Содержание к диссертации
Введение
1. Организационно-правовое обеспечение рационального недропользования 8
1.1. Специфика регионального управления в системе регулирования недропользования: состояние и инициативы по совершенствованию 8
1.2. Развитие окружного законодательства о недропользовании 27
1.3. Процедурно-контрольные аспекты регулирования недропользования 45
2. Ресурсный потенциал региона: оценка и проблемы его эффективного использования 52
2.1. Структура ресурсов и запасов углеводородов Ханты-Мансийского автономного округа 52
2.2. Экономическая оценка ресурсного потенциала 65
3. Экономический механизм реализации права собственника недр на доход 78
3.1. Конкурсный способ предоставления прав пользования недрами 78
3.2. Экономические механизмы увеличения рентабельности ресурсной базы округа 85
3.3. Методическая основа финансирования геологоразведочных работ в нераспределенном фонде недр в условиях отмены ставок ВМСБ 92
3.3.1. Разовые платежи при наступлении определенных событий 93
3.3.2. Возвратные средства 96
3.3.3. Регулярные платежи за пользование недрами в целях поиска, оценки и разведки полезных ископаемых 105
3.4. Методические рекомендации по обоснованию экономических условий предоставления прав пользования недрами 111
Заключение 122
Литература , 124
- Специфика регионального управления в системе регулирования недропользования: состояние и инициативы по совершенствованию
- Структура ресурсов и запасов углеводородов Ханты-Мансийского автономного округа
- Конкурсный способ предоставления прав пользования недрами
- Регулярные платежи за пользование недрами в целях поиска, оценки и разведки полезных ископаемых
Введение к работе
Экономика России характеризуется существенно сырьевой направленностью: предприятия минерально-сырьевого комплекса (МСК) обеспечивают более 50% ВВП страны, объемы экспортных поступлений в бюджет, прямо или косвенно получаемые за счет разработки минерально-сырьевых богатств, составляют 70%. Экономическая безопасность страны сохраняется на минимально необходимом уровне только благодаря функционированию МСК, в котором главную роль играют предприятия нефтяной и газовой промышленности.
Географическое положение и природные условия России таковы, что жизнеобеспечение населения требует потребления значительных объемов минеральных и особенно топливно-энергетических ресурсов, которые должны производиться внутри страны или импортироваться. В платежном балансе РФ отсутствуют источники валютных поступлений для оплаты импорта нефти и газа. Более того, за счет их экспорта создаются возможности для импорта продовольствия и оборудования, обслуживания и погашения внешнего долга. К сожалению, в обозримой перспективе (по мнению В.В. Путина, - в первой половине XXI века) такое положение дел сохранится [120].
Поэтому развитие нефтяной и газовой промышленности, рост производства в этих отраслях - одна из главных предпосылок энергетической и экономической безопасности государства.
Среди нефтегазоносных провинций (НГП) страны Западно-Сибирская занимает особое место с середины 70-х годов, когда по ресурсам, запасам и добыче нефти она стала лидирующей. В настоящее время Западная Сибирь располагает 70% ресурсов и обеспечивает 2/3 годовой добычи нефти Российской Федерации, в ней сконцентрированы 3/4 запасов и 2/3 потенциала добычи нераспределенного фонда недр (НРФН) страны. Выполненные разными группами исследователей [25, 32, 74, 78, 101, 119] прогнозы развития нефтяной промышленности России на перспективу до 2020г. не противоречат друг другу в отношении постоянной роли (68-70%) Западно-Сибирской нефтегазоносной провинции в годовой добыче нефти в стране.
Большая часть нефтяного ресурсного и производственного потенциала Западно-Сибирской НГП сосредоточена в Ханты-Мансийском автономном округе (ХМАО), доля которого в годовой добыче нефти Российской Федерации с 1978г. превышает 50% и в 2001г. составила 56%. Графики добычи нефти по России и
4 ХМАО почти тождественны по форме, что свидетельствует о высокой степени их взаимосвязи. Высокая доля ХМАО - около 55-60% от годовой добычи нефти по стране - сохранится неизменной до 2030г., Ханты-Мансийский автономный округ остается на период до 2020-2030гг. стратегической базой нефтедобычи страны. Этим определяется актуальность развития средств и методов государственного регулирования недропользования.
Объектом исследований является недропользование в нефтегазовом комплексе Ханты-Мансийского автономного округа.
Предметом исследований диссертационной работы являются
экономические, организационные, нормативно-правовые методы
государственного регулирования недропользования в условиях совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами.
Методологической основой диссертационной работы послужили труды российских и зарубежных ученых по экономическим и юридическим проблемам функционирования нефтегазового комплекса и проблемам государственного регулирования недропользования в рыночных условиях (в их числе: Абалкин Л.И., Белонин М.Д., Газеев М.Х., ҐертА.А., Гужновский Л.П., Двуреченский В.А., Дунаев В.Ф., Ефимов А.В., Клещев К.А., Козловский Е.А., Конторович А.Э., Конопляник А.Н., Краснов О.С, Крюков В.А., Макконел К.Р., Маршалл А., Назаров В.И., Наливкин В.Д., Некрасов А.С., Нестеров В.А., Орлов В.П., ПерчикА.И., Пленкина В.В., Робинсон Б.В. и др.) Наибольшее значение на формирование взглядов автора по обсуждаемым вопросам оказали работы В.И. Шпильмана.
Информационной базой исследования явились данные Государственного комитета по статистике, отраслевая отчетность геологоразведочных и нефтедобывающих предприятий, информация, содержащаяся в интегрированной базе данных Научно-аналитического центра рационального недропользования им. В.И. Шпильмана. В работе использованы законодательные и нормативные документы, связанные с пользованием недрами.
Цель работы заключается в разработке методических и практических рекомендаций по формированию системы управления ресурсами на уровне субъекта Российской Федерации и повышению инвестиционной привлекательности нефтегазового сектора. Для достижения указанной цели в работе решаются следующие задачи:
5 обобщение зарубежного и отечественного опыта в области управления государственным фондом недр и разработка рекомендаций по организационной структуре системы управления ресурсами на уровне субъекта РФ;
анализ федерального законодательства и подготовка проектов нормативных и законодательных актов субъекта РФ в сфере недропользования и определение условий экономического стимулирования ускоренного ввода в разработку нефтегазовых месторождений;
исследование качества и структуры ресурсной базы нефтедобычи, горногеологических условий эксплуатации месторождений и разработка рекомендаций по повышению доли рентабельных запасов и ресурсов нефти округа;
разработка предложений и рекомендаций по подготовке и проведению раундов лицензирования недр и обоснование экономических условий предоставления прав пользования недрами;
обоснование видов и размеров платежей за пользование недрами для формирования целевого фонда бюджета субъекта РФ, предназначенного для финансирования геологоразведочных работ.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
Введено понятие «новой нефти» и предложен налоговый режим, стимулирующий ускоренный ввод в разработку нефтегазовых месторождений, который устанавливает в том числе порядок образования инвестиционных средств за счет части налогов, причитающихся к уплате в бюджет субъекта РФ, и их использования (реинвестирования).
Разработана методика оценки рентабельности запасов и ресурсов нефти, основанная на их общественной эффективности и минимально приемлемой для недропользователя норме прибыли.
Предложена методика обоснования и расчета размеров платежей за пользование недрами для финансирования геологоразведочных работ с целью воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Практическая значимость и реализация результатов исследования: - проекты нормативных и законодательных актов в сфере недропользования, разработанные под руководством и при непосредственном участии автора, реализованы в виде Постановлений Правительства и законов Ханты-Мансийского автономного округа;
предложения и рекомендации автора использованы при формировании программы лицензирования недр, подготовке и проведении 6 конкурсов и 5 аукционов на предоставление прав пользования недрами и способствовали развитию конкурентной среды (число недропользователей удвоилось за 7 лет), вводу в хозяйственный оборот 99 участков недр с извлекаемыми запасами около 1 млрд.т, росту бонусов подписания;
размеры ставок платежей за пользование недрами, рассчитанные по предложенной автором методике, утверждены Постановлением Правительства ХМАО.
Апробация предложений и рекомендаций. Основные результаты исследований неоднократно обсуждались на различных комиссиях (в том числе в рабочей группе Госсовета РФ по вопросам совершенствования государственной политики в области недропользования (природопользования) и представлялись на российских и зарубежных конференциях и симпозиумах, в частности; Пути реализации нефтегазового потенциала ХМАО (ежегодная научно-практическая конференция ), г. Ханты-Мансийск, 1997-2001 гг; Всероссийский съезд геологов и НПК «Геологическая служба и минерально-сырьевая база России на пороге XXI века», г. Санкт-Петербург, 2000г.; 5-я ежегодная конференция Еврофорума «СРП в СНГ», г. Москва, 2001г.; III Международный нефтегазовый конгресс «Десятилетие Российской нефти и газа: от прошлого к будущему», Зальцбург, 2001г.; IV Международный конгресс «Нефтегазовый комплекс: стратегии развития», Париж, 2002г.
Структура и объем работы Работа состоит из «Введения», трех глав: «Организационно-правовое обеспечение рационального недропользования», «Ресурсный потенциал региона: оценка и проблемы эффективного использования», «Экономический механизм реализации прав собственника недр на доход» и «Заключения». Она содержит 135 страниц текста, 15 рисунков, 14 таблиц, список литературы включает 154 наименования.
Основные публикации по теме диссертационной работы 1. Карасев В.И., Шпильман В.И. Недропользование в Ханты-Мансийском автономном округе. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. М., 1995, № 2 - 0.5 п.л. (авт. - 0.25 п.л.)
Карасев В.И., Толстолыткин И.П., Шпильман В.И. Мониторинг добычи нефти в Ханты-Мансийском автономном округе. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. М., 1996, № 6 - 0.4 п.л. (авт. - 0.15 п.л.)
Карасев В.И. Развитие окружного законодательства о недропользовании. // Вестник недропользователя ХМАО. М.: Изд-во «GeoDateConsulting», 1999, №1 -0.1 п.л.
Карасев В.И., Шпильман В.И. Оптимальная технология подготовки соглашения о разделе продукции. // Вестник недропользователя ХМАО. М.: Изд-во «GeoDateConsulting», 1999, №2-0.2 п.л. (авт. -0.1 п.л.)
Карасев В.И. Пути совершенствования системы управления ресурсами. // Пути реализации нефтегазового потенциала ХМАО (Материалы второй научно-практической конференции ). Изд-во «Путиведъ», 1999. - 0.3 п.л.
Карасев В.И., Сергеева Н.А. Стратегия развития минерально-сырьевой базы в Ханты-Мансийском автономном округе. // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. М., 2000, № 5-6 - 0.1 п.л. (авт. - 0.06 п.л.)
Карасев В.И. Нефтяные тендеры в Ханты-Мансийском автономном округе. // Финансы Сибири. Новосибирск, 1997, №1/39 - 0.2 п.л.
Карасев В.И., Кирсанов А.Н., Мясникова Г\П. и др. Основы рационального недропользования (учебное пособие). Тюмень, ТюмГНГУ, 1999. - 5.2 п.л. (авт. — 2.0 п.л.)
Карасев В.И., Кирсанов А.Н., Останин Н.А. и др. Правовые и экономические проблемы недропользования при геологическом изучении и освоении месторождений нефти и газа. Тюмень, ТюмГНГУ, 2000. - 9.2 п.л. (авт. - 4.1 п.л.)
Карасев В.И., Сергеева Н.А., Ахпателов Э.А. Состояние и проблемы развития нефтегазодобывающей отрасли ХМАО (основные положения ). // Вестник недропользователя ХМАО, 2001, № 7 - 1. п.л. (авт. - 0.3 п.л.)
Карасев В.И., Тепляков Е.А., Шпильман А.В. и др. Концепция развития поисковых геологоразведочных работ на нераспределенном фонде недр ХМАО. // Вестник недропользователя ХМАО, 2001, № 8 - 0.3 п.л. (авт. - 0.15 п.л.)
Карасев В.И., Панов В.Ф. и др. Концепция работ по организации геологического изучения недр и восполнению углеводородной ресурсной базы Ханты-Мансийского автономного округа на период 2000-2030гг. // Пути реализации нефтегазового потенциала ХМАО (четвертая научно-практическая конференция). Ханты-Мансийск, изд-во «Путиведъ», 2001. — 0.5 п.л. (авт. - 0.2 п.л.)
Специфика регионального управления в системе регулирования недропользования: состояние и инициативы по совершенствованию
Изменение прав собственности в Российской Федерации, введение института частной собственности повлекло за собой радикальные преобразования институциональной структуры всего общества и нефтегазового сектора в частности [19, 51, 58, 84, 86, 89,]. Среди множества проблем, порожденных этими преобразованиями, автора интересовали вопросы соответствующего изменения организационной структуры органов государственной власти, формирования институциональной среды (совокупности формальных правил, ограничивающих поле возможных действий для экономических субъектов), а также формы и экономические инструменты государственного регулирования нефтегазового сектора экономики. Параллельная трансформация государства к реальному федеративному устройству, принятие Закона РФ «О недрах», конкретизировавшего механизм реализации декларированных Конституцией РФ прав и полномочий субъектов федерации в области владения, пользования и распоряжения недрами, обусловили необходимость создания и развития системы управления ресурсами на уровне субъекта РФ.
В настоящем разделе исследуются и предлагаются рекомендации по:
- организационной структуре системы управления ресурсами (СУР) на уровне субъекта Российской Федерации;
- формированию законодательной и нормативно-правовой базы субъекта РФ (на примере Ханты-Мансийского автономного округа);
- законодательной инициативе стимулирования ускоренного ввода в разработку месторождений.
Потребность в формировании структур, разработке форм, методов и условий регионального управления природными ресурсами возникла в автономном округе в начале 90-х годов в связи с принятием Федерального Закона «О недрах», который заложил и в нашей стране основные принципы, реализуемые во всем мире - платность недропользования, конкурсный отбор компаний, их равные возможности в получении прав пользования недрами независимо от форм собственности и потребовал формирования региональной нормативно-правовой базы недропользования, учитывающей политические, социально-экономические, горно-геологические, этнографические условия региона, его историю, традиции, в том числе тридцатипятилетний опыт разработки нефтяных месторождений в условиях Севера.
Управление государственным фондом недр сопряжено с многообразием часто несовпадающих и даже противоречивых интересов различных сторон недропользования: государственных органов власти Федерации и субъекта РФ, нефтяных компаний, местной администрации, коренных малочисленных народов Севера [14, 19, 22, 127]. Например, трудно предположить, что нефтяная компания не будет стремиться получить максимальную прибыль, это ее основной интерес. Однако и территория не может не заботиться об улучшении окружающей среды, что приводит к уменьшению прибыли компании за счет увеличения ее расходов на экологические мероприятия. В то же время работники нефтяной компании сами существуют в этой окружающей среде, значит достижение некоторого баланса интересов здесь возможно. Федеральные власти стремятся обеспечить население дешевыми энергоносителями, но для нефтедобывающего региона низкие цены, прежде всего, означают интенсивную выработку лучших по качеству запасов и отсутствие предпосылок для освоения более трудных залежей. Первым от этого пострадает, конечно, добывающий регион, но и государство в целом, получив в течение нескольких лет сверхприбыли, столкнется в будущем с истощением высокопродуктивных запасов и, как следствие, с проблемой ресурсной и национальной безопасности страны.
Таким образом, проблема регулирования вопросов недропользования заключается не в установлении «правильных» или «неправильных» интересов - в рамках действующего законодательства они отражают существо того или иного субъекта - а в том, что необходимо найти некоторый баланс, удовлетворяющий все заинтересованные стороны.
Для оценки интересов различных субъектов автором проведен анализ и систематизация их отношений к основным аспектам недропользования, результаты которых представлены в таблице 1.1.
Ознакомление (преимущественно непосредственное, частично по литературным данным [107, 142] ) со структурой и функциями органов государственного управления США, Канады, Норвегии в сфере геологического изучения недр и разработки нефтяных и газовых месторождений позволило выявить ряд общих черт, в том числе наличие: ясно сформулированной государственной энергетической политики; государственных органов комплексного (межотраслевого) регулирования недропользования, в федеративных государствах - на двух уровнях страны и территории; - сильных геологических служб, занимающихся изучением ресурсной базы вне зависимости от наличия государственных программ геологоразведочных работ. В федеративных государствах - также на двух уровнях;
- жесткого контроля проектов разработки, объемов и уровней добычи;
- мощных информационно-аналитических подразделений (количество научных сотрудников достигает 40-50% общей численности работников государственных структур управления недропользованием).
Общие черты существующих систем недропользования предопределены их одинаковым назначением, общими законами природы, определяющими распределение ресурсов в недрах, едиными принципами рыночной экономики.
Системы управления ресурсами в различных странах мира содержат достаточно однотипные блоки:
1. Интегрированные базы геолого-геофизической, нефтегазопромысловой, экономической, экологической информации, коллекции керна и флюидов.
2. Механизм (государственную организационную структуру и нормативную базу) экономического и административного регулирования процессов недропользования и лицензирования недр.
3. Механизм мониторинга поисков, разведки, добычи углеводородов, экологической обстановки.
4. Нормативно-правовая среда недропользования и природопользования.
5. Краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное прогнозирование, планирование поисково-разведочных, добычных работ, обустройства и развития региона.
6. Научные и аналитические подразделения, обеспечивающие решение поставленных задач.
Перечисленные блоки во взаимосвязи представляют собою целостную систему, сложившуюся в процессе становления и развития недропользования в конкретной стране. Изменение или развитие каждого блока, диктуемое особенностями добывающего региона, сопряжено, как правило, с соответствующей трансформацией системы в целом. Например, изменение или развитие нормативно-правовой базы не только непосредственно приводит к изменению экономического механизма освоения ресурсов, но и позволяет в большей степени учесть структуру и качество ресурсной базы, местные условия и особенности добывающего региона. То же относится к развитию программных комплексов и баз данных, которые представляют новые возможности для решения экономических, правовых, экологических задач. Только при обеспечении взаимодействия всех блоков может эффективно функционировать система управления ресурсами.
Несмотря на наличие множества общих черт, системы управления ресурсами разных стран мира не повторяют друг друга, различаясь в соответствии с историей и традициями каждого государства.
Структура ресурсов и запасов углеводородов Ханты-Мансийского автономного округа
В Ханты-Мансийском автономном округе около 90% площади приходится на перспективные в нефтегазоносном отношении территории. Округ в настоящее время является одним из основных регионов разведки и добычи нефтяного сырья, вклад его в годовую добычу российской нефти составляет свыше 55%. На территорию ХМАО приходится около 80% начальных потенциальных ресурсов нефти Западно-Сибирской нефтегазоносной провинции и практически половина ресурсного потенциала нефти России (без шельфовых областей).
Описание структуры ресурсного потенциала ХМАО приводится по материалам исследований Научно-аналитического центра рационального недропользования им. В.И. Шпильмана [56, 62, 64, 123 и др.].
Недра ХМАО преимущественно перспективны на нефть. Так, доля начальных потенциальных ресурсов нефти от суммарного углеводородного (УВ) потенциала территории составляет 83%, доля ресурсов газа и конденсата в сумме - 17%. В распределении выявленных ресурсов УВ по состоянию на 1.01.2001г. суммарные запасы нефти открытых залежей составляют 87.3%, свободного газа -5.9%, растворенного газа - 6.6%, конденсата - 0.2% от начальных выявленных запасов УВ ХМАО.
В целом по округу в запасы открытых месторождений (категории ABCiC2) переведено 46% начального извлекаемого потенциала УВ (в сумме нефть, растворенный, свободный газ и конденсат), в том числе 16.7% его уже извлечено из недр. 7% начальных потенциальных ресурсов УВ приурочено к выявленным и подготовленным по результатам сеисморазведочных работ и региональных исследований локальным объектам (перспективным ловушкам) и оценено по категориям Сз+До, 47% составляют прогнозные ресурсы (нелокализованный прогноз) категорий Ді+Дг, местоположение которых определено с точностью приуроченности к нефтегазоносным районам и подсчетным участкам. Распределение потенциальных ресурсов нефти, газа и конденсата по группам и категориям запасов и ресурсов приведено на рисунках 2.1 и 2.2.
К настоящему времени практически половина (49%) начальных потенциальных извлекаемых ресурсов нефти территории ХМАО переведена в запасы открытых залежей, оцененных по промышленным категориям АВСі и по категории Сг, в том числе 18% начального потенциала нефти уже извлечено из недр [62]. Остающиеся в залежах текущие извлекаемые запасы нефти открытых месторождений категорий АВС1С2 составляют 31% от начальных потенциальных извлекаемых ресурсов нефти округа, в том числе 2% и 5% приходится, соответственно, на текущие подготовленные к разработке запасы категорий А и В, 15% - на текущие разведанные запасы категории Сі, и 9% - на предварительно оцененные ресурсы категории 02 .Таким образом, на сегодня немногим более половины (51%) начального потенциала нефти округа еще не выявлено, их предстоит перевести в запасы промышленных категорий в процессе проведения будущих поисково-разведочных работ.
15% от общего объема невыявленных ресурсов нефти ХМАО в настоящее время оценены по категориям С3 и Д0. Это так называемые перспективные ресурсы. На них приходится 8% начального потенциала нефти округа. Остальная часть невыявленных ресурсов (85%) представляет прогнозные ресурсы категорий Ді и Р.2, доля их от начальных потенциальных по ХМАО — 43%.
По отдельным нефтегазоносным комплексам (НГК), выделяемым в разрезе осадочного чехла (сеноман-аптский, неокомский, ачимовский, баженовский, верхнеюрский, нижне-среднеюрский), доля перевода потенциала в запасы категорий АВС1С2 различна. Это связано как с неравномерной изученностью нефтегазоносных комплексов поисково-разведочными работами, так и с особенностями геологического строения толщ, сформированных на различных этапах седиментационно-тектонического развития осадочного бассейна. Известно, что при одной и той же плотности глубокого бурения выявляемость залежей в объектах более простого строения, например, в сеноманском и неокомском НГК выше, чем в таких сложно построенных объектах, как ачимовская толща или коры выветривания фундамента.
Структура начальных потенциальных ресурсов нефти нефтегазоносных комплексов приведена на рисунке 2.3.
Наиболее освоенными являются ресурсы верхнеюрского и неокомского НГК, минимально освоенными - баженовского НГК. Так, в общем объеме оцененного потенциала нефти прогнозные ресурсы составляют: для верхнеюрского НГК - 27, неокомского - 32, сеноман-аптского - 43, ачимовского — 58, нижне-среднеюрского - 57 и баженовского - 82% (рис.2.3).
Нефтегазоносные комплексы существенно различаются по структуре невыявленных ресурсов. Так, суммарная оценка перспективных ловушек верхнеюрского НГК составляет 36% от его невыявленных ресурсов. Достаточно высока доля перспективных ресурсов в составе невыявленных и для нижне-среднеюрского НГК - 22%, для которого, благодаря проведенным в НАЦ РН под руководством А.Г.Мухер региональным исследованиям, составлены детальные карты строения отложений нижней (пласты Ю12, Ю10.ц) и средней юры (пласты Юг-э). Для ачимовского и неокомского НГК доли локализованных ресурсов категорий Сз+До от невыявленных в комплексе менее значительны, и составляют, соответственно, 14% и 10%, и минимальны они для сеноман-аптского и баженовского НГК- 5%.
Конкурсный способ предоставления прав пользования недрами
Как уже отмечалось, главная коллизия в недропользовании - это столкновение различных интересов государства, недропользователей, разных групп населения, местных органов власти и управления. Часто эти интересы прямо противоположные, либо взаимоисключающие.
Но, как показывает опыт Канады, Норвегии, США и ряда других стран [88, 104, 105, 129, 141-154], нахождение баланса этих интересов в противоборстве государственных органов с компанией - далеко не лучший способ. Рациональность разработки недр определяется десятками параметров - уровнями дебитов, коэффициентами извлечения нефти, платежами компании государству и т.д. И маловероятно, что чиновник сможет навязать их компании. Нужен другой механизм: компании должны "сталкиваться лбами" не с государством, а между собой, соревнуясь в эффективности разработки недр. Административный аппарат, представляющий интересы государства, должен создать правила игры и обеспечить их соблюдение. Такова основная идея конкурсного, аукционного способа предоставления прав на пользование недрами, который играет центральную роль в процессе вовлечения природных ресурсов в хозяйственный оборот. Но это лишь завершающая часть довольно длительного и сложного процесса по подготовке участков недр к передаче в пользование нефтяным компаниям.
В настоящее время в Ханты-Мансийском АО участки, на которые выданы лицензии, составляют треть территории, перспективной на нефть, а две трети -нераспределенный фонд. Это огромный потенциал, который постепенно, через рыночный механизм тендерных торгов, нужно вводить в хозяйственный оборот. При этом требуется принимать множество решений: как нарезать участки, в какой последовательности и в каких сочетаниях их выставлять на конкурсы и т.п. К тому же геологическая изученность территории неравномерная и необходимо одновременно проводить геологический поиск и разведку недр, подготавливая задел для будущих тендеров.
Значительное влияние оказывают и результаты уже проведенных конкурсов, аукционов: на часть участков претендентов не находится, а это упущенные бонусы, регулярные поступления в бюджет, инвестиции. Поэтому по очередному раунду лицензирования недр необходимо пересматривать стартовые условия тендеров, принимать решения по следующему конкурсу или аукциону в зависимости от того, какие участки востребованы, а на какие не было спроса. Таким образом, итерационно определяются дополнения и изменения в подготовку и проведение раундов лицензирования недр, позволяющие достичь баланса интересов в тех или иных вопросах.
Задача формирования состава (перечня) участков недр, выставляемых на раунд лицензирования недр состоит в том, чтобы учесть разнообразные интересы потенциальных недропользователей и создать их предварительный баланс, который уже окончательно определит рыночный механизм - тендер; перечень и очередность выставления участков на раунды лицензирования недр должны соответствовать программе развития социально-экономических условий и системообразующих объектов инфраструктуры округа.
В основе принимаемых решений лежат следующие основные положения лицензирования недр.
Первый принцип - выставляемые месторождения и поисковые блоки должны располагаться достаточно равномерно по территории, чтобы у каждой компании, работающей в округе, была возможность (конечно, потенциальная, из-за конкуренции на тендере) прирастить свою минерально-сырьевую базу. Принцип равномерности подразумевает выделение участков не по административно-территориальным единицам автономного округа (это фактически не возможно), а относительно равномерно вокруг зон деятельности нефтяных компаний на территории округа. Иначе, если все выставляемые участки сконцентрированы в одном районе, а инфраструктура компании - в другом, то ни один из участков вероятно не будет востребован данной компанией; у компании, работающей вблизи участков, может не хватить средств или отсутствовать интерес на получение права пользования на все участки.
Второй принцип - максимальная приближенность участков к развитой производственной инфраструктуре общего пользования, в первую очередь к нефтепроводам, автомобильным дорогам, ЛЭП и т.п., чтобы минимизировать затраты компании на ее создание (как правило, конкурсные участки располагаются вблизи уже разрабатываемых месторождений). Нередко совсем не изученный или малоизученный участок не находит спроса, даже если предлагается очень дешево, поскольку кроме бонуса потребуются затраты на геологоразведочные работы, прокладку дорог, платежи за пользование землей, лесом, водой и т.п., а вероятность того, что экономически значимых запасов не будет обнаружено может быть достаточно высокая. Опыт проведения первого конкурса показал, что участки недр (Полуньяхское, Тайлаковское), расположенные на большом расстоянии от действующих месторождений и развитой инфраструктуры, несмотря на большие разведанные и поставленные на государственный баланс запасы, остаются невостребованными, либо длительное время не разрабатываются, даже если права на пользование ими получены в законном порядке.
Третий принцип - разнообразие участков, обеспечивающее достаточное множество вариантов для выбора: на тендер необходимо выставлять участки с хорошими месторождениями, но дорогие, и с трудноизвлекаемыми запасами, но дешевые, а также участки с разной степенью погашенное риска и соответственно со стартовыми бонусами.
Снижение геологического риска по различным участкам недр производится в ходе реализации территориальной программы геологоразведочных работ.
На Западе это называется "предлицензионное изучение недр" [142, 144, 145]. Оно позволяет достичь следующих трех целей:
Во-первых, повысить спрос на участки. Например, на пятый тендер был выставлен участок, где риск совершенно не погашен, причем оценен он был весьма дешево. На него не было ни одного претендента. Вывод - участок перспективный (по теоретическим соображениям) и дешевый, но если риск очень высок или совсем не погашен, такой участок, как правило, не находит спроса; на участки, где риск в определенной мере снижен (проведена сейсморазведка, по одной-две скважины пробурено, даже месторождение не открыто, но обнаружены признаки нефтегазоносности) вероятность спроса достаточно высока.
Во-вторых, снижение риска позволяет уменьшить вероятность потерь для округа по следующей причине. Если компания, получив на аукционе право пользования недрами на неизученном участке, будет финансировать геологоразведочные работы на свой страх и риск и потерпит фиаско, то это обернется потерей рабочих мест и уменьшением налоговых поступлений. Компания понесет убытки и ее доверие к государству значительно «убавится».
Регулярные платежи за пользование недрами в целях поиска, оценки и разведки полезных ископаемых
Изменения в Законе «О недрах» и Налоговом Кодексе Российской Федерации, вступившие в силу с 01.01.2002г, ввели новый вид платежей за пользование недрами - регулярные платежи за поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений.
Этим же Законом установлен следующий порядок взимания регулярных платежей за пользование недрами:
- платежи взимаются за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю;
минимальные и максимальные ставки платежей (в расчете на 1 км2 площади участка) устанавливает Правительство РФ;
конкретный размер ставки устанавливается органом исполнительной власти субъекта РФ по представлению территориального органа управления государственным фондом недр по каждому лицензионному участку в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска;
- платежи взимаются ежеквартально и зачисляются в федеральный, региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
Регулярные платежи за поиски и оценку исчисляются в зависимости от площади лицензионного участка за вычетом возвращенной его части, а платежи за разведку рассчитываются от площади участка за вычетом его возвращенной части и вычетом площади горного отвода, предоставленного пользователю недр для добычи полезного ископаемого.
Постановлением Правительства РФ №926 от 29.12.2001г. установлены предельные размеры ставок регулярных платежей за пользование недрами при поисках и разведке месторождений углеводородного сырья (нефти):
- поиски и оценка - от 120 до 360 руб./км2
- разведка - от 5000 до 20000 руб./км2.
Общая площадь лицензионных участков на территории ХМАО 146,9 тыс.км2, площадь лицензионных участков за вычетом площадей горных отводов - 104,4 тыс.км2.
Размер ставки регулярных платежей за пользование недрами с целью поиска и оценки месторождений углеводородов определяется в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, продолжительности работ, степени геологической изученности и степени риска в следующем порядке.
Конкретный размер ставки регулярных платежей за пользование недрами с целью поиска и оценки месторождений углеводородов определяется умножением минимальной ставки, установленной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001г. № 926 (150 руб./км2), на корректирующие коэффициенты, устанавливающие зависимость ставок платежей от удаленности от инфраструктуры, площади поисковых зон (и соответственно интенсивности геологоразведочных работ), продолжительности ведения поисковых работ, степени геологической изученности лицензионного участка.
Зависимость конкретных размеров корректирующих коэффициентов предлагается определить следующим образом:
1. Коэффициент, устанавливающий зависимость ставки регулярного платежа за пользование недрами с целью поиска и оценки месторождений углеводородов от экономико-географических условий
Под удаленностью понимается среднеарифметическое расстояние лицензионного участка до:
- ближайшей действующей автомобильной дороги;
- ближайшей действующей железной дороги;
- ближайшей действующей линии электропередач (ЛЭП).
2. Коэффициент, устанавливающий зависимость ставки регулярного платежа за пользование недрами с целью поиска и оценки месторождений углеводородов от размера участка недр (Кг):
3. Коэффициент, устанавливающий зависимость ставки регулярного платежа за пользование недрами с целью поиска и оценки месторождений углеводородов от продолжительности работ (К3):
4. Коэффициент, устанавливающий зависимость ставки регулярного платежа за пользование недрами с целью поиска и оценки месторождений углеводородов от степени геологической изученности (К4):
При наличии на лицензионном участке ресурсов и запасов нескольких категорий значение коэффициента принимается в размере, соответствующем имеющейся на лицензионном участке категории ресурсов (запасов) с максимальным значением коэффициента.
В случае получения конкретного размера ставки регулярного платежа за пользование недрами с целью поиска и оценки месторождений углеводородов больше максимального размера ставки, установленного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001г. №926 (360 руб./км2), конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами с целью поиска и оценки месторождений углеводородов устанавливается в размере максимальной ставки.
При расчете ставок регулярных платежей за разведку нефти и газа использовались следующие положения.
1. В целом по округу средняя ставка устанавливается на уровне средней допустимой (5-20 тыс.руб./км), т.е. примерно 12500 руб./км. Это связано как с возможностью последующего стимулирования компаний в случае резкого увеличения объемов геологоразведочных работ, так и с возможностью последующего увеличения размеров платежей в случае минимизации объемов работ компаниями, либо возврата части лицензионных участков в нераспределенный фонд недр округа.
