозяйственного ведения стал возможен, только начиная с 2001 г. (с этого момента они отражаются в условиях контракта). В соответствии с ФЗ 161 ГУП не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
Формирование стратегии эффективного управления государственной собственностью
Вместе с тем, в законодательстве пока не разработан правовой механизм формирования исполнительных органов государственных акционерных компаний, их состав, компетенция, в частности, порядок согласования принимаемых решений с собственником, система вознаграждения, ответственность за неправомерные действия, что на практике приводит к рассогласованности действий. Представляется, что кандидатов в состав Совета директоров, представляющих в компании интересы, соответственно, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, должно определять Правительство РФ либо уполномоченные им органы исполнительной власти.
Обоснование и выбор наиболее перспективных направлений совершенствования организации управления производством в рамках отдельно взятых предприятий или промышленных комплексов в целом являются задачами управления развитием. В этом аспекте в условиях рыночных отношений одной из проблем является поиск методов разработки вариантов планов и программ развития, отражающих неопределенности, возникающие при исследовании конкретной хозяйственной системы и управления ею. Тем самым обеспечивается возможность рассмотрения не всех существующих альтернатив, а только содержательно однородных траекторий развития, что будет способствовать сокращению времени осуществления всего комплекса организационных мероприятий по преобразованию объекта, как главного условия повышения эффективности производства и управления.
Практика развития рыночных отношений в нашей стране показывает, что изменение условий хозяйствования не гарантирует решения проблем, связанных с повышением эффективности производства и управления в плане удовлетворения имеющихся потребностей в конкретной продукции. Достижение согласования интересов производителей и потребителей требует новых подходов к выявлению имеющихся потребностей, их количественной и качественной оценке на основе анализа рынка, разработки новых организационных форм и методов управления производством. Фактически это означает развитие системы управления с учетом требований и условий ее функционирования в рыночной среде [35; 89; 95; 101; 106].
Изучение степени влияния факторов внутренних и внешних переменных в новых условиях хозяйствования превращается в исследование проблемы оценки внутренних сил предприятия для того, чтобы использовать внешние возможности. Иначе говоря, управление начинается с выявления сильных и слабых сторон стратегии предприятия на основе анализа их потенциала. Потенциал предприятия складывается из совокупности экономических, управленческих, информационных, маркетинговых, организационных и коммуникационных возможностей, определяющих способность предприятия решать свои проблемы с учетом влияния факторов внутренней и внешней среды.
Вместе с тем, следует отметить, что успех работы по совершенствованию управления зависит не только от того, что надо делать, но и от того, как делать. При этом вопросы о том, как делать, т.е. вопросы организации связаны прежде всего с проблемой комплексности, системности и плановости в работе по совершенствованию управления во всех структурных звеньях ГУП. Комплексный подход к решению данных проблем проявляется прежде всего в том, что совершенствование управления включает: организацию научных исследований и проектных разработок по проблемам управления; учебу (подготовку и переподготовку) управленческих кадров, особенно руководящих; собственно рационализацию управления (функций, методов, органов, процессов, техники и т.д.) на конкретном объекте. По существу, эти три задачи неразделимы, и решение каждой из них требует работы в отношении двух других [47;53; 89; 95].
Другим проявлением комплексного подхода к совершенствованию управления является увязка всех направлений в единое целое. При этом важно ответить на вопросы, связанные с организацией: исследования и проектирования мероприятий по совершенствованию управления; подготовки и переподготовки управленческих кадров; самой практической деятельности по совершенствованию управления на предприятиях [53; 95].
Для повышения эффективности управления государственной собственностью необходимы изменения по следующим направлениям: совершенствование организационно-хозяйственной практики управления; введение рыночных принципов во взаимоотношениях с хозяйствующими субъектами (повышение роли возмездных операций, сокращение льгот для пользователей государственным имуществом, поддержка субарендных отношений арендатора государственного имущества при условии выполнения им договорных обязательств); совершенствование системы подготовки управляющих государственным имуществом и формирование рынка менеджеров соответствующего профиля; создание адекватной системы вознаграждения управляющих, ориентированной на достижение целей управления; рост внимания к дивидендной политике.
Управленческая деятельность должна быть основана на учете, отчетности, контроле, анализе и оценке деятельности по использованию государственного имущества.
Контролю должно подвергаться не только достижение запланированных показателей использования недвижимости, но и распределение финансовых потоков, их целевое использование, а также сохранность государственного имущества.
Основные направления повышения экономической эффективности работы государственных унитарных предприятий
Общественная эффективность учитывает социально-экономические последствия для общества в целом и может определяться и выражаться, по мнению автора, количественными и качественными показателями.
Поскольку первоочередной целью предприятий государственного сектора является решение макроэкономических проблем, обеспечение приемлемых условий воспроизводства совокупного общественного капитала, поэтому и критерий, в соответствии с которым они функционируют, не может ограничиваться только микроэкономическими показателями (рентабельность, фондовооруженность, фондоотдача и т.п.). Деятельность ГУП следует оценивать с точки зрения народнохозяйственной эффективности в широком смысле слова.
Для ГУП главным критерием эффективности работы должна быть оценка того, насколько успешно удается им реализовать макроэкономические и/или социальные цели. С этой точки зрения возможную неэффективность государственных предприятий (в узкорыночном, микроэкономическом понимании) следует признать допустимой, если они справляются с функциями встроенного стабилизатора макроэкономических и социальных пропорций.
Поэтому оценка эффективности деятельности государственных предприятий должна включать два уровня: микроэкономические показатели хозяйственной деятельности и степень удовлетворения потребностей в общественных благах. Доказано, что основным критерием оценки эффективности функционирования ГУП в рыночных условиях является её социально-экономическая направленность.
Хозяйственная деятельность ГУП в значительно большей степени, по сравнению с организациями других форм собственности, зависит от эффективности применения методов финансово-экономического регулирования, как одного из основных направлений государственного воздействия на экономику. Финансовые отношения между государством и ГУЛ отличаются определенной спецификой, развиваясь под влиянием взаимообмена денежными средствами, находящимися в распоряжении предприятий, с одной стороны и аккумулируемых в соответствующих бюджетах с другой. При этом те и другие средства являются государственной собственностью. Анализ показал, что основным методом финансирования для большинства ГУП, основанных на праве хозяйственного ведения, является самофинансирование. Такой метод как банковское кредитование, предусмотренный законодательством, не достаточно отработан практикой совместного финансового менеджмента предприятия и собственника, а также по причине разной доступности банковского кредита для предприятий, находящихся в собственности Российской Федерации и ее субъектов, так как в соответствии с нормативно-правовым обеспечением Банка России, банковские кредиты, выданные под гарантии Российской Федерации и под гарантии субъектов РФ, относятся к категориям ссуд с разным уровнем кредитного риска.
Основным методом финансирования ГУП, основанных на праве оперативного управления, является бюджетное финансирование в соответствии со сметой доходов и расходов.
Финансам ГУП присущи черты, характерные для финансов в целом как стоимостной категории, а также специфические особенности, обусловленные организационно-правовой формой и формой собственности.
В зависимости от организационно-правовой формы ГУП и вида права, на котором ему передается имущество, существенно различается организация финансов и финансовые отношения предприятий в процессе их финансово-хозяйственной деятельности.
В состав финансового механизма ГУП входят финансовые методы и средства как внешнего финансового управления (воздействия государственных органов управления), так и внутреннего финансового управления (самих субъектов) по поводу управления его финансами в целях реализации программ финансово-хозяйственной деятельности, утвержденных собственниками имущества государственных предприятий.
На наш взгляд, совершенствование системы финансового механизма предполагает совершенствование нормативно-правовой базы с целью наиболее полного использования на ее основе потенциала финансовых методов, финансовых рычагов и стимулов с учетом специфики формы собственности и организационно-правовых форм ее реализации и воспроизводства. Соответственно, основными задачами в этом направлении является создание норм и правил, которые способствовали бы развитию и совершенствованию таких финансовых методов, как финансовое планирование и программирование, финансовый мониторинг, финансовый контроль (в том числе, аудит), финансовая ответственность предприятия и органов, осуществляющих управленческое воздействие.
Действующую систему управления необходимо изменить таким образом, чтобы ввести механизм экономической заинтересованности в эффективном использовании государственной собственности и экономической ответственности за убыточную работу предприятий. Доходы всех управляющих субъектов как на первичном уровне (ГУЛ), так и на вторичном (соответствующих министерств) должны зависеть от степени достижения целей управления государственной собственностью.
Однако, как показывает анализ деятельности ГУЛ, работа по совершенствованию управления организована неоднозначно. Причем данная функция осуществляется подразделениями совершенно разных наименований.
