Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ отечественного и зарубежного опыта использования программно-целевого метода государственного регулирования экономики 11
1.1. Сущность программно-целевого метода как инструмента государственного регулирования экономики 11
1.2. Анализ зарубежного опыта использования программного планирования 28
1.3. Исследование особенностей региональных целевых программ 38
Глава 2. Исследование организационных и методологических аспектов формирования портфеля региональных целевых программ (на примере Тульской области) 51
2.1. Анализ исполнения региональных целевых программ в Тульской области 51
2.2. Исследование процесса формирования портфеля региональных целевых программ (на примере Тульской области) 60
2.3.Анализ адресности региональных целевых программ с точки зрения социально-экономического положения региона и приоритетов его развития... 78
Глава 3. Совершенствование механизма формирования портфеля региональных целевых программ 104
3.1. Основные направления совершенствования процесса формирования портфеля региональных целевых программ 104
3.2. Методика ранжирования программно-решаемых проблем по приоритетности 113
3.3. Практическое использование методики ранжирования программно- решаемых проблем по приоритетности 133
Выводы и предложения диссертации 146
Библиографический список 152
Приложения 164
- Сущность программно-целевого метода как инструмента государственного регулирования экономики
- Анализ зарубежного опыта использования программного планирования
- Анализ исполнения региональных целевых программ в Тульской области
- Основные направления совершенствования процесса формирования портфеля региональных целевых программ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировой опыт и практика хозяйствования стран с эффективно функционирующими рыночными отношениями свидетельствует о нарастании меры государственного регулирования экономики. Одним из наиболее действенных его инструментов является программно-целевой метод управления, который позволяет, в определенной степени, воздействовать на социальные и экономические процессы, происходящие в стране. Его значение еще больше возрастает в условиях перехода к рыночным отношениям, поскольку ликвидация централизованного управления заставляет искать другие способы государственного вмешательства при решении комплексных экономических проблем. В данной ситуации программно-целевой метод становится одним из важнейших средств реализации структурной политики государства и регионов.
В условиях наметившейся тенденции расширения полномочий региональных законодательных и исполнительных органов власти возрастает значение региональных целевых программ (РЦП). Они играют определяющую роль в регулировании инвестиционного процесса в регионе, направляя его на важнейшие, приоритетные цели.
Анализ информации о ходе реализации федеральных и региональных целевых программ позволяет сделать вывод, что ситуация с их реализацией неуклонно ухудшается. К исполнению принимается большое количество программ. К примеру, в 1998 году в Минэкономики России на различных стадиях разработки и реализации находилось свыше 250 федеральных целевых программ, из них уже утверждено 170. Ситуация с реализацией РЦП аналогична. Так, за 1993-98гг. постановлениями губернатора Тульской области и Тульской областной думы было принято 54 региональные программы. Потребность в финансировании такого количества программ намного превышает возможности государства и регионов. В сложившихся условиях одни программы приходится откладывать до начала реализации, приостанавливать на неопределенный срок реализацию других, остальные - финансировать не в полном объеме. Принятие
4 такого количества программ явилось следствием несовершенства процесса формирования портфеля целевых комплексных программ.
Нарастающая острота социально-экономических проблем как государства, так и отдельных регионов с одной стороны, и несовершенство способов их решения программно-целевым методом - с другой, обуславливают необходимость дополнительных исследований в этом направлении.
Степень научной разработанности проблемы. Изучением вопросов разработки целевых комплексных программ (ЦКП) занимались многие отечественные и зарубежные ученые. Среди них Л.М.Бадалов, В.Ю.Будавей, В.И.Данилов-Данильян, Ю.В.Еременко, Л.А.Козлов, А.Р.Лейбкинд, Е.Н.Матвеева, В.Ф.Медведев, Б.З.Мильнер, А.А.Морарь, В.А.Мосин, Б.П.Моторыгин, Е.Д.Новиков, Г.С.Поспелов, Е.В.Руднева, Ф.М.Русинов, Т.А.Сплетова, Н. Стефанов, В.Л.Тамбовцев, А.В.Тарханов, А.А.Тихомиров, Е.А.Федорова, В.А.Шульга и другие. Методологические проблемы разработки и реализации региональных программ рассматривали А.Г.Аганбегян, А.М.Асалиев, М.И.Долишний, О.В.Караванский, А.С.Маршалова, З.В.Микитишин, В.Ю.Пехота, Н.Д.Прокопенко, Н.П.Федоренко, Р.И.Шнипер и другие.
Несмотря на то, что в научной литературе подходам к разработке и реализации ЦКП уделялось много внимания, недостаточно изученными являются вопросы формирования портфеля РЦП. В частности, до настоящего момента не разработана методика ранжирования ПРП по приоритетности, которая могла бы быть применима на практике. Результаты научных исследований по данному вопросу носят, в основном, постановочный характер. Более того, в условиях рыночных отношений вопрос о формировании портфеля ЦКП должен решаться на новом уровне, исходя из современной экономической ситуации. Это ставит перед исследователями задачу разработки методики ранжирования ПРП по приоритетности как на федеральном, так и на региональном уровне. В нашей диссертации предпринимается попытка разработки такой методики для региона. Это, на наш взгляд, позволит в определенной степени систематизировать результаты исследований по вопросу формирования перечня одновременно
5 реализуемых программ и даст возможность практического применения имеющихся теоретических подходов к данной проблеме.
Основная цель диссертационного исследования заключается в исследовании отечественного и зарубежного опыта, накопленного в вопросе программно-целевого метода управления, выявлении особенностей практики формирования портфеля РЦП в Тульской области, в выработке на этой основе практических рекомендаций по совершенствованию процесса формирования портфеля РЦП государственного регулирования экономики.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: исследование теоретических основ программно-целевого метода управления государственного регулирования экономики; анализ сущности ЦКП с выделением особенностей РЦП; анализ исполнения РЦП в Тульской области с выделением основных проблем их реализации; анализ адресности РЦП с точки зрения состояния региональной экономики и приоритетов ее развития; исследование процесса формирования портфеля РЦП на примере Тульской области, выявление недостатков в этом процессе, обуславливающих неэффективность программно-целевого управления в регионе; разработка рекомендаций по совершенствованию методологии и практики формирования портфеля РЦП; разработка методики ранжирования ПРП по приоритетности. Объектом диссертационного исследования являются РЦП как один из важнейших инструментов регулирования региональной экономики в условиях перехода к рыночным отношениям.
Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, возникающие в процессе разработки и реализации РЦП.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области программно-целевого метода управления, распределения ресурсов, а также по проблемам использования метода экспертных оценок при решении экономических задач. При работе над диссертацией использовались материалы публикаций в периодических научных изданиях о социально-экономическом положении Тульской области, исполнении ее бюджета, реализации ЦКП на ее территории. Автором изучались законодательные акты Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства, инструктивные материалы министерств и ведомств, имеющие отношение к теме диссертации, законодательные акты Тульской области, постановления губернатора Тульской области и Тульской областной думы, материалы Государственного комитета РФ по статистике, Тульского областного комитета Государственной статистики, информация, полученная из департаментов и управлений администрации Тульской области, Главного управления федерального казначейства Министерства финансов по Тульской области.
При работе над диссертацией применялись методы математического моделирования, статистики, логического анализа, экономической оценки эффективности проектов, экспертные методы.
Научная новизна диссертации состоит в разработке организационно-экономического механизма формирования портфеля РЦП в системе государственного регулирования национальной экономики с учетом концентрации ограниченных ресурсов в интересах устойчивого развития регионов.
Наиболее существенные научные результаты исследования, полученные лично автором и выдвигаемые на защиту: проведено исследование теоретических основ программно-целевого метода управления с выделением особенностей РЦП; на основе анализа реализации РЦП и процесса формирования их портфеля на примере Тульской области выявлена низкая эффективность использования РЦП как инструмента государственного регулирования экономики и необходимость совершенствования процесса формирования портфеля РЦП предложены мероприятия по совершенствованию формирования портфеля РЦП государственного регулирования экономики; по результатам анализа социально-экономического положения районов Тульской области определены наиболее депрессивные районы и предложено разрабатывать РЦП, направленные на государственное регулирование экономического положения территорий, в первую очередь для таких районов; обоснована необходимость увязки в процессе государственного регулирования экономики процедуры выделения проблем, потенциально претендующих на решение программно-целевым методом, с результатами анализа социально-экономического положения региона и приоритетами его развития; разработана новая методика ранжирования программно-решаемых проблем (ПРП) по приоритетности, которая учитывает рыночные условия и адаптирована для работы администрации региона; впервые предложена формула интегрального показателя приоритетности ПРП; показатели эффективности и результативности ЦКП систематизированы в шесть групп критериев; обоснована целесообразность учета степени принадлежности многоаспектных проблем к функциональным группам и предложены рекомендации по определению коэффициентов принадлежности проблемы к функциональным группам.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в систематизации теоретико-методологических основ процесса формирования портфеля РЦП; в разработке методики ранжирования ПРП по приоритетности; в предложении новых показателей для оценки приоритетности ПРП; в том, что его результаты могут быть использованы в работе региональных законодательных и исполнительных органов власти, в частности, при разработке проекта областного бюджета на очередной финансовый год. Предложенная в диссертационном исследовании методика ранжирования ПРП по приоритетности направлена на обеспечение наиболее эффективного использования ресурсов при решении территориальных проблем.
8 Апробация и практическое внедрение результатов исследования.
Теоретические положения и выводы, полученные в ходе выполнения диссертационного исследования, были доложены автором на всероссийской научно-практической конференции «Экономика и финансы» (г. Тула, 1997г.), всероссийской научно-практической конференции «Экономика и финансы», посвященной десятилетнему юбилею создания экономического факультета (г. Тула, 1998г.), XXXIV научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава Тульского государственного университета (г. Тула, 1998г.), всероссийской научно-практической конференции «Экономика. Управление. Финансы» (с международным участием) (г. Тула, 1999г.), международном симпозиуме «Наука и предпринимательство» (г. Львов, 1999г.), всероссийской научно-практической конференции «Экономика, управление и финансы» (г. Тула, 1999г.). На основе предлагаемой в диссертационном исследовании методики ранжирования ПРП по приоритетности разработан Порядок формирования перечня важнейших проблем, подлежащих профаммной разработке, получивший принципиальное одобрение со стороны администрации Тульской области. Результаты исследования использованы в работе страховой корпорации «Комест-ра», в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий на кафедре Финансов и менеджмента и Мировой экономики, в практической работе Управы г.Тулы, Тульского научно-координационного центра. По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Расстановка приоритетов при финансировании региональных про грамм. Всероссийская научно-практическая конференция «Экономика и фи нансы». Тезисы докладов. - Тула. - ТулГУ. - 1997. - 0,1 п.л.
2. Формирование перечня одновременно реализуемых региональных це левых профамм на основе интефального критерия приоритетности. В сб. на учи, трудов «Всероссийская научно-практическая конференция «Экономика и финансы», посвященная десятилетнему юбилею создания экономического фа культета». - Тула - ТулГУ. - 1998. - 0,2 п.л. (в соавторстве).
Распределение ресурсов между региональными целевыми программами. В сб. научн. трудов «Всероссийская науч.-практ. конф. «Экономика. Управление. Финансы». - Тула - ТулГУ - 1999г. - 0,23 п.л.
Особенности оценки приоритетности многоаспектных программ. В сб. научн. трудов «Всероссийская науч.-практ. конф. «Экономика. Управление. Финансы». - Тула - ТулГУ. - 1999г. - 0,3 п.л.
Об оценке эффективности региональных целевых программ. Международный симпозиум «Наука и предпринимательство». - Тезисы докладов. -Винница-Львов. - 1999г. - 0,1 п.л.
Логика и структура диссертационной работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация включает введение, три главы и заключение, изложенные на 151 странице машинописного текста, содержит 22 таблицы, 6 рисунков, библиографический список из 149 наименований и 8 приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, выявляется степень разработанности проблемы, определяются цель и задачи исследования. Раскрываются предмет и объект, теоретическая и методологическая основа исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость выполненной работы. Приводятся наиболее существенные результаты исследования, полученные лично автором и выдвигаемые на защиту, а также сведения о внедрении и апробации результатов исследования, публикациях. Дается характеристика структуры работы.
Первая глава «Анализ отечественного и зарубежного опыта использования программно-целевого метода государственного регулирования экономики» посвящена исследованию теоретических основ программно-целевого метода управления как одного из важнейших инструментов государственного регулирования национальной и региональной экономики. Оценивается отечественный и зарубежный опыт программно-целевого планирования и управления. Выявляются особенности РЦП.
Вторая глава «Исследование организационных и методологических аспектов формирования портфеля региональных целевых программ на примере
10 Тульской области» посвящена анализу основных тенденций формирования портфеля РЦП в Тульской области и проблем, вызванных недостаточной эффективностью этого процесса. Подробно анализируется состояние с финансированием принятых РЦП. Приводится поэтапное исследование процесса формирования портфеля РЦП, выделяются этапы, для которых характерны методологические недоработки. Уделяется внимание существующим подходам к отбору проблем для программно-целевого решения и формированию перечня одновременно реализуемых программ. Также анализируется адресность РЦП с точки зрения социально-экономического положения региона и приоритетов его развития. На основе анализа выявленных проблем делается вывод о необходимости совершенствования процедуры формирования портфеля РЦП.
В третьей главе «Совершенствование механизма формирования портфеля региональных целевых программ» предлагаются основные направления совершенствования методологии и практики формирования портфеля РЦП. Делается вывод о необходимости согласования анализа социально-экономического положения региона и выделения проблем, потенциально претендующих на программное решение. Отмечается необходимость более тщательного отбора районов для разработки программ их социально-экономического развития. Особое внимание уделено освещению предложенной автором методики ранжирования ПРП по приоритетности. Критерии оценки эффективности и результативности ЦКП систематизируются в шесть групп. Предлагается формула интегрального показателя приоритетности ПРП. Приводится пример практического использования методики ранжирования ПРП по приоритетности, по результатам которого делается вывод о том, что показатели эффективности и результативности портфеля РЦП, сформированного с учетом предложенной автором методики значительно выше аналогичных показателей портфеля, сформированного традиционным методом.
Выводы и предложения содержат обобщения результатов проведенного исследования и основные предложения по совершенствованию процесса формирования портфеля РЦП.
Сущность программно-целевого метода как инструмента государственного регулирования экономики
Ограниченность рыночного саморегулирования в решении многих важных экономических и социальных задач требует, чтобы недостатки рыночной стихийности восполнялись целенаправленным государственным регулированием. Общая теория экономической системы Дж.К.Гэлбрейта показала, что «свободное взаимодействие рыночных механизмов возможно только в системе частного сектора, состоящей из средних, мелких и мельчайших предприятий» [24]. Сам факт существования крупных корпораций порождает неравномерное развитие отраслей, регионов, фирм, дифференциацию доходов и др.
В современных условиях государство выполняет четыре основные экономические функции, необходимые для сохранения рыночной системы: обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующих эффективному функционированию рынка; защита конкуренции, борьба с монополизмом; стимулирование экономического роста путем сбалансированного и стабильного развития различных секторов экономики (структурная политика); перераспределение доходов и богатства для обеспечения социальной справедливости [155].
Мировой опыт государственного регулирования позволил накопить обширный набор методов и форм воздействия на рыночное хозяйство, особое место среди которых занимает программно-целевой метод управления.
Программно-целевой метод управления представляет собой метод выделения (отбор) основных целей и задач социального, экономического и научно-технического развития, разработки взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при всестороннем и сбалансированном обеспечении и эффективном развитии экономики [13, с.60].
Сущность программно-целевого метода управления может быть раскрыта при рассмотрении его на фоне взаимодействия двух более общих подходов - целевого и программного.
Целевой подход - это система методов и методических приемов, обеспечивающая постоянную ориентацию управленческой деятельности, прогнозно-управленческих решений и процессов выполнения этих решений на конечные народнохозяйственные результаты с учетом изменения качественных социально-экономических характеристик последних по мере развития системы общественных потребностей, качественного и количественного роста производственного потенциала [112]. Область использования целевого подхода охватывает всю систему управления экономикой. На базе целевого подхода могут быть решены такие задачи : а) в сфере планирования: выявление структуры всей системы целей социально-экономического развития государства в перспективных периодах разной степени отдаленности; формирование и определение количественных характеристик плановых целей; обеспечение строгой целевой ориентации направлений мобилизации ресурсного потенциала; анализ сложных комплексных проблем социально-экономического развития, выявление совокупностей общественных и личных потребностей, связанных с нерешенностью этих проблем; совершенствование системы прогнозных показателей в направлении более полного от раженияими целей социально-экономического развития и другие. б) в сфере управления: анализ комплексов целей и интересов хозяйствующих субъектов, взаимодействующих в воспроизводственном процессе; формирование системы целевого стимулирования производственной деятельности на базе результатов такого анализа; организация систем целевого управления («управление по целям»), предполагающих наличие четко сформулированных целевых задач для каждого из подразделений соответствующего органа управления [112].
Таким образом, целевой подход заключает в себе значительное число различных методов и методических подходов, направленных на обеспечение строгой целевой ориентации всей управленческой деятельности на конечные результаты. Центральное место среди этих методов занимает анализ целей управления, а его «продукт» - субординированная система целей - выступает в качестве основы для решения большинства задач, относимых к сфере приложения целевого подхода. И анализ этот заключается в конкретизации общей (исходной) формулировки цели, в доведении ее до такой степени детальности, которая позволила бы количественно охарактеризовать основные компоненты целевого состояния, связать с ними намечаемые мероприятия.
Программный подход подобно целевому имеет обширную область приложения и предполагает увязку поставленных задач с ресурсами и организацию выполнения мероприятий. Программы в соответствии с этой формулировкой выступают как особые формы концентрации усилий и ресурсов на решении важнейших задач.
Как следует из перечисленных особенностей, программный подход, подобно целевому, реализуется (и может быть реализован в различных конкретных формах) практически на всех уровнях управления. Все эти характеристики в совокупности отражают главную черту программного подхода: он с наибольшей последовательностью и полнотой реализует принципы системного анализа, конкретизируя их применительно к процессам управления социально-экономическими системами.
Анализ зарубежного опыта использования программного планирования
При рассмотрении вопроса о программно-целевом регулировании в Российской Федерации в условиях перехода к рыночной экономике целесообразно познакомиться с зарубежным опытом по этой проблеме.
В развитых странах мира плановая деятельность государства является важным элементом экономической политики. Большое значение для государственного планирования в рыночном хозяйстве имеет разработанный американским экономистом российского происхождения В.Леонтьевым метод контроля за межотраслевыми потоками товаров и услуг, за разработку которого его автор был удостоен Нобелевской премии по экономике. По мере углубления мирохозяйственных отношений планирование экономического развития отдельных стран дополняется межгосударственным планированием.
Планирование можно осуществлять двумя методами: директивное планирование - планы-приказы, предназначенные для обязательного выполнения; индикативное планирование - планы-рекомендации, участие в которых не обязательно, но стимулируется и поощряется государством (например, программа ИСОП).
В настоящее время в странах с рыночной экономикой планирование носит преимущественно программный характер и осуществляется в основном индикативными методами.
Консолидация фирм внутри страны, наличие высокоразвитой производственной структуры и особенно информационного рынка создают благоприятные условия для государственного программирования. Тем не менее, нельзя не учитывать, что современные тенденции в развитии экономической системы приводят к большой неопределенности в параметрах национальных планов. По мнению академика Г. Парсаданова «основными тенденциями являются поли-формичность (многоструктурность, многоукладность) системы; ее возрастающая международная интегрированность; все большее проникновение иностранного капитала; рост числа ТНК; резко возросший динамизм структурных форм системы; а также технологий, профессий, продукции; гигантское расширение номенклатуры последней; территориальная децентрализация производства; развитие новых отраслей и видов деятельности» [83]. В связи с этим в ряде стран возникают сложности с разработкой и реализацией индикативных планов.
Опыт Франции, где метод индикативного планирования был использован впервые, показал, что его эффективность несоизмерима с усилиями по разработке, которая чрезвычайно сложна и трудоемка. Кроме того, индикативный план с трудом поддается контролю и корректировке, в силу чего Франция отказалась от индикативного планирования и перешла к разработке стратегических планов, которые не требуют экстраполяции тенденций сегодняшнего дня, а намечают важнейшие стратегические цели, достижение которых позволит осуществить прорыв в экономике.
Несмотря на неудачный опыт Франции в применении индикативного планирования, в других странах он успешно используется. В США разработана и успешно реализуется уже упомянутая программа ИСОП, целью которой является улучшение уровня жизни наемных работников.
Особых успехов в планировании, в том числе индикативном, добилась Япония. Практически во всех исследованиях экономики Японии признается большое влияние государственного регулирования на развитие экономики страны. К основным особенностям механизма государственного воздействия на экономику Японии можно отнести следующие: относительно низкая по сравнению с большинством развитых капиталистических стран доля государственного сектора в экономике страны. Это отражает принцип японского управления: государство должно быть направляющей и ориентирующей силой национальной развития экономики, но никак не руководящей или движущей силой ее функционирования; чрезвычайная развитость государственного программирования, включающего разработку долгосрочных прогнозов, среднесрочных программ экономического (социально-экономического) развития страны, годовых планов использования госбюджетов. При этом программы (планы) являются не определением траектории движения и набором предписывающих указаний о том, как двигаться по этой траектории, а обозначением наиболее предпочтительного и наиболее стратегически оправданного направления движения экономики; наличие разнообразных рычагов финансового и административного воздействия. Наиболее значительными и действенными являются введение индивидуального налогообложения для перспективных производств и финансовая поддержка малого и среднего бизнеса, который играет большую роль в экономике, но не обладает необходимой потенцией для выживания в конкурентной борьбе.
Анализ исполнения региональных целевых программ в Тульской области
Приходится констатировать, что в настоящее время в Тульской области программно-целевой метод как инструмент регулирования и управления экономическим развитием региона является мало результативным. По состоянию на 1.01.98г. Тульской областной Думой и постановлениями губернатора было утверждено 54 РЦП (таблица 2.1). Из них 17 (31% от числа принятых) были отложены до начала реализации. Среди них такие как «Целевая программа по решению проблем инвалидности и инвалидов», «Развитие экспорта Тульской области», «Развитие туризма в Тульской области до 2005 года», «Первоочередные меры по развитию и государственной поддержке инновационной деятельности», «Создание механизма решения проблем молодежи по строительству жилья и обеспечению занятости», «Ветеран», «АнтиСПИД», «Разработка и создание комплексной системы профилактики, диагностики и лечения широких масс населения экологически неблагополучного региона». Автор полагает, что эти программы могли бы смягчить важные территориальные проблемы, которые все равно придется решать в будущем, но оттяжка во времени мероприятий по их решению потребует более высоких издержек. Программа «Развитие экспорта Тульской области» могла бы послужить серьезным шагом к стабилизации экономического положения региона, обеспечению прогрессивных сдвигов в производстве и экспорте, повышению конкурентоспособности выпускаемой продукции, пополнению доходной части бюджета.
В условиях, когда в научно-технической и инновационной сфере сложилась критическая ситуация, характеризующаяся сворачиванием инновационной деятельности под воздействием низкого платежеспособного спроса на научно-техническую продукцию как со стороны государства, так и негосударственного сектора, снижением научно-технического потенциала и изобретательской деятельности в отраслевых комплексах, государство обязано обеспечить структурный сдвиг в сторону расширения наукоемкой продукции. Необходимо создать условия для концентрации ограниченных ресурсов на направлениях, позволяющих России вернуться в ряды передовых в научно-техническом отношении государств. В этой ситуации отказ от реализации программы «Первоочередные меры по развитию и государственной поддержке инновационной деятельности» представляется автору непродуманным.
13 программ (24% от числа принятых) финансировались, а затем были приостановлены. Помимо того, что все эти программы имеют важное значение для области, на их реализацию уже было выделено в предыдущие годы 357 млн. руб. (в ценах 1998 года) из областного бюджета и 45 млн. руб. - из федерального (из них капиталовложений соответственно 338 и 40 млн. руб.). Для сравнения в 1998 году на финансирование РЦП из бюджета области было выделено всего 185 млн. руб., из них капиталовложения составили ПО тыс. руб. Суммы, выделенные из федерального бюджета на реализацию РЦП в Тульской области также сопоставимы с 2-3-х летней суммой денежных средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирования РЦП в Тульской области. Надежды на то, что приостановленные в связи с нехваткой бюджетных средств программы будут в дальнейшем завершены, а объекты, на строительство которых выделена трехкратная сумма годовых капиталовложений, будут введены в эксплуатацию, мало. Приходится констатировать, что в результате сложившейся практики принятия и финансирования долгосрочных программ, реализовы-вать которые в дальнейшем область не имеет возможности, оказалась затраченной напрасно сумма, которой бы хватило на двухлетнее финансирование РЦП.
Остальные программы были профинансированы частично. Финансирование половины из них составило менее 50% предусмотренного. Анализируя информацию о финансировании реализуемых РЦП в Тульской области в 1995-1997 годах (приложения 1 и 2), можно сделать вывод, что ситуация с их исполнением неуклонно ухудшается. Ежегодно сокращается объемы финансирования, фактическое финансирование существенно ниже предусмотренного. Это наглядно иллюстрирует график на рис. 2.1. Например, в 1997 году фактический объем финансирования реализуемых РЦП составил 67% от предусмотренного, программы «Развитие здравоохранения Тульской области» - 36% от предусмотренного, программы «Дети Чернобыля» - 23%, Областной целевой программы научно-технических работ - всего 13%). Как отмечалось автором в статье «Расстановка приоритетов при финансировании региональных программ», частичное финансирование «с точки зрения бюджетной эффективности не является целесообразным, поскольку удлиняет сроки реализации программ и как следствие, оттягивает срок возврата вложенных средств, в несколько раз снижая величину бюджетного эффекта» [131, с. 170].
Основные направления совершенствования процесса формирования портфеля региональных целевых программ
Ограниченность бюджетных ресурсов требует максимального повышения эффективности их использования при реализации региональной политики. Продолжающийся спад производства, растущая безработица, ухудшение социального положения, наличие проблемных районов в регионе, необходимость сохранения и повышения научно-технического и производственного потенциала - все это резко актуализирует задачу сосредоточения ресурсов на наиболее важных и значимых для региона направлениях. В сложившейся ситуации необходимо кардинально изменить подход к программно-целевому управлению на уровне региона. Для того, чтобы программно-целевой метод стал эффективным инструментом управления региональной экономикой, необходимо серьезно подойти к формированию портфеля РЦП.
Одним из необходимых, хотя довольно тяжелых шагов, по мнению автора, должен стать анализ уже реализуемых и приостановленных программ. Их одновременная реализация при существующем положении с областным бюджетом невозможна, следовательно неизбежно встает вопрос о сокращении количества реализуемых программ. К этой задаче необходимо подойти с максимальной ответственностью, чтобы не ухудшить и без того сложную обстановку. Не вызывает сомнений тот факт, что решение вопроса реализовывать или приостановить программу будет зависеть от приоритетности программы. Но, автор считает, что здесь необходимо также учесть, в каком состоянии находится реализация программы - реализуется, приостановлена или отложена.
Если РЦП отложена до начала реализации, то принимать ее к финансированию можно только в случае ее исключительной важности. Тот же подход необходимо применять и при разработке новых РЦП. Особую осторожность следует проявлять с РЦП, требующими высоких капиталовложений, и начинать новое строительство только в случае абсолютной уверенности в продолжении финансирования на последующие годы.
Программы, которые уже финансировались, но затем были приостановлены, необходимо проанализировать с точки зрения приоритетности, возможности получения отдачи от уже вложенных средств, увеличения проектно-сметной стоимости объектов незавершенного строительства в связи с выросшими сроками. (По оценке зарубежных фирм, сокращение сроков строительства объекта всего на один месяц может привести к экономии, равной 4-6% сметной стоимости [60]). Здесь необходимо найти возможность довести до конца программы, на которые уже были выделены крупные капиталовложения. Финансирование программ, которые не предусматривали капиталовложений, и которые могут принести эффект от уже вложенных затрат без дальнейшего финансирования можно завершить или отложить дальше в зависимости от ее приоритетности.
Реализуемые в настоящее время программы следует продолжать, в случае если на них уже выделены крупные капиталовложения. Если программа может принести эффект в случае частичного выполнения мероприятий, может рассматриваться вопрос о ее приостановке или частичном финансировании, но при условии, что это не приведет к отрицательным последствиям. Здесь также необходима тщательная оценка приоритетности программы.
Как автором уже было отмечено, частичное финансирование ведет к снижению эффективности реализуемых программ. Поэтому, формировать портфель РЦП следует таким образом, чтобы максимально снизить вероятность возникновения в будущем ситуации, когда финансирование программ придется осуществлять не в полном объеме. Но если избежать сокращения финансирования все-таки не удается, в этом случае следует прибегать не к простому секвестру, как это имеет место в настоящее время, а к более сложному и обоснованному пересмотру комплекса программных мероприятий (изменение срока и последовательности их проведения, корректировка содержания и сроков реализации соответствующих задач и т.п.). В настоящее время разработчики не решают вопросы о том, как изменятся структура и набор программных мероприятий, их приоритетность и количественные параметры, в случае неполного финансирования программы. Тем не менее, нынешняя ситуация требует предусмотреть такие варианты еще в фазе разработки программ.
При формировании портфеля РЦП необходимо сочетать политику поддержания социально-экономического положения области на достигнутом уровне и политику ее развития. Это означает, что в портфеле РЦП должны присутствовать и научно-технические и инвестиционные, и производственно-технические программы. Но здесь возникают сложности при определении приоритетности разных по функциональной направленности проблем.
Чтобы избежать необходимости сравнивать совершенно несопоставимые по функциональной направленности проблемы, автор предлагает сначала, исходя из приоритетов социально-экономического развития области, распределить имеющиеся в наличии ресурсы между функциональными группами территориальных проблем, затем, зная, какая сумма того или иного ресурса приходится на обеспечение каждой функциональной группы территориальных проблем, выбрать в каждой группе наиболее приоритетные проблемы. В результате, в портфель будут включены те программы, которые наиболее эффективно решают стоящие перед областью задачи.
