Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. МВД России как институт обеспечения экономической безопасности страны 11
1. Понятие и содержание экономической безопасности страны в контексте деятельности органов внутренних дел 11
2. Виды и оценка угроз экономической безопасности страны в контексте деятельности органов внутренних дел 22
3. Оценка места подразделений МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны 43
Глава 2. Организация и методы управления ресурсами МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны 57
1. Ресурсы МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны 57
2. Организация и методы управления финансовыми ресурсами подразделений МВД России как института обеспечения экономической безопасности страны 75
3. Организация и методы управления кадровыми ресурсами подразделений МВД России как института обеспечения экономической безопасности страны 91
Глава 3. Методы оптимизации управления ресурсами органов внутренних дел МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны 114
1. Подходы к определению оптимального уровня ресурсной обеспеченности органов внутренних дел МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны 114
2. Методы определения оптимального уровня ресурсной обеспеченности органов внутренних 129
3. Оптимизация организационных структур органов внутренних дел 160
Заключение 168
Список использованной литературы 178
Приложения 188
- Понятие и содержание экономической безопасности страны в контексте деятельности органов внутренних дел
- Ресурсы МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны
- Подходы к определению оптимального уровня ресурсной обеспеченности органов внутренних дел МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны
- Оптимизация организационных структур органов внутренних дел
Понятие и содержание экономической безопасности страны в контексте деятельности органов внутренних дел
Научное осмысление экономической безопасности, определение основных направлений и факторов повышения эффективности управления системой ее обеспечения, как для отдельных предприятий, отраслей, регионов, так и для всей экономической системы страны, предполагает ясное понимание исходных, ключевых понятий темы.
Так при разработке данной проблемы нами проведен анализ обширного перечня источников, в которых содержатся различные определения экономической безопасности страны (см. приложение 1).
Однако, полагаем, что экономическая безопасность как явление объективной действительности не может возникнуть и существовать само по себе, а является результатом согласованной деятельности различных субъектов. В этой связи речь должна идти об экономической безопасности в сферах деятельности конкретных субъектов системы обеспечения экономической безопасности. Так система обеспечения экономической безопасности не станет действенным инструментом государственной политики, если не будут конкретизированы предмет, объект, цель, задачи и методы обеспечения экономической безопасности конкретных субъектов (Минфин РФ, ФСБ РФ, МВД РФ и т.п.), а также в конкретных сферах и отраслях экономики (в отраслях материального производства, в финансовой сфере и т.п.).
Поэтому далее в соответствии с целью и задачами нашей работы мы рассмотрим и конкретизируем понятие и содержание экономической безопасности страны в контексте деятельности органов внутренних дел МВД России.
Полагаем, что в системе общественных потребностей и социально-экономических отношений защищенность от различных угроз имеет базисное значение. Защищенность - важнейшая потребность человека вслед за его потребностями в пище, воде, одежде и жилище1. При этом при отсутствии пищи, воды и одежды человек вряд ли может считать себя защищенным. Ее роль определяется тем, что в условиях незащищенности небезопасные условия не способствуют производительному труду и отвлекают от него людей, вынужденных расходовать свои силы, ресурсы и средства на борьбу с обращенными против них опасностями. То есть при отсутствии защищенности любого объекта, от личности до страны, затруднительно обеспечивать такие выделяемые научной мыслью свойства экономической безопасности, как развитие, устойчивость, стабильность, независимость и удовлетворение общественных потребностей. Защищенность же создает необходимые условия и предпосылки для созидательной деятельности людей, улучшения их благосостояния и увеличения общественного богатства1.
На наш взгляд, именно свойство защищенности должно являться основным при рассмотрении вопросов безопасности в контексте деятельности органов внутренних дел. Ведь именно защищенность общества от преступных и прочих противоправных посягательств является как основной целью деятельности органов внутренних дел, так и ключевой потребностью общества. Другими словами для удовлетворения такой общественной потребности (или для производства такого чистого общественного блага), как безопасность, которую не может создать и реализовать рьшок самостоятельно, государство на средства общества3 создает систему специальных органов, к числу которых, в первую очередь относятся органы внутренних дел или полиция4.
В этой связи рабочим определением экономической безопасности страны в контексте деятельности органов внутренних дел будет состояние защищенности личности, общества и экономики страны от противоправных посягательств, обеспечиваемое органами внутренних дел.
Рассмотрим механизм обеспечения безопасности органами внутренних дел.
Чтобы закрепить отношения безопасности между людьми, народами, государствами устанавливаются нормы и принципы безопасных взаимоотношений -иными словами создаются правила поведения в совершенно различных сферах деятельности (в т.ч. и экономической), соблюдение которых всеми, если не гарантирует полную безопасность, то, во всяком случае, повьппает ее уровень за счет снижения степени неопределенности в поведении хозяйствующих субъектов. Нарушение же норм приводит к возникновению угроз, различной степени опасности. Так нарушения части из них являются правонарушениями, опасность которых незначительна и заключается не столько в прямом причинении ущерба жизни, здоровью и имуществу, сколько в нарушении свойства определенности и предсказуемости в поведении хозяйствующих субъектов. Это в свою очередь приводит к росту транзакционных издержек. Нарушения же других норм и правил признаются общественно-опасными деяниями, преступлениями.
Обратим внимание на тот факт, что несоблюдение норм создает опасность не только для тех, кто может стать объектом преступных посягательств, но и для тех, кто их нарушает. Это объясняется тем, что нарушители установленных правил при условии их обнаружения исключаются из числа потребителей такого чистого общественного блага как безопасность, напротив, становясь объектами репрессивных мер со стороны государства.
Однако соблюдение действующих норм и правил не всегда выгодно с эко номической точки зрения, особенно в краткосрочной перспективе. Поэтому у го сударства и общества возникает необходимость в контроле и принуждении субъ ектов к исполнению установленных норм и правил, для чего и создаются специ альные правоохранительные органы - в настоящее время в России таким органом являются-органы-внучренних-дел-МВД России Как справедливо отмечал Ф. Энгельс: «полиция так же стара, как и государство». У каждого народа, создавшего национальную государственность, неизбежно возникает потребность в особом аппарате, призванном принудительными, часто насильственными мерами, осуществлять борьбу с правонарушениями. Такие аппараты, существовавшие во всех странах со времен античности, и являлись прообразом полиции в сегодняшнем ее понимании1.
При этом стоит отметить, что анализ развития органов внутренних дел в Европе свидетельствует об изменении основного объекта защиты: от государства к отдельной личности (см. рисунок 1).
Если первоначально безопасность государства и его властных представителей была приоритетной по отношению к безопасности граждан, то в настоящее время декларируется, если не приоритет безопасности граждан, то, во всяком случае, равенство или даже в большей степени зависимость безопасности государства от безопасности своих граждан1. Таким образом, если первоначально органы внутренних дел создавались для обеспечения безопасности государственных структур, представителей власти, соблюдения установленного политического режима, то в настоящее время органы внутренних дел - это созданные государством органы с целью обеспечения безопасности его граждан, посредством обеспечения общественного порядка, выявления, раскрытия и расследования правонарушений и т.п2. При этом безопасность государства целиком и полностью зависит от того, обеспечивается ли безопасность его граждан.
Действительно, связь между личной безопасностью и безопасностью государства очевидна: если людям не обеспечен хотя бы минимальный уровень защиты, можно считать, что государства не существует. Иначе, зачем нужно государство, если оно не реализует то, для чего создано? Бывший премьер-министр Великобритании Э. Хит отметил: «Если люди чувствуют, что государство от них отвернулось, то какие у них могут быть основания относиться с уважением к законам, устанавливаемым этим государством?».
В современных условиях общей ориентации на модель рыночной экономики цель государства состоит в том, чтобы исправлять недостатки рыночной стихии («провалы рынка»), не нарушая при этом естественного саморегулирования общества . Функционал государства в рыночной экономике красноречиво выразил еще один бывший премьер-министр Великобритании У. Гладсон: «Обязанность правительства создавать такие условия, чтобы людям было трудно совершать дурное и легко поступать правильно»4. Экономическая безопасность предполагает развитие рыночной экономики в русле принятых эффективных национальных законов, вытеснение из сфер экономики криминально активных лиц, очищение ее от криминальных проявлений. Создание криминологически «чистой экономики» — вот конечная цель обеспечения экономической безопасности в контексте деятельности органов внутренних дел в макроэкономическом аспекте1.
Ресурсы МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны
Управление органами внутренних дел МВД России - процесс, который заключается не только и не столько в непосредственной каждодневной отдаче приказов вышестоящими начальниками исполнителям. Управление органами внутренних дел - это, прежде всего, управление ресурсами органов внутренних дел, которое можно рассматривать на макро- (в масштабах всей страны или региона) и микро- (в масштабах одного конкретного подразделения) уровнях.
Отметим, что состав ресурсов практически не зависит от выбора уровня управления. Различными будут методы управления ими. Если методы управления ресурсами органов внутренних дел на микроуровне - это в большей степени методы из сферы административного права, содержащиеся в соответствующих нормативных актах регламенты деятельности; то на макроуровне - это экономические методы, которые и являются основным объектом анализа в нашей работе. При этом на микровне также можно выделить методы управления ресурсами, относящиеся к экономике (например, система стимулирования сотрудников подразделения), однако эти методы, учитывая централизацию системы МВД России, едины для всех подразделений органов внутренних дел и их разработка - задача макроэкономического характера.
К ресурсам органов внутренних дел МВД России следует отнести: правовые, кадровые, финансовые, материально-технические, информационные ресурсы. Иногда к самостоятельному виду ресурсов органов внутренних дел, как в прочем и любого хозяйствующего субъекта, относят организационные ресурсы. Обращаем внимание, что, несмотря на выделение конкретных видов ресурсов, содержание ресурсного обеспечения органов внутренних дел представляет собой единый процесс.
Проанализируем основные виды ресурсов органов внутренних дел.
К правовым ресурсам органов внутренних дел МВД России относятся нормативные акты, которые определяют:
- во-первых, компетенции органов внутренних дел разных уровней, четкую регламентацию их повседневной деятельности для достижения поставленных правовыми актами задач ;
- во-вторых, количественный и качественный состав кадровых и материально-технических ресурсов органов внутренних дел, порядок их финансирования и т.п .
От того, насколько точно правовые ресурсы определяют реальную потребность органов внутренних дел в кадровых, финансовых и материально-технических ресурсах, зависит эффективность деятельности подразделений, а, соответственно, и качество правоохранительной услуги.
Кроме того, правовые ресурсы определяют границы деятельности сотрудников органов внутренних дел, превышение которых, даже для достижения поставленных целей, недопустимо. По данному вопросу интересна мысль Губанова А.В. о том, что «в правовых нормах детерминируются формы и методы, которые население считает возможным использовать для решения задач, предоставляя тем самым полиции соответствующие полномочия»3. Так, например, государство и общество признало невозможным использование органами внутренних дел внепро-цессуальных проверок субъектов предпринимательской деятельности при обеспечении экономической безопасности страны, и это сразу же нашло отражение в законодательстве. Соответственно во исполнение Указа Президента РФ от 15.05.2008 года №797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» были отменены: п. 25 и п. 35 ст. 11 Закона РФ «О милиции»4; Приказ МВД России от 16.03.2004 года №1775; Приказ МВД России от 02.08.2005 года № 6366.
Результат подобного ограничения пока оценить достаточно сложно, однако данный пример свидетельствует о значительном влиянии общества на набор методов и инструментов, находящихся в распоряжении органов внутренних дел.
Кадровые ресурсы органов внутренних дел являются одними из наиболее важных, так как «эффективность деятельности системы органов внутренних дел в целом находится в прямой зависимости от качества работы системы кадрового обеспечения1».
Необходимым условием научно обоснованной работы с кадрами органов внутренних дел является их классификация, которая может быть осуществлена по ряду критериев.
В составе кадровых ресурсов органов внутренних дел выделяют аттестованных (имеющие специальные звания) и не аттестованных (гражданские служащие, внештатные сотрудники и стажеры) сотрудников.
Также кадровые ресурсы органов внутренних дел можно классифицировать в соответствии с номенклатурой должностей органов внутренних дел с подразделением их на должности, связанные с реализацией основных (правоохранительных), обслуживающих основные и управленческих функций. При данной классификации в отдельную категорию должны быть выделены курсанты и слушатели образовательных учреждений, а также персонал ведомственных предприятий, учреждений и образовательных учреждений.
В зависимости от присвоенных специальных званий сотрудники органов внутренних дел подразделяются на рядовых, лиц младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава.
Не менее важно дифференцирование кадровых ресурсов органов внутренних дел на ресурсы криминальной милиции и милиции общественной безопасности, анализ численности которых позволяет увидеть, как на практике государство решает проблему разделения ресурсов органов внутренних дел на выполнение задач выявления-раскрытия преступлений и поддержания общественного порядка.
Кроме того, в составе кадровых ресурсов органов внутренних дел следует выделить используемые (сотрудники, реально выполняющиеся свои обязанности) и неиспользуемые (сотрудники, находящиеся в распоряжении подразделений органов внутренних дел, выведенные за штат, находящиеся на больничном, в отпуске) ресурсы.
С финансово-экономической точки зрения кадровые ресурсы органов внутренних дел разделяются в зависимости от источников финансирования (содержащиеся за счет бюджетных средств или внебюджетных источников финансирования).
При управлении кадровыми ресурсами важно учитывать два основных фактора:
- количественное соответствие численности сотрудников органов внутренних дел поставленным перед ними задачам, как вообще по стране, так и в отдельных регионах;
- компетентностное (качественное) соответствие сотрудников правоохранительных органов поставленным перед ними задачам (владение сотрудниками профессиональными знаниями, умениями, навыками, которые требуются для решения поставленных задач).
При этом практика решения первой задачи нередко противоречит условиям второй.
Несомненно, что эффективное противодействие правонарушениям предполагает полномасштабный, постоянный и активный контроль над населением и территорией. Кадровый некомплект обеспечивать этого не позволяет. Вместе с тем, профессиональная некомпетентность сотрудников даже при их многочисленности приводит в лучшем случае лишь к формальным результатам1, что так же не допустимо. В качестве отрицательного примера решения проблемы количественного соответствия численности сотрудников органов внутренних дел установленным нормативам в ущерб качественным характеристикам сотрудников можно привести МВД России. Так нередко руководители органов внутренних дел принимают на службу тех или иных лиц, исходя не из деловых качеств, а по необходимости - укомплектовать свободные штатные единицы. Такие управленческие решения становятся причиной повышения цены низкокачественной правоохранительной услуги. Это проявляется, с одной стороны, в практически полной укомплектованности подразделений органов внутренних дел2, а, с другой, - в неготовности правоохранительными органами решать задачи, связанные с противодействием экономической преступности - процессом, требующим значительные интеллектуальные и профессиональные способности сотрудников правоохранительных органов.
Также важно обратить внимание не только на качественно-количественное соответствие кадровых ресурсов органов внутренних дел потребностям безопасности социально-экономической системы в целом, но и на то, как эти ресурсы рас пределены по стране.
В данном случае показателен отрицательный пример Бразилии, где в сравнительно благополучном городе Бауру на 100 тысяч населения приходится 200 сотрудников полиции (соотношение 1 к 500), при этом в Жардим-Анжеле, где находится несколько «фавел» (криминогенно неблагополучных трущобных районов), на 300 тысяч населения приходится всего 37 полицейских (примерно 1 к 8000)1.
Подходы к определению оптимального уровня ресурсной обеспеченности органов внутренних дел МВД России в системе обеспечения экономической безопасности страны
Проведенный в предыдущих главах анализ позволяет нам сделать следующие выводы:
Во-первых, деятельность органов внутренних дел МВД России по обеспечению экономической безопасности не соответствует потребностям общества с точки зрения качества правоохранительной услуги, что выражается в неадекватном безопасному состоянию социально-экономической системы уровне преступности в стране и регионах.
Во-вторых, если в 90-е гг. прошлого века в качестве причины низкой результативности органов внутренних дел можно было выделить недостаточное ресурсное обеспечение, то в настоящее время можно говорить о том, что экстенсивный характер наращивания сил и средств (финансовых и кадровых ресурсов) органов внутренних дел в последние 10 лет не привел к коренному перелому в борьбе с преступностью. Это можно охарактеризовать как рост цены правоохранительной услуги при ее неизменном качестве.
Данный факт, прежде всего, свидетельствует о тщетности экстенсивного наращивания правоохранительных сил, отрицательные результаты которого характерны не только для России. Примерами из зарубежной практики могут служить результаты «бизнес-подхода» к организации деятельности британской полиции в 1980-1995 гг., который заключался в требовании к полиции со стороны правительства Великобритании предоставить населению более эффективное и качественное обслуживание в ответ на повышенное финансирование1. Затраты на нужды полиции были увеличены с 1644 млн. фунтов в 1979 г. до 6324 млн. фунтов в 1991 г., однако практически одновременно была увеличена и численность полиции. По мнению политиков, увеличение штатной численности полиции должно было сопровождаться более-менее пропорциональным снижением количества регистрируемых преступлений в стране. С 1981 по 1994 г. число аттестованных сотрудников выросло на 6% (со 120,2 тыс. чел. до 127,4 тыс. чел.), число гражданского персонала - на 31% (51 тыс. чел. в 1994 г. Но в результате в тот же период количество зарегистрированных преступлений выросло на 111 %, экстренных вызовов полиции - на 72%, число автотранспорта на дорогах увеличилось на 38%\ Если в 1950 г. полиция регистрировала 500 тыс. правонарушений, то в 1995 г. эта цифра превышала уже 5 млн. случаев. Число жертв преступлений с 1981 по 1995 г. выросло на 83%2. Очевидно, что приведенные показатели намного обгоняли прирост штатной численности полиции и делали сомнительной возможность адекватного реагирования на факты правонарушений. Показатели раскрываемости преступлений, действительно, за приведенный период упали с 50% до 26% отметки в 1995 г3.
В-третьих, исходя из первых двух выводов и анализа действующей системы управления ресурсами органов внутренних дел, можно определить, что основная причина экстенсивного характера управления ресурсами органов внутренних дел кроется в количественно-качественных диспропорциях между требуемыми и фактическими ресурсами органов внутренних дел, возникающих в системе организации ресурсного обеспечения органов внутренних дел еще на стадии планирования потребностей правоохранительной системы в финансовых, кадровых и материально-технических ресурсах на уровне «государство-МВД России».
В целом ситуация, связанная с функционированием органов внутренних дел в России, свидетельствует о трансформации обозначенных в первой главе исследования угроз экономической безопасности страны, вызванных факторами цены и качества правоохранительной услуги, из теоретико-потенциальной в практико-реальную форму.
В этой связи, решение Президента РФ о реформировании системы органов внутренних дел - это объективная необходимость, как для самого государства, безопасность власти и монопольное положение на рынке правоохранительных услуг которого напрямую зависят от эффективности органов внутренних дел, так и для граждан и хозяйствующих субъектов, интересы которых быть защищенными от противоправных посягательств реализуют правоохранительные органы.
Считаем, что задача модернизации деятельности органов внутренних дел, поставленная Президентом РФ перед Правительством РФ и руководством МВД России, учитывая ее направления, определенные Указом Президента РФ от 24.12.2009 №1468 , наиболее точно может быть обозначена термином «оптимизация». Оптимизация непосредственно связана с управлением ресурсами органов внутренних дел - получением наилучшего результата за счет рационального использования финансовых, кадровых, материально-технических и иных видов ресурсов.
Однако основная проблема в данном случае заключается в определении оптимального результата деятельности органов внутренних дел. Именно от того, что требуется от органов внутренних дел, могут и должны быть определены параметры их ресурсного обеспечения.
Так, в таблице 7 мы выделили пять возможных подходов к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел и соответствующие им стратегии управления ресурсами.
Первый подход связан с пониманием оптимального результата деятельности органов внутренних дел как обеспечения минимально возможного уровня преступности для заданного уровня ресурсов правоохранительной системы. В данном случае задача управления ресурсами органов внутренних дел заключается в обеспечении максимального снижения преступности при заданном бюджете расходов на правоохранительную деятельность. Стратегию обеспечения такого оптимального результата будем называть стратегией ресурсного таргетирования1.
Второй подход к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел связан с обеспечением общего заданного уровня преступности в стране за счет минимального количества ресурсов органов внутренних дел. Задача оптимизации сводится к минимизации ресурсов, необходимых для обеспечения заданного уровня преступности в стране. То есть для целей экономической безопасности сначала определяется уровень преступности, который соответствуют безопасным параметрам социально-экономической системы, а затем определяется необходимый для его обеспечения минимальный уровень ресурсной обеспеченности2. Стратегию обеспечения такого оптимального результата будем называть стратегией криминального таргетирования.
Первые два подхода к определению оптимального результата деятельности органов внутренних дел базируются на современной экономической теории преступности, постулаты которой содержатся в работах Г.Беккера, Л.Филлипса, Г. Таллока, С. Камерона и др.
В работе Л. Филлипса и Х.Л. Воти3 проведен анализ влияния уровня ресурсного обеспечения полиции и других факторов (тяжесть санкций за правонарушения, социально-экономические условия) на уровень преступности. На рисунке 2 показан график функциональной зависимости уровня преступности от величины ресурсного обеспечения правоохранительных органов.
Оптимизация организационных структур органов внутренних дел
Помимо задачи определения количественных параметров ресурсной базы органов внутренних дел, соответствующих требованиям эффективного противодействия преступности, перед управленцами стоит задача их территориального и функционального распределения.
Если задача территориального распределения ресурсов в настоящее время в принципе решается в соответствии со стратегиями социальной и экономической справедливости, о чем свидетельствуют расчеты в предыдущем параграфе, то разделение ресурсов по функциональному признаку - задача, которая до сих пор актуальна.
Распределение ресурсов по функциональному признаку означает выделение различных целей использования ресурсов органов внутренних дел.
Решая данную задачу необходимо определить эффективное соотношение ресурсов:
- используемых для противодействия различным преступлениям;
- между предупреждением правонарушений и раскрытием уже совершенных правонарушений;
- между основными и обслуживающими основные функциями органов внутренних дел;
- между текущими и капитальными.
Решение первой задачи в научной литературе обозначено термином «отраслевой оптимизации» ресурсов правоохранительных органов.
Оптимизация «отраслевой» структуры предполагает:
- ранжирование преступлений на основе определения ценности их предупреждения и раскрытия для общества;
- определение количественной величины ресурсов, необходимых для предупреждения и раскрытия каждого вида преступлений.
Решение задачи распределения ресурсов для борьбы с разными видами правонарушений, на наш взгляд, может быть основано на ранжировании преступлений по степени опасности для конкретной территории в конкретный период времени. Критериями для проведения ранжирования преступлений в рамках системы экономической безопасности могут выступать следующие показатели:
- средний материальный ущерб от конкретного вида правонарушения;
- частота совершения правонарушения;
- степень опасности для личности, общества, экономической системы страны и региона.
При этом полагаем, что в условиях рыночной экономики материальный ущерб можно рассчитывать не только для экономических правонарушений, но и для преступлений против личности. Так, уже есть данные, согласно которым насильственно прерванная человеческая жизнь обходится российскому государству приблизительно в 2,4 млн. долларов, экономический ущерб изнасилования равен примерно 60 тыс. долларов, ограбления или разбойного нападения - 20 тыс. долларов1.
Однако, в целом задача по ранжированию преступлений с целью дальнейшего дифференцированного ресурсного распределения, является сложной, прежде всего, с позиции морально-нравственной оценки экономической ценности борьбы с конкретным видом преступления.
Для решения задачи оптимизации соотношения ресурсов между предупреждением и расследованием преступлений необходимо учитывать выводы, полученные классиком экономической теории преступности Р. Андерсоном.
Р. Андерсон, исходя из анализа экономической формулы преступления, сформулировал следующие правила распределения сил полиции: «Независимо от проблемы выбора оптимального наказания уровень, структура и динамика деятельности полиции (police inputs) должны определяться исходя из того, что величина наказания не является контролируемой переменной: полиция имеет обычно мало возможностей контролировать вынесение приговора, поскольку это является функцией судебной системы как независимого от полиции института. Однако выгоды от деятельности полиции совместно производятся системой правоохранительной системой как единым целым».
Согласно Р. Андерсону органы внутренних дел могут обеспечивать правопорядок в двух основных формах:
1. Преветивный контроль в наиболее криминогенных районах;
2. Выявление и раскрытие уже совершенных преступлений.
Расходы на превентивное патрулирование станут чисто полицейскими издержками, следовательно, тактика превенции не приведет к возникновению издержек в других органах правоохранительной системы. Напротив, тактика обнаружения и задержания нарушителей - обязательно вызовет рост последующих издержек судебных органов и органов прокуратуры. Следовательно, при планировании соотношения видов деятельности типа (1) и типа (2) управление МВД обязательно должно учитывать эти последующие издержки. Такой подход ведет к созданию системы уравнений, каждое из которых описывает средние затраты в различных органах правопорядка, вызванные раскрытием конкретного правонарушения1 .
С экономической точки зрения повышения эффективности ОВД наиболее важным является решение задачи распределения ресурсов правоохранительных органов «между трудом и капиталом», т. е. выбор пропорций финансирования разных (трудо- и капиталоемких) средств борьбы с преступностью.
Как пишет Рейнолдс М.: «идеальная комбинация ресурсов, с точки зрения эффективности, когда дополнительный доллар, потраченный на любой вид деятельности полиции, будет приносить одинаковое снижение преступности. У руководителей полиции должна быть информация, например, о том, насколько снижается преступность при росте затрат на радиооборудование или технические лаборатории для полиции, а насколько - при увеличении оплаты труда самих полицейских. Поскольку без такой информации эффективное планирование работы полиции вряд ли возможно, необходимо уделять большое значение расходам на научно-исследовательскую деятельность (в том числе на экономиче-ский анализ правоохранительной деятельности)» .
Эффективность нельзя достичь только количеством ресурсов. Количество денег только тогда даст мультипликативный эффект в любой сфере, если грам-мотно определить направления и структуру их расходования. Следует ожидать, что дополнительные инвестиции на исследования в «правоохранительной индустрии» позволят существенно повысить эффективность управления ее ресурсами.
В 1970-е гг. в СІЛА 85 - 90% бюджета полиции тратилось на зарплату и оклады, в то время как на исследования - лишь 1%, что было крайне мало в сравнении с другими видами общественных услуг (для сравнения: в расходах на национальную оборону доля затрат на исследовательские разработки составляла 15%)\
Нынешняя российская ситуация со структурой расходов на содержание органов внутренних дел аналогична той, что была в США в 70-е гг. Так статья расходов бюджета МВД России «Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности» составляет всего 0,9% к общей структуре расходов . В итоге неудивительно, что развитие способов и средств совершения и сокрытия правонарушений идет многократно опережающими темпами, чем развитие контрмер правоохранительных органов.
Особое внимание в настоящей работе мы хотели уделить проблеме распределения ресурсов между основными и обслуживающими основные подразделениями органов внутренних дел.
При этом к основным подразделениям мы относим все подразделения, которые непосредственно выполняют правоохранительные функции, а к обслуживающим основные - подразделения управленческого и общехозяйственного назначения.
Кроме того, к обслуживающим основные будем относить должности руководящего состава основных подразделений органов внутренних дел.
Примерные модели организационного построения горрайорганов, основанные на многолетней практике и требованиях законодательства, предусматривают включение в их структуру подразделений, создающих необходимые условия устойчивого функционирование органа внутренних дел и реализации предоставленных полномочий. Формирование этих подразделений за счет имеющихся ресурсов приводит к тому, что в малочисленных горрайорганах соотношение численности основных и обеспечивающих подразделений составляет 40% к 60%, оперативно-розыскные функции непосредственно выполняют от 3 до 10% сотрудников. При этом большая часть штатной численности сосредоточена в районных центрах по месту дислокации органа.
