Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические предпосылки определения места сферы социальных услуг в современном социально-экономическом пространстве
1.1 Теоретические основы развития сферы услуг в современных условиях 10
1.2 Методологические проблемы исследования сферы социальных услуг 24
1.3 Роль социальной политики государства в решении социально-экономических проблем населения 40
2 Анализ теории и практики государственного управления развитием сферы социальных услуг
2.1 Государство как субъект управления социальным развитием общества 49
2.2 Особенности современной российской модели государственного управления социальным развитием общества 66
2.3 Анализ практики управления развитием сферы социальных услуг в городе Москве (на примере района Кузьминки Юго-Восточного административного округа) 80
3 Направления совершенствования организационно-экономических инструментов государственного управления развитием сферы социальных услуг столичного мегаполиса
3.1 Концепция бюджетного управления развитием сферы социальных услуг района столичного мегаполиса 102
3.2 Межсекторное партнерство как фактор повышения роли государства в управлении развитием сферы социальных услуг 113
Выводы и рекомендации 121
Список использованных источников 129
Приложения 140
- Роль социальной политики государства в решении социально-экономических проблем населения
- Особенности современной российской модели государственного управления социальным развитием общества
- Анализ практики управления развитием сферы социальных услуг в городе Москве (на примере района Кузьминки Юго-Восточного административного округа)
- Межсекторное партнерство как фактор повышения роли государства в управлении развитием сферы социальных услуг
Роль социальной политики государства в решении социально-экономических проблем населения
Социальная политика разными авторами рассматривается по-разному. Так, например, авторы работы «Управление развитием социальной сферы муниципальных образований» пишут»: «Под социальной политикой мы будем понимать деятельность субъектов управления различного уровня, направленную на управление социальным развитием общества, на обеспечение материальных и культурных потребностей его членов и на регулирование процессов социальной дифференциации. Важнейшими задачами социальной политики являются обеспечение целостности общества, его устойчивости и возможности динамичного развития, недопущение социальных конфликтов» . Более развернутое определение социальной политики дает В.Л. Кура-ков в коллективной монографии «Прогнозирование социально-экономического развития регионов Российской Федерации»: «В общем плане социальная политика направлена на достижение нормального существования всех граждан общества, обеспечивающего их нормальное воспроизводство как личности и работника рыночных экономических отношений. В свою очередь, социальная политика включает в себя следующие основные структурные вопросы: гарантирования доходов, рынка труда, социальной защиты»41. И далее автор обращает внимание на то, что с учетом российской специфики следует ориентироваться на Конвенцию Международной организации труда (MOT) «Об основных целях и нормах социальной политики», в ст.25 которой отмечается, что «человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности, вдовства или иного случая утраты средств к существованию по независимым от него обстоятельствам»42.
Богатый исторический опыт свидетельствует, что рыночный механизм в чистом виде способен на обеспечение только минимальных, а не приемлемых социальных благ. Поэтому во многих странах функции реализации социальной политики вынесены за рыночный механизм и находятся в сфере административного регулирования со стороны государства и его органов на основе научно составленных прогнозов и планов. Так, например, наличие развитых систем социальной защиты представляет собой фундаментальный компонент и отличительную особенность европейской модели рыночного хозяйства. Соответствующие институты выполняют важную роль в решении социально-экономических проблем населения, в сглаживании социальных напряжений, постоянно возникающих в результате демографических и экономических подвижек.
Территориальные диспропорции в размещении производительных сил и неравномерность социально-экономического развития - естественные признаки, характерные как для отдельных стран, так и регионов и территорий. Первоначально возникнув в силу различий в географическом положении, природных и климатических условиях, с течением времени диспропорции обострялись в результате исторических, экономических и социокультурных особенностей развития региона или территории. В современную эпоху социально-экономические проблемы населения как результат неравномерности развития приобретают особую остроту. Цена отсталости, издержки для тех, кто не успел вписаться в новую, формирующуюся под воздействием глогба-лизации систему хозяйства, по сравнению с прошлым многократно возрастают.
Сегодня социальные проблемы, связанные с экономической дифференциацией пространства, широко обсуждаются в европейской научной литературе и публицистике, особенно в связи со вступлением в ЕС стран бывшего «социалистического содружества». Однако не меньший интерес, в том числе и для России, представляет вопрос, до последнего времени остававшийся в тени. Как социальная отсталость той или иной территории влияет на экономическое развитие государства, частью которого она является? Социальная составляющая экономического развития представляет собой совокупность элементов социальной сферы, влияющих на хозяйственное развитие. Состояние этой составляющей оценивается с помощью ряда показателей. К ним относятся уровни занятости, доходов, образования и т.д.
Современное понимание сбалансированного и целостного развития предполагает взаимную обусловленность его социальных и экономических параметров. Расстройство одной из функций общественного воспроизводства, детерминирующих тот или иной параметр, с высокой долей вероятности оказывает отрицательное влияние на другие функции и параметры.
В практическом плане это означает необходимость постоянного поиска баланса между экономической эффективностью и социальной справедливостью. Ведь к одинаково негативному результату в экономике могут привести диаметрально противоположные социальные причины. Как полное равенство, так и крайняя социальная поляризация тормозят прогресс, лишая граждан стимулов к эффективной экономической деятельности.
Будучи по своей природе сложным и противоречивым образованием, общество, однако, развивается тем успешнее, чем оно более консолидировано в решении стоящих перед ним проблем. Ничто так не дезинтегрирует общество и не повышает конфликтность в нем, как неравные возможности трудоустройства, получения образования, обеспечения достойного уровня жизни. Эффективная социальная политика, реализуемая во всех своих функциональных аспектах, является основным условием достижения социального мира, не позволяющим обществу дойти до стадии саморазрушения или деградации в силу действия объективных экономических причин.
Особенности современной российской модели государственного управления социальным развитием общества
В настоящее время многие страны объявили себя приверженцами модели социальной политики, проводимой развитыми странами. К ним относится и Россия. В Конституции РФ прямо говорится о том, что в России существует социальное государство. «Российская Федерация, - говорится в седьмой главе Конституции РФ, - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей, устанавливается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». В духе социального государства изложены и другие права граждан Российской Федерации: права на свободный труд, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, достоверную информацию, образование, судебную защиту прав и свобод.
Однако необходимо подчеркнуть, что социально-экономические политики, проводимые разными государствами, могут получить сущностную одинаковость лишь в случае сходства самих социумов. Различие социумов оставляет многим государствам в лучшем случае возможность провозглашать в качестве ориентира своей деятельности социально-экономическую политику, всего лишь формально похожую на внешние «положительные» ее образцы.
В этой связи возникает вопрос: «В каких условиях, какими способами и в какой мере Российское государство реализует декларируемую социальность?» Социальность Российского государства была провозглашена в уеловиях, когда происходил развал национальной экономики, ее индустрии, ВПК, АПК. Как было отмечено в Президентском послании за время длительного экономического кризиса Россия потеряла почти половину своего экономического потенциала и несмотря на предпринимаемые меры по компенсированию такого падения не достигла по названному показателю уровня 1989 года .
Свертывание многих видов производства, деиндустриализация, сырьевая направленность экономики привели к такому явлению, как избыток трудовых ресурсов. Многие миллионы людей, занятых в свое время в разных отраслях и сферах национального хозяйства сверхдержавы, какой был СССР, оказались просто не нужными новой экономике, отбрасываемой волей обстоятельств на периферию (задворки, как сказано в приведенном Послании) мирового хозяйства. Но движение «на задворки» - это путь к абсолютной бедности и вымиранию. ВВП на душу населения составляет в наше время 4500 долларов, тогда как в развитых странах Запада он в среднем достигает 20 и более тысяч долларов. Уровень жизни сократился по сравнению с 1991 годом более чем в два раза. По показателю «индекс человеческого развития)», рассчитываемому на основе данных трех социально-экономических характеристик (ВВП на душу населения, продолжительность жизни и уровень образования населения страны), Российская Федерация занимала в 2002 году 60-е место в мире, снижение по сравнению с 1990 годом составила 20 позиций55.
За годы реформ социальная сфера в России столкнулась с серьезными проблемами. Оценивая результаты проведенных преобразований в социальном контексте, известные российские ученые5б утверждают, что от них выиграла примерно пятая часть населения, а остальные в той или иной степени оказались ущемленными. При этом обострились следующие проблемы: 1) бедность, нищета, затронувшие не менее трети населения и получившие самые разные формы; 2) социальное неравенство и несправедливость не только в части текущих доходов, но и применительно к накоплениям, обеспеченности жильем, потреблению социально значимых благ и услуг; 3) оплата труда ниже низшего предела (минимум равен VA прожиточного минимума) и невыплата уже заработанного; 4) безработица во всех формах своего проявления, которая не только влечет за собой бедность, но и дестабилизирует трудовой потенциал, разрушая его качество и возможности развития; 5) обездоленность престарелого населения, для которого пенсия стала фактическим пособием по старости; 6) кризис в отраслях социальной сферы (здравоохранении, образовании, жилищно-коммунальном и социальном обслуживании), которые активно направляются в сторону маркетизации.
Перечисленные негативные процессы не могли не вызвать естественной убыли населения: за 10 лет страна потеряла 9 млн. человек, лишь часть которых была компенсирована положительным сальдо миграции. Состояние «износа и усталости» населения приводит к деформации генофонда страны, проходя опасные точки «невозврата».
Анализ практики управления развитием сферы социальных услуг в городе Москве (на примере района Кузьминки Юго-Восточного административного округа)
Анализ общемировых тенденций социально-экономического развития и значительного количества научно-теоретических источников, в современных условиях показывает, что неуклонно растет значение, роль и вклад сферы социальных услуг в развитие региональных экономик. Значимость сферы социальных услуг населению постоянно возрастает и в функционировании социально-экономического комплекса территорий. Большинство видов услуг население и хозяйствующие субъекты получают на местах (в городах и районах), причем независимо от формы собственности предприятий и источников их финансирования. В структуре предоставляемых населению услуг важное место принадлежит государственным социальным услугам. Поэтому активная социальная политика региональных органов власти выступает одним из важных условий регионального и территориального развития.
Сегодня на территории России и ее отдельных регионов осуществляются процессы выбора и апробации наиболее эффективных моделей производства социальных услуг населению. Необходимость оптимизации этих процессов повышает значимость их научного анализа. Такой анализ может быть осуществлен как сквозь призму теоретических моделей политики развития сферы социальных услуг, так и на основе изучения тех тенденций, которые характеризуют реальный процесс оказания социальных услуг на региональном уровне.
Для развития сферы социальных услуг весьма существенна роль политики Правительства Москвы по снижению социальной напряженности в городе и поддержанию социально приемлемого образа жизни граждан. Социальная направленность проводимых экономических реформ является одним из приоритетных направлений деятельности московского Правительства, что выгодно отличает Москву от других регионов страны.
Приоритетными направлениями развития города в последние годы являются сохранение достигнутого уровня социальной защищенности москвичей; стабильное функционирование систем жизнеобеспечения столицы, обеспечение высокого уровня социальных услуг, оказываемых москвичам городскими учреждениями и организациями.
Показатели исполнения бюджета города свидетельствуют, что значительная часть бюджетных средств используется на финансирование расходов социального характера. Так, в бюджете столицы на 2006 год запланированы доходы в сумме более 460 млрд. руб., расходы в сумме более 474 млрд. руб., 40% расходов бюджета, или 188,3 млрд.руб., направлены на социальную сферу. Из них на социальную политику запланировано выделить 68 млрд.руб., на доплаты к пенсиям - 26,3 млрд.руб., на социальную поддержку населения - 16,2 млрд.руб., на здравоохранение - 52,4 млрд.руб., на образование - 71,1 млрд.руб. При этом на экономическое развитие города предполагается потратить ПО млрд.руб., на жилищно-коммунальное хозяйство -99,6 млрд.руб.
На социальную поддержку москвичей - ветеранов и инвалидов ВОВ -1,8 млрд.руб., что на 100 млн. руб. больше, чем в 2005 году. Из них: 1 млрд.122 млн. - на оплату услуг связи, 135 млн. - на приобретение путевок в санатории, 60 млн. - на товары длительного пользования, 54 млн. - на оплату коммунальных услуг,
Московские власти постарались сохранить старые льготы, насколько это было возможно, причем именно в виде льгот. Для того, чтобы в сложившейся ситуации ни один льготник не был ущемлен в своих правах, была взята под контроль реализация Закона по монетизации льгот. Городские власти сделали все, чтобы помочь пенсионерам и ветеранам разобраться в новой системе льгот и компенсаций, выявить факты нарушений прав льготников, придать этим фактам максимальную огласку, добиться восстановления нарушенных прав, собрать и проанализировать вопросы, жалобы и предложения граждан.
Выполняя задачи по преодолению бедности, в ближайшие три года в Москве будут сохранены действующие доплаты к пенсиям неработающим пенсионерам, чья пенсия находится на уровне ниже прожиточного минимума. С 1 октября 2006 г. городской минимум оплаты труда будет увеличен до 3600 рублей. В Москве растет число семей, получающих от города субсидию на оплату жилищно-коммунальных услуг. По бюджету на 2006 г. финансирование субсидий увеличится на 26%.
Стабильное исполнение бюджета Москвы позволяет обеспечивать устойчивое функционирование социальной сферы города при сохранении гарантированного уровня жилищно-коммунального, медицинского и культурного обслуживания, а также образования москвичей. В структуре расходной части бюджета столицы в разрезе Комплексов городского управления Комплекс социальной сферы устойчиво выступает лидером.
Ретроспективный анализ расходов бюджета на социальную сферу показал, что в течение 2002-2004 годов она претерпела незначительные изменения, оставаясь приоритетным направлением использования финансовых ресурсов. Структура расходов по отраслям социальной сферы в 2004 г. представлена на рисунке 2.
Приоритетными направлениями использования бюджетных средств этого комплекса на протяжении последних лет являются: социальная поддержка малообеспеченных и незащищенных жителей города; совершенствование системы оплаты труда работников бюджетной сферы и создание условий для доступности бесплатных услуг в области образования, здравоохранения и культуры широкому кругу москвичей, что отражено на рисунке 3.
На финансирование расходов по реализации мер в области социальной политики в 2004 году направлено 47620, 5 млн. руб, что составляет более 30 процентов общей суммы расходов социальной сферы. В 2005 году эта цифра составила 59374,5 млн.руб., а на 2006 год запланировано 69337,7 млн.руб. На реализацию Комплексной программы мер социальной защиты жителей Москвы было направлено 2004 году 29491,2 млн. руб. Значительная часть расходов данной программы (примерно 77,0 %) использована на ежемесячные городские доплаты к пенсиям до «социальной нормы».
На конец 2004 года получателями указанных доплат являлись 1950 тыс. неработающих пенсионеров. Размер городских доплат к пенсиям варьировался от 756 до 1600 руб. в месяц, и общий размер получаемой с учетом доплаты пенсии у 66 процентов неработающих пенсионеров был равен или превысил размер прожиточного минимума, установленного в IV квартале 2004 года для данной категории в сумме 2793 руб.
Межсекторное партнерство как фактор повышения роли государства в управлении развитием сферы социальных услуг
Концепция бюджетного управления развитием сферы социальных услуг мегаполиса требует внедрения системы эффективного государственного управления, активно разрабатываемой мировым сообществом по инициативе ООН. В центр такой системы управления поставлен человек, развитие личности, повышение качества жизни. Система эффективного государственного управления реализуется при условии развития гражданского общества, прозрачности и подотчетности обществу государственных структур.
В этой системе управления необходимо участие многих акторов помимо самого государства и его институтов. В качестве приоритетного партнера в создании системы эффективного государственного управления мировым сообществом определяются неправительственные (некоммерческие) организации - ННКО. Одновременно непосредственными участниками становления системы эффективного управления (СЭУ) признаны помимо государственных органов управления и организаций некоммерческого сектора, структуры бизнес-сектора. Причем в России - это два динамично развивающихся сектора на фоне сокращающегося государственного производительного и быстро растущей армии чиновничества (построение вертикали). Именно благодаря динамике развития в секторе ННКО и бизнес-секторе создаются инициативы, направленные на диалог и взаимодействие с государством.
Преимуществами для властных структур от взаимодействия с ННКО являются: - передача некоммерческому сектору ряда социально значимых программ; - получение новых моделей, методик, наработок, тренинговых модулей, созданных и апробированных некоммерческими организациями, для использования в работе властными структурами; - доступ к публикациям, результатам опросов, базам данных, другим демонстрационным материалам, предоставленным третьим сектором; - приобретение работниками государственных структур, прежде всего социальными работниками, новых навыков, благодаря проводимым ННКО тренингам; - возможность использования общественной экспертизы законодательства в интересах его совершенствования; - формирование профессионального и опытного человеческого потенциала, способного работать на государственный сектор. Таким образом, ННКО постепенно становятся ресурсными центрами для государственных структур, а иногда и для бизнеса, генерируя идеи, технологии, предоставляя людские и интеллектуальные ресурсы, Преимущества для ННКО от взаимодействия с государственными структурами: - получение от властных структур бесплатного помещения или скидок на оплату аренды помещения; - предоставление офисного оборудования, материалов, баз данных некоммерческому сектору, бесплатное пользование телефонной линией; - обучение представителей некоммерческого сектора; - посещение мероприятий ННКО представителями государственных структур. Это повышает авторитет организации, привлекает к ее деятельности внимание прессы и общественности; - вероятность получения госзаказа или другой формы поддержки от госструктур. В результате этого взаимодействия население получает расширение спектра социальных услуг, их качества и широты охваты. Этот процесс имеет прямое отношение к оси власть - гражданское общество, хотя напрямую не является результатом такого взаимодействия. Например, в районе Кузьминки организация создала некоммерческое партнерство по оказанию услуг уязвимым группам населения, таким как инвалиды и престарелые. Партнерство специализируется на ремонте и уборке квартир для этой группы; оказывая такую помощь, организация, по сути, занимается производством государственных социальных услуг. Другой пример: организация «Особый ребенок» помогает детям-инвалидам вписаться в нормальную жизнь через обучение профессиональным навыкам: репортерству, редактированию, компьютерному делу. В результате проекта часть ребят получили возможность работать в печатных и электронных изданиях, что является заметным успехом в деле интеграции этих слоев в жизнь общества. Есть разные точки зрения относительно того, хорошо это или плохо, когда третий сектор выполняет социальную функцию государства. Во всяком случае, такая работа ННКО несколько снижает остроту социальных проблем в настоящий момент. Таким образом, взаимодействие ННКО и государства является многоаспектным процессом, во многом формирующим современный социальный ландшафт и приводящим к различным результатам в зависимости от региона, активности ННПО и доброй воли властных структур.
В целом межсекторное социальное партнерство можно определить как конструктивное взаимодействие организаций из двух или трех секторов (государство, бизнес, некоммерческий сектор), «выгодное» населению территории и каждой из сторон и обеспечивающее синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов при производстве социальных услуг.
Механизм межсекторного партнерства - это разработанная сообща представителями двух или всех трех (власть, бизнес, общество) секторов совокупность правил, способов, технологий и документации по: а) организации; б) обеспечению ресурсами; в) реализации совместных работ (проектов, акций), которая встроена в схему функционирования социальной сферы на данной территории, направлена на производство актуальной социальной услуги с учетом действующих нормативных и правовых актов. Как показывает практика, такой механизм сегодня отсутствует.
Традиционный подход к организации производства социальных услуг заключается в выявлении наиболее острых проблем, так называемых «узких мест» социального развития и направлении туда соответствующих средств для их преодоления. При этом сама исходная информация, «база» для принятия решения о приоритетных целях не всегда достаточно надежна и объективна. Прежде всего, как на федеральном, так и региональном и местном уровнях отсутствует система всеобъемлющего мониторинга социально-экономической ситуации, если не считать исследований по отдельным сферам жизнедеятельности, которые в отдельности не способны дать целого представления обо всех сторонах и условиях жизнедеятельности социума, отдельных общностей, социальных групп. Кроме того, создание системы эффективного управления предполагает реализацию принципов прозрачности, ответственности и отчетности, а также компетенции по принимаемым решениям. Этот вопрос остается сложнейшим, т.к. властью не разработаны соответствующие процедуры.
