Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Казначейская система исполнения бюджетов 11
1.1. Теоретический аспект функционирования казначейской системы
исполнения бюджетов 11
1.2. Опыт построения и функционирования казначейского исполнения
бюджетов на региональном и местном уровнях 25
ГЛАВА 2. Организация казначейского исполнения местных
бюджетов 44
Организационные формы реализации казначейского исполнения местных бюджетов 44
Определяющие критерии построения казначейского исполнения местных бюджетов 70
Экономическое обоснование внедрения казначейского исполнения
местных бюджетов 83
ГЛАВА 3. Функциональная реализация казначейского исполнения
бюджета муниципального образования на примере г. Липецка 92
Практическое построение казначейского исполнения бюджета муниципального образования на примере г. Липецка 92
Организационный механизм построения казначейского исполнения бюджета муниципального образования 102
Результаты практической реализации построения казначейского
исполнения бюджета муниципального образования 122
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 139
БИБЛИОГРАФИЧЕСЮШ СПИСОК 143
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Бюджет сегодня - это не только элемент финансовой системы, главное действующее звено в регулировании финансовых потоков. За ним закрепилась важнейшая роль обеспечения поступательного развития экономики России и регионов.
При переходе к рыночным отношениям государству необходимо было найти новые формы управления бюджетными потоками, что создало предпосылки для перехода к казначейской системе исполнения бюджетов.
Действующий до этого времени механизм использования бюджетных ресурсов был слабо адаптирован к современным рыночным условиям, он не мог обеспечить прозрачность бюджета, эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, характеризовался многоступенчатостью, низкой оперативностью и раздробленностью. Поэтому стала актуальной проблема внесения изменений в процесс исполнения бюджета, т.е. переход на казначейскую систему, основными преимуществами которой являются: усиление контроля за использованием бюджетных средств; отделение распорядителей бюджетных средств от их получателей; централизация потоков доходов и расходов; максимальное сокращение траектории движения финансовых ресурсов; оптимизация краткосрочного планирования, а в целом - повышение эффективности управления и использования бюджетных средств.
Таким образом, развитие казначейской системы исполнения региональных и местных бюджетов не является самоцелью, а является средством повышения эффективности общего процесса управления финансовыми потоками, бюджетными процессами.
В соответствии со статьей 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998г. №145-ФЗ в России устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и
4 бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
К настоящему времени создана единая централизованная система органов Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации. Процесс полномасштабного перехода на казначейскую систему исполнения бюджета на федеральном уровне завершен. Что же касается положения дел на региональном и местном уровнях, то массового перехода на казначейское исполнение этих бюджетов до сих пор не произошло, и этот процесс все еще далек от завершения.
Пока Правительство Российской Федерации не предпринимало решительных действий по ускорению перехода регионов и муниципальных образований на казначейское исполнение бюджетов, но в любой момент это может случиться, и у администраций не останется альтернатив, кроме заключения договоров на исполнение бюджета с соответствующим территориальным органом Федерального казначейства, а этот путь далеко не всегда для них приемлем в силу технических и политических причин. Поэтому имеет смысл форсировать этот процесс, тем более, что переход на казначейское исполнение бюджета дает значительные преимущества.
В связи с вышесказанным возникает вопрос о выборе формы, в которой будет организовано территориальное казначейство.
Небольшой опыт функционирования территориальных казначейств не позволяет сделать однозначный вывод о предпочтительности какого-то одного варианта. Складывающиеся в регионах формы казначейского исполнения бюджета могут обладать определенной спецификой, но необходимо, чтобы в целом эта система обеспечивала максимально эффективное использование бюджетных ресурсов, предварительный контроль за целевым расходованием средств, прозрачность бюджета в режиме реального времени, а также мобильность бюджетных ресурсов.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации подробно описывается механизм казначейского исполнения федерального бюджета, однако этого не сделано в отношении бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований. Поэтому разрабатываемые регионами механизмы казначейского исполнения территориальных бюджетов существенно различаются между собой. В этой области для науки открывается широкое поле деятельности с целью разработки наиболее рационального и относительно универсального организационного механизма построения казначейского исполнения региональных и местных бюджетов, а также механизма его внедрения.
Таким образом, актуальность и высокая практическая значимость решения проблемы перехода на казначейское исполнение местного бюджета обосновали выбор темы диссертационной работы, постановку ее цели, задач, направлений исследования.
Степень разработанности проблемы. Проблемы теории и практики функционирования бюджетной системы Российской Федерации не являются новой для отечественной науки. Они нашли отражение в трудах А. М. Бабич, Л. Г. Барановой, П. И. Вахрина, О. В. Врублевской, Л. А. Дробозиной, А. Ю. Казака, Л. М. Ковалевой, Т. Е. Косаревой, Л. Н. Павловой, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. М. Сабанти, О. В. Соколовой, Л. А. Юриновой и др. Проблемы становления и развития органов Федерального казначейства отражены в трудах А. М. Бабич, О. В. Врублевской, Л. Н. Павловой, А. И. Романенкова, М. В. Романовского, Т. Г. Нестеренко, А. И. Фисенко и др. Региональный и управленческий аспекты проблематики отражены в трудах А. А. Адамеску, А. Г. Гранберга, Т. Г. Морозовой, М. М. Максимцова и др.
Однако вопросы функционирования казначейской системы исполнения территориальных бюджетов не достаточно полно отражены в трудах ученых. Именно эта область остается недостаточно исследованной в теоретическом и прикладном аспектах. Можно выделить лишь незначительное количество
трудов, публикаций, статей в периодических печатных изданиях, над которыми работали: И. Г. Акперов, Л. А. Бережная, Н. И. Быкова, Б. И. Герасимов, О. В. Дьякова, Н. Г. Иванова, А. С. Ларионов, Т. Д. Маковник, А. В. Максимов, С. П. Сазонов, Ю. А. Черных и др.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в разработке наиболее рационального и относительно универсального организационного механизма построения казначейского исполнения бюджета муниципального образования, который также мог бы использоваться для совершенствования управления существующей системой исполнения местного бюджета. Разработка осуществляется на основе действующих законодательных норм с учетом принципов построения бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с целью были поставлены следующие задачи'.
раскрыть теоретический аспект функционирования казначейского исполнения бюджетов;
исследовать практические аспекты организационного построения и функционирования казначейского исполнения бюджетов на региональном и местном уровнях;
рассмотреть возможные организационные формы реализации казначейского исполнения местных бюджетов в соответствии с действующими законодательными нормами;
определить основные критерии построения казначейского исполнения местных бюджетов;
рассмотреть практику аспектов построения казначейского исполнения бюджета на примере г. Липецка;
разработать организационный механизм построения казначейского исполнения бюджета муниципального образования и способ его реализации;
проанализировать и оценить качественные результаты практической реализации предложенного организационного механизма построения казначейского исполнения бюджета муниципального образования;
- определить экономическую целесообразность внедрения предложенного организационного механизма построения казначейского исполнения бюджета муниципального образования.
Объектом исследования является бюджет муниципального образования как составляющая бюджетной системы Российской Федерации.
Предметом исследования являются организационные механизмы реализации, бюджетные технологии, используемые при построении системы исполнения бюджета муниципального образования.
Теоретической базой исследования послужили труды ученых и практиков в области менеджмента, финансов, бюджетных технологий, а также по вопросам казначейского исполнения бюджетов. При написании работы был изучен, систематизирован и обобщен материал монографий, книг, научных статей в специализированных периодических изданиях, материалы научно-практических конференций и семинаров по рассматриваемым в работе вопросам.
Методологическую основу исследования составили такие методы научного анализа как системный подход, исторический анализ, сравнительный анализ, принципы формальной логики, методы экономического анализа и синтеза, финансового прогнозирования, экспертная оценка, приемы индуктивного и дедуктивного изучения.
Информационной базой исследования послужили: нормативно-правовая база Российской Федерации федерального, регионального и местного уровней, материалы Главного управления Федерального казначейства Российской Федерации, Управления федерального казначейства по Липецкой области, материалы региональных и местных органов финансового управления Российской Федерации, в том числе Управления финансов Липецкой области и города Липецка.
В работе также была использована информация официальных адресов компьютерной сети Internet, данные правовой системы «Консультант плюс».
8 Научная новизна результатов исследования заключается в том, что:
на основе анализа теоретических и практических аспектов функционирования казначейского исполнения бюджетов сделаны теоретические выводы и разработаны практические рекомендации по построению и реализации разработанного относительно универсального организационного механизма казначейского исполнения бюджета муниципального образования, который может быть использован как для внедрения казначейской системы, так и для совершенствования управления существующей системой исполнения бюджета муниципального образования. Его практическая реализация включает в себя два основных этапа. Первый этап - создание муниципального казначейства (либо казначейского отдела финансового органа) с оплатой с единого счета и открытие в нем лицевых (аналитических) счетов всех бюджетополучателей. На основании анализа управленческого и учетного подходов к управлению счетами аргументировано предложение по использованию именно управленческого подхода. Второй этап - создание небанковской кредитной организации (НКО), перевод муниципального казначейства на обслуживание в НКО, перевод лицевых счетов бюджетополучателей, подрядчиков муниципального заказа, внебюджетных фондов в НКО с открытием расчетных счетов. В случае отлаженной работы администрации с муниципальным или уполномоченным банком и присутствия взаимного доверия целесообразно создавать казначейство именно на базе банка, что позволяет фактически объединить первый и второй этапы;
рассмотрена система качественных показателей результатов практической реализации предложенного организационного механизма построения казначейского исполнения бюджета муниципального образования;
- дано экономическое обоснование внедрения предложенного
организационного механизма построения казначейского исполнения
бюджета муниципального образования на основе разработанной методики;
- на основании изучения законодательной базы, анализа теоретических разработок и исследования практики казначейского исполнения местных бюджетов систематизированы организационные формы казначейского исполнения местных бюджетов (учитывая возможные варианты) с учетом преимуществ и недостатков каждого из них;
определены основные критерии построения казначейского исполнения бюджета муниципального образования.
Практическая значимость результатов исследования определяется комплексным подходом к проблеме казначейского исполнения бюджета муниципального образования, доведением ряда теоретических положений и выводов до уровня конкретных практических рекомендаций. Результаты, полученные в ходе исследования, могут быть использованы органами местного самоуправления для внедрения или совершенствования казначейского исполнения бюджета муниципального образования с целью повышения эффективности использования бюджетных средств.
Систематизированные обобщения научных знаний, практических аспектов, основные положения и выводы диссертационного исследования автора могут послужить основой для дальнейшего изучения проблемы казначейского исполнения региональных и местных бюджетов.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения, выводы, рекомендации диссертационной работы, их научная и практическая значимость изложены в докладах и публикациях автора.
Результаты диссертационного исследования обсуждались и получили положительную оценку на трех Всероссийских научно-практических конференциях: «Современные проблемы экономической теории» 20-21 февраля 2003 года, г. Воронеж, «Проблемы реформирования экономики России» 17-18 апреля 2003 года, г. Воронеж, «Молодежь. Образование. Экономика» 24 апреля 2003 года, г. Ярославль; на межрегиональной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы российских регионов: осмысление, формирование подходов и механизмов
10 решения в условиях ориентации на экономическое созидание» 15-16 мая 2003 года, г. Липецк; на региональной научно-практической конференции «Экономический либерализм и государственное регулирование -составляющие стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа» 1 апреля 2003 года, г. Липецк.
Выборочные материалы и результаты диссертационного исследования были использованы:
в работе совещаний, проводимых Управлением финансов администрации г. Липецка;
в качестве методологической базы по отдельным вопросам деятельности Управления финансов администрации г. Липецка;
в практической работе Управления финансов администрации г. Липецка по внедрению казначейских технологий управления местным бюджетом (что подтверждается соответствующими документами);
при разработке прогноза социально-экономического развития города Липецка на 2003 год;
в учебном процессе в Липецком государственном техническом университете (ЛГТУ), в филиале Всероссийского заочного финансово-экономического института (ВЗФЭИ) в г. Липецке (что также подтверждается соответствующими документами).
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 11 научных работах общим объемом 4,1 печатных листа.
Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Работа выполнена на 162 страницах машинописного текста и включает в себя 7 таблиц, 14 рисунков; список использованной литературы содержит 191 источник.
