Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретике - методические механизмы формирования и реализации региональных целевых программ
1.1 .Организационные механизмы программно-целевого 11
регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
1.2. Нормативно-правовая база программно-целевого управления территориальным развитием
1.3. Региональный аспект программно-целевого планирования в исследованиях зарубежных и российских ученых
Глава 2 Особенности регионального программно-целевого регулирования, как основа планирования социально - экономического развития регионов
2.1.Организационные основы формирования региональных программ устойчивого социально-экономического развития
2.2. Критерии и приоритеты программно-целевого развития региона 64
2.3.Оценка эффективности региональных целевых программ и проектов
Глава 3 Совершенствование структуры региональных целевых программ социально-экономического развития на мезоуровне
3.1.Разработка организационно-экономического механизма формирования региональных целевых программ
3.2. Направления модернизации структуры региональных целевых программ
3.3.Основные направления совершенствования разработки региональных целевых программ
Заключение 194
Библиография
- Нормативно-правовая база программно-целевого управления территориальным развитием
- Региональный аспект программно-целевого планирования в исследованиях зарубежных и российских ученых
- Критерии и приоритеты программно-целевого развития региона
- Направления модернизации структуры региональных целевых программ
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время типичными проблемами большинства регионов России являются кризисное и посткризисное состояние хозяйствующих субъектов различных отраслей, низкий уровень жизни, социальная напряженность, недостаток бюджетных средств, поиск финансовых средств для структурной перестройки экономики региона, внедрения новых технологий, интенсификации производства.
Переход от централизованной плановой экономики к рыночной был во многих отношениях сложным для России. Не менее сложным, является становление российской региональной экономики в рыночных условиях, когда конкурентоспособность российских регионов неразрывно связана с общемировыми тенденциями устойчивого развития и трансформации экономики ресурсов в экономику знаний.
Эти обстоятельства обуславливают потребность в формировании новых подходов к управлению региональными процессами. В этой связи одним из основных направлений, позволяющих сделать существенный прорыв в повышении экономической активности регионов, является программно-целевой метод управления, применение которого полностью соответствуют специфике переходного периода, что позволяет, рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления, качественных изменений социально-экономической ситуации, как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
На региональном уровне в последние годы достаточно широко используется программно-целевой метод для решения тех или иных задач регионального развития.
В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики. Особая роль целевых программ в рьшочной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи стимулирования рационального использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях асимметрии развития регионов, естественным образом (сложится» на программы, в том числе целевые.
Формирование региональных целевых программ развития является сегодня наиболее актуальным и перспективным направлением программно-целевого планирования в нашей стране, так как поддержание необходимых территориальных пропорций в экономике, недопущение чрезмерной диф-
ференциации регионов по уровню социально-экономического развития, обеспечение эффективного функционирования общероссийского рынка являются важнейшими аспектами модернизации российской экономики и ее устойчивого развития.
Использование адресных целевых программ позволяет индивидуально подходить к вопросам снижения социально-экономической асимметрии различных типов регионов при помощи программно-целевого подхода, что является необходимым условием стабильного регионального развития и сохранения целостности всей страны. В этой связи тема диссертационной работы является актуальной.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу проводимых исследований по проблемам регионального развития составили классические работы ученых-регионалистов: У. Айзарда, Н. Баранского, Н. Колосовского, В. Лаунхардта, А. Лёша, Т. Паландера. Развитие теоретических концепций и подходов к определению региона находит отражение в работах Т. Власовой, А. Гранберга, Н. Зубаревич, К. Малфлита. Основополагающий вклад в исследование комплекса проблем, связанных с формированием и реализацией региональных целевых программ развития, внесли ведущие зарубежные ученые А. Вебер, У. Изард, В. Кристалл ер, В. Леонтьев, А. Леш, Г. Мюрдаль, И. Тюнен. В России первые публикации, посвященные отдельным теоретическим и методологическим вопросам регионального: программирования, появились в 70-80 -е годы XX в. Авторами этих работ являются отечественные ученые В. Лексин, Ю. Павлов, Л. Черкасова, Г. Шпилько.
Основы формирования и реализации региональных программ развития в условиях рыночного хозяйства представлены в трудах таких отечественных ученых как А. Гранберг, А. Кисельников, В. Кистанов, Н. Копылов, В. Котилко, Н. Ларина, Н. Матрусов, Н. Некрасов, Р. Шнипер, Б. Штульберг.
Проблемы целевого планирования и программирования регионального развития нашли отражение в трудах О. Бетина, В. Введенского, Б. Герасимова, А. Гранберга, В. Ишаева, А. Лобко, В. Любовного, А. Минакова, Б. Райзберга, А. Татаркина, В. Юрьева и других исследователей.
Вопросы экономического развития Кабардино-Балкарской Республики исследовались в трудах Г.Х. Батова, А.Х. Дикинова, П.М. Иванова, Х.К. Казанчевой, С.А. Махошевой, B.C. Мисакова, П.К. Таова, Б.Б. Уянаева, В.З. Шевлокова, А.Х. Шидов.
Несмотря на то, что к настоящему времени накоплен значительный опыт разработки региональных и муниципальных целевых программ, данная проблема по-прежнему остается актуальной и недостаточно изученной. Нуждается в корректировке и дополнении их правовая основа. До сих пор дискуссионными остаются вопросы, связанные с обоснованием критериев выделения целевых программ региональной направленности, с тем, чтобы обеспечить решение программными методами наиболее важных проблем
экономического и социального развития регионов, а также задач удовлетворения государственных (федеральных и региональных) и муниципальных нужд. Кроме того, среди имеющихся проблем разработки и реализации региональных целевых программ можно отметить отсутствие отлаженных алгоритмов отбора и разработки целевых программ, а также четких механизмов финансового обеспечения
В связи с этим, совершенствование механизма формирования и реализации региональных целевых программ социально-экономического развития приобретает важное научное и практическое значение.
Исходя из актуальности темы, степени ее изученности, постановки проблемы, определены его цель и задачи, объект и предмет исследования.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является разработка организационно-экономического механизма формирования региональных целевых программ социально-экономического развития.
Достижение поставленной цели обеспечивается решением комплекса взаимосвязанных задач:
раскрыть теоретико-методические основы, закономерности и особенности механизма формирования и реализации региональных целевых программ;
систематизировать законодательную базу, регулирующую программно-целевое управление территориальным развитием и оценить степень ее непосредственного влияния на его формирование и развитие;
выявить региональный аспект программно-целевого планирования в исследованиях зарубежных и российских ученых;
исследовать организационные основы формирования региональных программ устойчивого развития и особенности регионального программно-целевого регулирования, как основы планирования социально - экономического развития регионов;
обосновать критерии и приоритеты программно-целевого развития региона, на основе которых структурировать оценку эффективности региональных целевых программ и проектов;
- разработать организационно-экономический механизм формирования
региональных целевых программ на основе направлений модернизации
структуры региональных целевых программ;
- определение концептуальных направлений целевых программ соци
ально-экономического развития регионов в условиях асимметричного
функционирования.
Объектом диссертационного исследования выступает механизм формирования и реализации региональных целевых программ в системе управления социально-экономическим развитием.
Предмет исследования в диссертационной работе являются организационно-экономические и управленческие отношения, возникающие в
процессе формирования и реализации региональных целевых программ развития в рамках системы управления в условиях асимметричного функционирования.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим дисциплинам). Диссертационное исследование выполнено в соответствии с п.п. 5.9. «Исследование тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем», 5.13. «Проблемы устойчивого развития регионов разного уровня; мониторинг экономического и социального развития регионов разного уровня; 5.15. «Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и эффективности экономической политики на различных уровнях территориальной организации (национальный, крупные экономические районы, субъекты федерации, муниципальный)», 5.17. «Региональное стратегическое планирование; региональные программы развития; экономические проблемы федерализма; экономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерации; проблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспекте; экономические проблемы местного самоуправления» - специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика» Паспорта специальностей ВАК (Экономические науки).
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды современных ученых-экономистов, научные работы, посвященные вопросам управления региональным развитием, региональной социально-экономической политике и программно-целевому подходу, а также теоретические концепции зарубежных авторов, посвященные исследованию сущности асимметричного функционирования регионов, разработки коллективов ведущих научно-исследовательских институтов по проблемам регионального хозяйства. В диссертации использованы законодательные и нормативно-правовые акты и документы федеральных и региональных органов власти по вопросам разработки региональных целевых программ социально-экономического развития.
В качестве методологического инструментария использовались методы теоретического и эмпирического исследования, методологические приемы и подходы, применяемые в анализе деятельности региональной экономики, а также их модификации, позволяющие учитывать специфику экономической ситуации региона. Процесс исследования осуществлялся при помощи средств компьютерной техники и современного программного обеспечения.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили материалы Министерства экономического развития и торговли КБР, официальные данные Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Кабардино-Балкарской Республике, Прави-
тельства КБР, научные публикации, данные отраслевых изданий и аналитических обзоров, концептуальные материалы Программы экономического и социального развития Кабардино-Балкарии Республики до 2011.
Эмпирической базой исследования послужили действующее законодательство РФ и КБР, документы Министерства экономического развития и торговли КБР, законодательные и нормативные акты Парламента и Правительства Кабардино-Балкарской Республики, а также собственные расчеты автора.
Нормативно-правовую базу настоящей работы составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы, указы и нормативные акты Президента и Правительства РФ, региональные законодательные акты администрации Кабардино-Балкарской Республики.
Методология и методы исследования. Теоретической и методологической основой исследования послужили диалектический метод познания экономических категорий, явлений и процессов, общетеоретические и методологические положения, разработанные в трудах отечественных и зарубежных ученых по изучаемой проблеме и разработки научно-исследовательских организаций.
В работе использовались методы обобщения отечественного опыта на основе сравнительного анализа, а также методы научной абстракции, синтеза, монографический, экспертный, экономико-математический и другие.
Научная новизна исследования заключается в разработке методических подходов и практических рекомендаций по выработке и реализации органюационно-экономического механизма формирования региональных целевых программ социально-экономического развития и обоснования приоритетных направлений их совершенствования, включая мониторинг и контроль целевых программ и национальных проектов.
Основные научные результаты, определяющие новизну проведенных исследований, состоят в следующем:
-уточнены теоретические и методические подходы к формированию механизма программно-целевого регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, определены направления концепции системы управления социально-экономическим развитием регионов в рыночной среде;
систематизированы существующие теоретические воззрения по проблеме регулирования нормативно-правовой базы программно-целевого управления территориальным развитием в трансформационный период развития экономики России с учетом регионального аспекта программно-целевого планирования в исследованиях зарубежных и российских ученых;
обоснована методика разработки и корректировки, а также оценки эффективности региональных целевых программ экономического развития в зависимости от приоритетов данного региона, определение которых зависит от факторов, включающих природно-климатические условия, ресурс-
ный потенциал; социально-экономические, географические, историко-политические и другие условия, что позволит повысить качество управления регионом на основе федеральных целевых программ, национальных и региональных проектов;
-предложен организационно-экономический механизм формирования региональных целевых программ социально-экономического развития с обоснованием направлений модернизации структуры региональных целевых программ;
- сформировать модельную структуру региональной программы социально-экономического развития, содержащую элементы интегрированной системы целевых программ развития региона, комплексно обеспечивающих разработку и реализацию системы ресурсно- и организационно обеспеченных мероприятий развития различных элементов сложной социально-экономической системы - субъекта Российской Федерации;
-разработать' научно-методические подходы и практические рекомендации по совершенствованию структуры региональных целевых программ с учетом требований устойчивого развития и трансформации экономики ресурсов в экономику знаний.
Практическая и теоретическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что основные положения, методические подходы, выводы и предложения позволяют дополнить существующие исследования по эффективному функционированию региональных целевых программ экономического развития.
Аргументирована необходимость использования понятия «региональная
целевая программа развития», которая является взаимоувязанным по со
держанию, ресурсам, исполнителям, срокам реализации комплексом меро
приятий правового, экономического, социального характера, обеспечи
вающим стратегическое и оперативное решение острых проблем регио
нального развития. Наглядно показан макет региональной целевой про
граммы, включающий в себя основные элементы и этапы ее формирования.
Выявлены основные проблемы процесса разработки и реализации регио
нальных целевых программ развития в России. Выявлены подходы, обу
словливающие необходимость применения программно-целевого метода
управления экономикой региона. Сформулирован комплекс организацион
но-экономических мероприятий по совершенствованию механизма форми
рования и реализации целевых программ развития региона, включающий
уточнение отдельных этапов разработки и реализации целевых программ
развития, ужесточение критериев отбора целевых программ, применение
конкурса проектов федерального значения по всем программам одного
территориального уровня, совершенствование нормативно-
законодательной базы.
Представленные теоретические выводы и предложения, авторское исследование проблем формирования и реализации региональных целевых
программ направлены, прежде всего, на теоретические обоснование и практическое решение актуальных задач в сфере регионального программирования. Они могут послужить исходным материалом для дальнейших исследований, направленных на совершенствование механизма формирования и реализации региональных целевых программ развития.
Выявленные в диссертации подходы, обусловливающие необходимость применения программно-целевого метода управления экономикой региона, могут быть использованы региональными и муниципальными органами власти при разработке конкретных механизмов управления в рамках разрабатываемых программ развития на ближайшую перспективу.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы при подготовке ряда экономических дисциплин, в частности «Региональная экономика», «Региональная экономическая политика», «Стратегия управления социально-экономическим развитием региона».
Практические выводы и предложения диссертации заключается в возможности использования органами власти всех уровней рекомендаций и практических положений диссертационного исследования. Полученные автором научные результаты, могут быть использованы при разработке региональных целевых программ не только Кабардино-Балкарской Республики, но и других регионов РФ.
Апробация и реализация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях (Москва 2010 г., Нальчик 2007-2010 гг., Ростов-на-Дону 2009 г., Ставрополь 2008 г.)
Выводы и предложения по итогам проведенного автором исследования представлены в Министерство экономического развития и торговли КБР.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 7 научных работ, общим объемом 3,7 п.л., в том числе 1 научная статья в рецензируемом и реферируемом журнале, рекомендованном ВАК России. '
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Структура и логика работы согласуются с предметом и целью исследования, что нашло свое отражение в оглавлении диссертации.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования; формулируется цель, объект, предмет и задачи исследования, раскрывается научная новизна, а также обосновывается теоретическая и практическая значимость работы.
В первой главе «Теоретике - методические механизмы формирования и реализации региональных целевых программ» рассмотрены сущность, закономерности и формы измерения регионального развития; приводится концептуальное обоснование системы управления социально-экономическим развитием регионов с учетом роли и места целевых про-
грамм развития регионов. Рассмотрены организационные механизмы программно-целевого регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Исследована нормативно-правовая база программно-целевого управления территориальным развитием в ретроспективе с учетом регионального аспекта программно-целевого планирования в исследованиях зарубежных и российских ученых.
Во второй главе «Особенности регионального программно-целевого регулирования, как основа планирования социально - экономического развития регионов» рассмотрены организационные основы формирования региональных программ устойчивого социально-экономического развития» предложены критерии и обоснованы приоритеты программно-целевого развития региона, что позволило предложить авторскую методику оценки эффективности региональных целевых программ и проектов.
В третьей главе «Совершенствование структуры целевых программ социально-экономического развития на мезоуровне» разработан организационно-экономический механизм формирования региональных целевых программ, обоснованы направления их модернизации и предложены основные направления совершенствования разработки региональных целевых программ в условиях современной экономики.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения по теме исследования.
Нормативно-правовая база программно-целевого управления территориальным развитием
В условиях рыночной экономики решение социально-экономических задач посредством целевых программ во многом зависит от того, насколько организационный механизм их формирования и реализации отвечает новым требованиям и обеспечивает эффективное использование государственных средств. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в решениях органов исполнительной власти на всех уровнях особо отмечается необходимость совершенствования программно-целевого метода планирования, ориентации на расширение его использования в качестве механизма повышения эффективности бюджетных расходов, особенно в связи с переходом на бюджетирование, ориентированное на конечный результат.
Изменения, произошедшие в экономике и государственном устройстве России, усилили значение целевых программ как одного из основных методов государственного регулирования развития народного хозяйства. Одновременно усложнился процесс их разработки и реализации [2].
С 2009 года новой редакцией Бюджетного кодекса РФ существенно изменяется ряд базовых условий формирования целевых программ: федеральные и региональные органы законодательной власти, представительные органы местного самоуправления утрачивают право утверждения долгосрочных целевых программ. Эти программы не будут иметь статус закона, а будут приниматься решениями органов исполнительной власти. Однако объем средств, выделяемых из бюджета на реализацию долгосрочных целевых программ, будет утверждаться законом (решением представительного органа местного самоуправления) о бюджете соответствующего уровня. Установление сроков реализации целевых программ и порядка принятия решения об их разработке, формировании и реализации также передано в ведение органов исполнительной власти соответствующего уровня.
В новой редакции Бюджетного кодекса РФ не установлен порядок разработки, формирования, утверждения и реализации краткосрочных и среднесрочных целевых программ. Субъекты РФ по-прежнему будут самостоятельны в определении требований к этим программам. Мы полагаем, что такая ситуация может привести к большей, чем в настоящее время, неорганизованности в методологическом и практическом применении программно-целевого метода. С 2009 года долгосрочные целевые программы будут разрабатываться на срок от 3 до 5 лет, что может негативно сказаться на сложившейся в субъектах РФ системе программно-целевого управления [3].
Новая редакция Бюджетного кодекса РФ справедливо обязывает проводить оценку эффективности реализации каждой целевой программы, но при этом определено, что порядок проведения и критерии указанной оценки будут устанавливаться органом исполнительной власти соответствующего уровня. Таким образом, по-прежнему не будет единых требований к разработке и реализации целевых программ [1].
Во вновь вводимых положениях нет также норм об обязательной (объективно необходимой) корректировке целевых программ и норм по установлению критериев отбора целевых программ, финансирование которых в условиях недостатка ресурсов должно осуществляться в первоочередном порядке. В условиях ограниченных ресурсов для решения региональных экономических и социальных задач одним из важных факторов их консолидации становится совершенствование программно-целевого управления. При этом важно достижение соответствия качественно нового программно-целевого механизма структуры управления региональным хозяйством в целом и характеру межбюджетных отношений.
К основным направлениям совершенствования программно-целевого управления в субъектах РФ относятся, прежде всего, улучшение структуры целевых программ, преодоление их ведомственной разобщенности, совершенствование организационных форм реализации целевых программ, повышение роли координационных и экспертных советов, расширение участия общественных организаций в разработке программ и обсуждении итогов их реализации.
Обобщение практики субъектов РФ указывает: организация программно-целевого управления в соответствии с современными требованиями должна осуществляться на основе общих принципов, которые в равной степени имеют отношение ко всем уровням и звеньям структуры управления народным хозяйством [11].
Эффективное претворение в практическую деятельность указанных требований должно опираться на исследования сложившихся особенностей и основных закономерностей организации управления формированием и реализацией целевых программ, а также на выявление приоритетных проблем, решение которых определяет успешность экономического и социального развития субъектов РФ в перспективе.
Исследование назревших проблем координации различных целевых программ и функций органов управления ими должно способствовать преодолению ведомственной разобщенности, объединению усилий органов власти для решения общих задач. Главное состоит в том, что повышение степени сложности управления целевыми программами и решаемыми ими задачами неотвратимо требует разработки гибких и динамичных координационных механизмов, способных обеспечить постоянное взаимодействие всех участников процесса разработки и реализации программ и комплексный подход к целевым программам как к единой целостной системе.
В отечественной практике целевые комплексные программы, как метод, были известны и широко использовались при планировании и прогнозировании развития экономики еще в советский период. Но с изменением общественных отношений и формированием в России рыночной экономики, разделением полномочий между различными уровнями государственного управления сформировались качественно новые условия экономического и социального развития, и, соответственно, изменились требования к целевым программам. Однако остались задачи эффективного ведения хозяйства и прогнозирования его развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу [14].
В начале 90-х гг. в качестве приоритетной формы реализации регулирования регионального развития РФ стали активно использоваться Федеральные целевые программы (ФЦП). Применение программно-целевого подхода в практике территориального управления связано с наличием проблем, которые не могут быть решены в инерционном режиме функционирования хозяйственных систем разных уровней. Исходя из самой логики целевого программирования, предметом ФЦП должны быть конкретные проблемы, обладающие «программной природой» [16]. Среди ФЦП по уровням государственного управления можно выделить следующие типы программ: региональные программы общефедерального значения, реализуемые на территориях большинства крупных экономических районов; региональные программы крупного межрегионального значения, реализуемые на территориях 1-3-х смежных экономических районов; региональные программы развития субъекта РФ; региональные межмуниципальные программы; локальные программы развития муниципальных образований.
В 2002-2009гг., а также в начале 2009 г. на территории Южного федерального округа России федеральная политика развития Северного Кавказа и других южных регионов осуществляется в рамках ФЦП регионального паритета: «Юг России» (2002-2009 гг.), «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 г. и последующие годы)», «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.). В регионах ЮФО реализуются мероприятия ряда отраслевых ФЦП, направленных на развитие транспортной инфраструктуры и ключевых секторов экономики: например, ФЦП «Модернизация транспортной системы России» [5].
Региональный аспект программно-целевого планирования в исследованиях зарубежных и российских ученых
Важнейшим критерием при установлении приоритетов должна быть конкурентоспособность региональной экономики и её структурных элементов. Поскольку современный экономический рост характеризуется ведущим значением научно-технического прогресса, постольку выбираемые приоритетные направления должны быть восприимчивы к новым технологиям и новациям, то есть должен быть реализован инновационный подход к разработке региональной стратегии с целью получения конкурентных преимуществ за счет повышения эффективности производства, качества товаров и услуг. При этом, государственная поддержка приоритетных отраслей не может продолжаться долго, а должна приводить к такому росту ее конкурентоспособности, при котором отрасль, начиная с определенного момента, способна к расширенному воспроизводству и эффективному функционированию за счет собственных источников.
Стратегия устойчивого социально-экономического развития региона должна быть направлена на устранение, либо нивелирование экономических диспропорций в региональной системе, нацелена на формирование необходимых пропорций в соответствии с тенденциями развития региона, что обусловливает необходимость использования воспроизводственного подхода. Его отличительная особенность к стратегическому управлению экономикой региона заключается в необходимости учета рангов и положения региона в стране, поскольку вос производственные задачи каждого элемента территориальной системы сильно различаются. Дело в том, что для каждого уровня региональной экономики характерна своя совокупность воспроизводственных циклов, которые замыкаются в границах территориальных образований.
Таким образом, стратегия социально-экономического развития должна определять пути решения проблем территориального выравнивания уровней социального развития, совершенствования отраслевых и территориальных пропорций экономического развития, размещения производительных сил с учетом различных форм собственности, формирования территориально-производственных комплексов, промышленных узлов и центров, а также инвестиционную политику и направления НТП на основе инновационного подхода.
Правительством Кабардино-Балкарской Республики неоднократно предпринимались попытки программного решения проблем развития Кабардино-Балкарии. Главной целью программ являлась стабилизация экономики.
Проблемным фоном программ, которые разрабатывалась в 1990-1997годах, было установившееся в конце 1970-х-начале 1980-х годов и продолжившееся в период реформ, отставание региона в темпах роста от средних показателей в результате снижения эффективности производства в промышленном комплексе и отраслях специализации первую очередь.
Принятая к реализации в середине 1997 году Программа развития республики до 2001 года предполагала решить вопросы стабилизации развития, максимального достижения бюджетного самофинансирования, более полного использования имеющихся производственных мощностей, увеличение числа рабочих мест.
Начало реализации федеральной целевой Программы стабилизации социально-экономического развития КБР на период до 2001 г. было намечено на 1999 год и предполагало два этапа. В 1999 году предполагалось создать условия для успешной реализации Программы в целом: реструктуризация задолженности ряда предприятий, являющихся потенциальными инвесторами; реализация группы приоритетных инвестиционных проектов, отличающихся высокой коммерческой и бюджетной эффективностью; формирование инвестиционного потенциала Кабардино-Балкарской Республики для возобновления экономического роста; отработка новых механизмов финансирования инвестиционных проектов и мероприятий посредством сочетания собственных и заемных средств инвесторов и поддержки за счет федерального и республиканского бюджетов. В 2000-2001 годах реализации Программы предполагалось продолжить работы по всем направлениям (капитальные работы, НИОКР, прочие мероприятия); обеспечить финансирование всей совокупности инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках Программы; создать благоприятные условия для социально-экономического развития республики в период после завершения данной Программы.
Основным принципом при реализации Программы считалась целевая направленность всех инвестиционных проектов и мероприятий, реализация которых предполагается в период ее действия. Согласно указанного принципа, все инвестиционные проекты группировались в соответствии с важнейшими проблемами социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики: структурные изменения в легкой промышленности как профилирующей отрасли хозяйства; санация предприятий на основе их перепрофилирования, производство товаров народного потребления; объекты транспорта и связи; аграрно-промышленный комплекс; обеспечение жизнедеятельности населения республики; социальная сфера; Основными источниками средств для реализации Программы предполагались: собственные средства предприятий-17,37% средства федерального бюджета - 39,89% средства республиканского и местных бюджетов - 18,99% средства иностранных кредиторов- 5,46% средства других источников-14,52%). Необходимо отметить, что это была попытка формирования и реализации системы программных мероприятий условиях глубокой депрессии и институциональной трансформации региона, неразвитости рыночных отношений. В связи с недостатком финансовых источников программа была осуществлена лишь частично.
Вслед за этой программой было принято две аналогичные Программы экономического и социального развития Кабардино-Балкарской Республики сначала до 2005-2006 годов, а затем до 2011 года.
В Программе развития республики в 2007-2011 гг. были определены задачи, количественные рубежи и конкретные мероприятия промышленной политики, развития АПК, бюджетной, налоговой и инвестиционной политики, в ЖКХ, банковской сфере и т.д. Однако не была дана экономическая оценка предлагаемых мер, экономических и социальных результатов их реализации.
В ней не разграничивались задачи: а) непосредственно управляемые и решаемые органами власти; б) регулируемые органами власти. Также не вьщелялись задачи управляемые и регулируемые: а) федеральными органами государственной власти (Правительством РФ); б) совместно с органами государственной власти (Правительствами РФ и РД); в) органами государственной власти (Правительством) РД; г) муниципальными органами власти.
Из анализа ситуации в программе вытекала исключительно важная роль развития торговли, повышения уровня жизни населения, обострения демографической проблемы, угрожающего состояния экологии. Однако соответствующие практические меры по этим направлениям не были разработаны [93].
В программе отмечалось, что «к началу 90-х годов КБР сформировался как регион с преимущественно аграрной экономикой для которого было характерным устойчивое отставание в развитии производственной и социальной инфраструктуры от среднероссийского уровня». Из приведенного тезиса, прежде всего, возникает вопрос: должна ли Кабардино-Балкария и впредь оставаться регионом преимущественно с аграрной экономикой. Этот вопрос не только не решался, но и не ставится. Важно было концептуально решить: останется Кабардино-Балкария преимущественно аграрной республикой или с развитой промышленностью в перспективе должен стать преимущественно индустриальным регионом с развитым сельским хозяйством. Судя по данной программе, прогнозируемым объемным показателям и темпам развития сельского хозяйства и промышленности, Кабардино-Балкария должна была остаться регионом преимущественно с аграрной и слабой промышленностью. Такая структурная политика (вернее ее отсутствие) имела бы негативные последствия и не позволила бы преодолеть отставание социально-экономического развития Кабардино-Балкарии [68].
Критерии и приоритеты программно-целевого развития региона
Мониторинг реализации целевых программ. Мониторинг основан на использова нии системы показателей, характеризующих результаты реализации программы, а также ре зультативность и эффективность расходов на реализацию целевой программы, и позволяет уполномоченным органам принимать обоснованные решения при финансировании меро приятий целевых программ. VII. Оценка эффективности использования бюджетных средств, выделенных на реа лизацию целевых программ. Информация о социальной и экономической эффективности реализуемых программ должна обобщаться, накапливаться и использоваться при планирова нии и финансировании расходов бюджета на очередной финансовый год и на перспективу.
Для того чтобы оценить качество разработки и реализации целевых программ, государственные заказчики разрабатывают перечень целевых индикаторов и показателей эффективности. По данным Минэкономразвития России в 2008 г. было согласовано 748 целевых индикаторов и показателей по федеральным целевым программам (ФЦП). Из них достигнуты в полном объеме - 570 или 76,2%; достигнуты, но не в полном объеме - 151 или 20,2%; полностью не выполнены - 27 или 3,6%. При этом по 15 целевым программам значения целевых индикаторов достигнуты в полном объеме, по 8 программам плановые значения не достигнуты по 1 целевому индикатору или показателю, по 20 программам - по нескольким.
По результатам анализа реализации целевых программ и оценки их эффективности Министерство экономического развития Российской Федерации смогло признать в 2008 году высокоэффективными лишь пять из реализуемых программ, по 24 ФЦП эффективность была оценена выше среднего уровня, по 12 ФЦП работа государственных заказчиков была признана удовлетворительной, 4 программы оценены как низкоэффективные.
Приведенные данные свидетельствуют, что в 2008 г. эффективность расходов федерального бюджета на реализацию ФЦП снизилась, в 2009 г. не наблюдается существенных улучшений, что делает все более актуальными вопросы мониторинга и оценки эффективности использования бюджетных средств.
Третья группа проблем связана с оценкой соответствия механизма программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации современным методологическим требованиям и потребностям социально-экономического развития страны.
Проведенный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих программно-целевое планирование и финансирование, позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования правовой базы использования данного инструмента управления расходами бюджета. В частности, Бюджетный кодекс Российской Федерации не дает определения понятия «целевая программа», его статьи в части бюджетных целевых программ носят общий, описательный характер, в них отсутствуют требования к процедурам программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, критерии классификации целевых программ. Оценку результативности расходов бюджетов на реализацию бюджетных целевых программ затрудняет и отсутствие четкого, однозначного определения понятий результативности и эффективности в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
В рамках гл. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации и гл. 15 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях не установлена ответственность государственных заказчиков и исполнителей по целевым программам за несоблюдение требований нормативных правовых актов по вопросам обеспечения прозрачности процедур разработки и реализации целевых программ, формирования действенной системы мониторинга и контроля за ходом реализации целевых программ, достижением установленных паспортом целевой программы непосредственных и конечных результатов. Это снижает, с одной стороны, заинтересованность государственных заказчиков в определении обоснованных параметров для оценки хода и итогов реализации программ, достижении запланированных результатов, с другой - эффективность использования бюджетных и внебюджетных средств, за счет которых реализуются программы.
Порядок разработки и реализации целевых программ регламентируется нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, что снижает качество их разработки и, соответственно, эффективность расходов бюджета на финансирование мероприятий программ.
Проведенный в диссертации анализ порядка программно-целевого планирования и финансирования расходов федерального бюджета свидетельствует, что: 1) при разработке программ не всегда четко формулируется приоритетная цель; отсутствуют количественно определенные критерии и индикаторы оценки их достижения, показатели для мониторинга и оценки эффективности расходов на реализацию бюджетных целевых программ; 2) существует дублирование функций субъектов программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, недостаточно четко определены их полномочия; 3) при определении объемов бюджетных ассигнований из федерального бюджета на реализацию целевых программ при составлении проекта бюджета ориентиром являются проекты изменений предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих расходных обязательств в очередном финансовом году и первом году планового периода и проекты предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих расходных обязательств во втором году планового периода, устанавливаемые Министерством финансов Российской Федерации, что не соответствует требованиям ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);
Направления модернизации структуры региональных целевых программ
Управление реализацией программы предполагает не только четкое установление лимитов ответственности руководителей за реализацию мероприятий, но и наличие устойчивой системы мотивации исполнителей за эффективную реализацию мероприятий. В отдельных случаях при использовании программно-целевого метода не прорабатываются вопросы мотивации исполнителей.
Выделение финансовых средств федерального бюджета на реализацию мероприятий программы проводится не в полном объеме, что приводит как к дополнительным затратам, связанным с прерыванием работ на отдельных объектах, так и к нарушениям с привлечением внебюджетных ресурсов в плановых объемах.
В программах не предусмотрены показатели экономической эффективности процесса реализации программных мероприятий. Это приводит к неэффективному использованию материальных ресурсов, использованию энергоемких технологий и процессов.
Не вполне проработан механизм определения реальной эффективности реализации программных мероприятий в социальной сфере или в ряде отраслей, имеющих ограниченное распространение.
Нуждается в серьезной проработке вопрос согласования мероприятий региональной программы и мероприятий других программ, реализуемых в регионе. Тем более, что, на данный момент, большинство проектов федеральных целевых программ направлено в федеральную адресную инвестиционную программу, не требующую со финансирования проектов со стороны региона. Поэтому не всегда регион может хотя бы контролировать направленность мероприятий других программ, реализация которых обеспечивает не только достижение целей отраслевого, но и регионального развития.
Ввиду того, что страна находится в переходном периоде от плановой к рыночной экономике, системы управления регионами подвергаются периодическим изменениям, что приводит к некоторой неэффективности в управлении реализацией региональных программ, если управление ими ведется без создания отдельной дирекции.
Не всегда соблюдаются сроки реализации мероприятий программ, связанных с осуществлением капитального строительства, в полной мере осуществляется контроль качества строительно-монтажных работ. Руководители программы в ряде случаев не обладают должной компетенцией для производства экспертизы качества проектно-сметной документации, контроля качества строительно-монтажных работ. В ходе строительства объектов при возникновении дополнительных работ или изменений проектно-сметной документации существует необходимость квалифицированной оценки объема этих работ.
Для более эффективного инновационного развития регионов, вероятно, необходимо разработать специальные механизмы трансферта научно-технических разработок в серийное производство. В большинстве случаев это сопряжено со специальными маркетинговыми мероприятиями, связанными с определением цены разработок и объемов ожидаемого спроса на предполагаемую к выпуску продукцию.
Ввиду того, что на данный момент в неявном виде используются отдельные элементы стратегического планирования в решении проблем развития регионов, в ряде регионов помимо программно-целевого метода, параллельно с реализацией программы, разрабатываются законодательные и нормативные акты, способствующие решению проблем регионального развития силами внешних заинтересованных лиц. Во многом эффективность таких законопроектов определяется как четкостью изложения механизмов регулирования взаимодействия субъектов, так и определением реальных, а не декларируемых, целей нормативного акта. Зачастую в управлении регионом не происходят структурно-функциональные изменения, соответствующие условиям поддержки и оптимального применения принятых нормативных актов.
В ряде регионов после реализации предыдущей программы происходит смена разработчика или разработка программы силами местной администрации (или местных разработчиков). В таком случае не всегда удается сохранить преемственность новой программы социально-экономического развития региона. При разработке программы силами местного разработчика, зачастую зависимого от исполнительной власти региона, не удается обеспечить объективный подход к выявлению и оценке реальных проблем региона и, соответственно, поставить объективные цели развития региона.
Отмечая, что использование программно-целевого метода охватывает по своим объемам от 5 до 30% бюджета (и, соответственно экономики) региона, в большинстве случаев, мы сталкиваемся с тем, что регион, в ходе реализации программы социально-экономического развития, показывает в целом устойчивый рост, значительно опережающий по темпам рост регионов, в которых не реализуются программы социально-экономического развития. Проведя анализ ситуации, мы убедились в том, что аппарат управления регионом, освоив программно-целевой метод, в решении проблем развития региона, обозначенных в программе, использует данный метод для эффективного решения и других проблем развития региона. В ходе разработки программы удается сформулировать перечень проблем региона и провести его структуризацию с целью выявления приоритетов развития. При этом, в ряде случаев, выявляется весьма специфический подход региональной исполнительной власти к вопросам решения отдельных проблем, особенно, в сфере жилищно-коммунального хозяйства. По мере совершенствования использования программно-целевого метода, меняются подходы к отбору проблем. Если на ранних этапах использования метода преобладают более субъективные подходы, базирующиеся на использовании ранее накопленного опыта, то, впоследствии, особенно, в сочетании с грамотно поставленной системой мотивации, регион переходит к самостоятельному решению более сложных проблем.
Это в полной мере относится и к выбору целей развития региона. Освоив на практике программно-целевой метод, исполнительная власть региона может с большей уверенностью планировать, например, удвоение валового регионального продукта. Существенно при этом, что региональная власть может более реально объяснить: как достичь такого удвоения. А в некоторых случаях и изложить это в виде соответствующей программы. Известно, что в ряде регионов, успешно реализовавших программы социально-экономического развития, исполнительная власть ставит задачу превышения удвоения валового регионального продукта. Достижение этой задачи базируется на том, что основные экономические субъекты, как-то: население и бизнес, четко видят: что и с какой эффективностью делает исполнительная власть региона. Соответственно, возрастает уровень доверия между региональной властью и местным населением, между региональной властью и бизнесом, расположенным на территории региона. Возникает «площадка» для эффективного сотрудничества.
Эффективность реализации целей регионального развития во многом определяется возможностью увязки интересов крупного бизнеса с проблемами развития региона. Так как именно предприятия крупного бизнеса во многом определяют инвестиционную привлекательность и конкурентоспособность региона в целом. Привлекая инвестиции в основной капитал, предприятия могут решать ряд насущных проблем региона. В то же время, предприятия могут осуществить юридическую регистрацию вне региона и, соответственно, стать налоговыми резидентами другого региона, резко изменив положение в доходной части регионального бюджета.
