Содержание к диссертации
Введение
1. Состояние и проблемы государственного регулирования в газораспределении 8
1.1. Структура и специфика газового комплекса России как объекта государственного регулирования 8
1.2. Анализ системы государственного регулирования в газораспределении РФ 15
1.3. Зарубежный опыт регулирования газораспределения с позиций его применимости в условиях РФ 23
2. Методические рекомендации по совершенствованию государственного регулирования в газораспределении 42
2.1. Оценка существующих инициатив по корректировке методов регулирования 42
2.2. Цели и задачи государственного регулирования в газораспределении на современном этапе развития энергетического рынка России 47
2.3. Методические принципы тарифного регулирования в газораспределении 56
3. Государственное регулирование реализации инвестиционных проектов развития газификации 74
3 1. Факторы и проблемы активизации инвестирования в развитие газификации 74
3.2.обоснование источников финансирования развития газификации, доступных в условиях России 83
3.3. Основные формы государственного регулирования инвестиционного обеспечения развития газификации 93
4. Экономико-математическая модель оценки рациональных стратегий в газораспределении 97
4.1. Общее описание модели 97
4.2. Результаты апробации модели 105
Заключение 117
Список литературы 121
Приложение. Описание динамической модели и порядок ее
Применения 127
- Структура и специфика газового комплекса России как объекта государственного регулирования
- Оценка существующих инициатив по корректировке методов регулирования
- Факторы и проблемы активизации инвестирования в развитие газификации
- Результаты апробации модели
Введение к работе
В подотрасли газораспределения в Российской Федерации газораспределительные организации (ГРО) занимают положение очень близкое к монопольному, при отсутствии серьезной межгазовой конкуренции и конкуренции газа с другими видами топлив. В этих условиях, с одной стороны, несомненно существуют потенциальные возможности для злоупотребления ГРО своим монопольным положением, следовательно, существует и необходимость в государственном регулировании. С другой стороны на экономику деятельности самих ГРО может негативно повлиять текущая свобода действий в сфере регулирования, предоставленная региональным энергетическим комиссиям (РЭК) и администрациям субъектов РФ. Соответственно в этом отношении также необходима некоторая форма регулирования для защиты самих ГРО.
Однако в современной государственной политике регулирования деятельности ГРО существуют серьезные нерешенные проблемы. Одной из них является отсутствие целостной концепции регулирования газовой отрасли, включая формирование цен, тарифов и вопросы возмещения издержек. Другая проблема - наличие перекрестного субсидирования для потребителей газа. Промышленные и другие регулируемые группы потребителей дотируют разные группы населения, для которых существует большое число ценовых льгот при оплате за газ.
Фиксированный уровень сбытовых надбавок для газоснабжения всех потребителей, кроме населения (составляющий третью проблему), анархия в установлении цен для населения приводит в итоге к образованию у ГРО таких доходов (убытков), которые никоим образом не связаны с их затратами. Соответственно не обеспечивается баланс интересов всех участников процесса газоснабжения, прежде всего, потребителей, предприятий газовой отрасли и государства.
Выделенный автором круг проблем особенно остро ставит вопросы финансирования проектов развития газификации.
Судя по научным публикациям, исследований по комплексному анализу политики государственного регулирования в газораспределении проведено, на взгляд автора, недостаточно. Поэтому тема диссертации "Организационно -экономические основы государственного регулирования в газораспределении" является весьма актуальной и своевременной.
Значение совершенствования государственного регулирования в газораспределении в последние годы усиливается в связи с невыполнением Федеральной программы развития газификации России, а также тем, что тарифы на услуги ГРО для различных категорий потребителей устанавливаются на разных уровнях управления.
Целью диссертационной работы является разработка организационно-экономических и методических основ совершенствования системы государственного регулирования в газораспределении, балансирующих интересы потребителей, ГРО и Государства.
В соответствии с этой целью в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:
анализ организации, методики и практики регулирования деятельности ГРО и выявление недостатков;
оценка зарубежного опыта регулирования газораспределения и возможностей его применения в России;
оценка существующих инициатив по корректировке методов регулирования;
обоснование требований к системе государственного регулирования в газораспределении;
разработка методических основ совершенствования государственного регулирования тарифов на услуги ГРО;
обоснование предпочтительных форм и методов привлечения инве-
стиций в развитие газификации;
разработка экономико-математической модели оценки стратегии развития ГРО.
В работе предпринята попытка решения целой группы методических и организационных проблем, объединение которых позволило выстроить последовательность, представляющую конкретную методологическую схему формирования целостной системы государственного регулирования цен и тарифов на газ. Решение этих проблем должно быть осуществлено с учетом реально сложившейся ситуации в газораспределительной отрасли, в контексте осуществления программы структурных реформ в газовой промышленности и ее целей, с использованием совершенствующегося мирового опыта.
Объектом исследования является экономическая система государственного регулирования в газораспределении.
Предмет исследования составляют, организационные, методические и социально-экономические вопросы формирования методов государственного регулирования в газораспределении.
Теоретической и методологической основой являются труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам организации и формирования государственной политики в газораспределении. При подготовке работы использовались законодательные акты РФ, нормативные документы министерств и ведомств по вопросам государственного регулирования газораспределения.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
1. На основе комплексного анализа существующих экономических диспропорций в системе газоснабжения реализован системный подход к регулированию тарифов на услуги ГРО и ценообразованию на потребительском рынке газа, состоящий в обосновании необходимости организационного и методического единства этих составляющих государственного регулирования для достижения долговременного баланса интересов потребителей, предприятий газо-
7 вого сектора и Государства.
2. На базе анализа зарубежного опыта регулирования в газовом секторе
разработаны методические рекомендации по совершенствованию государст
венного регулирования в газораспределении России, включившие как необхо
димые составляющие:
определение сферы и задач государственного регулирования;
организационно-правовые требования к системе регулирования, включая определение статуса регулирующих органов и распределение функций регулирования;
минимальные требования к базовому законодательству.
С учетом анализа формы потребительского рынка газа в России и структуры собственности в газораспределении обоснована экономическая система регулирования, обеспечивающая необходимый уровень прозрачности и условия для эффективного функционирования и развития газораспределения.
Предложен методический и информационный подход, реализующий в специфических условиях России принцип "возмещения издержек", позволяющий формировать систему тарифов на услуги ГРО, дифференцированную по категориям потребителей и условиям газоснабжения.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования полученных результатов для формирования государственной политики регулирования газораспределения для формирования и использования системы тарифов на услуги ГРО.
Разработанные автором экономическая и методологическая основы формирования тарифов на услуги ГРО использованы в методических рекомендациях Минтопэнерго РФ, Минэкономики РФ, и, частично, ФЭК РФ.
Использование результатов исследования в практической работе позволит обеспечить баланс интересов потребителей, ГРО и Государства, а также повысить эффективность деятельности предприятий газовой отрасли.
Структура и специфика газового комплекса России как объекта государственного регулирования
Сложившаяся к настоящему времени структура системы газоснабжения (газового сектора экономики) в России укрупненно может быть представлена следующим образом (рис.1.1.): в добыче газа - добывающие предприятия РАО "Газпром" (94% в общероссийской добыче газа) и независимые поставщики, среди которых есть мелкие газодобывающие компании, нефтяные компании, поставляющие осушенный нефтяной газ, и другие; в магистральном транспорте газа - региональные компании "Трансгаза", каждая из которых на 51% принадлежит РАО "Газпром". Эти компании занимаются доставкой газа по единой сети магистральных газопроводов и лишены прав и полномочий в области реализации газа; в реализации газа местным газораспределительным организациям (оптовый рынок) и отдельным крупнейшим потребителям - ООО "Межрегионгаз" -учрежденная РАО "Газпром" дочерняя компания для централизации сбыта газа; - в распределении газа конечным потребителям - региональные (республиканские, краевые, областные, районные и городские) газораспределительные организации (ГРО), осуществляющие доставку газа потребителям обслуживаемой ими территории, реализуя газ на розничном рынке.
Основным доминирующим хозяйствующим субъектом в газовой промышленности является РАО "Газпром". Доля РАО "Газпром" в ВВП приближается к 10%, доля налоговых поступлений в государственный бюджет превышает в среднем 20%.
РАО "Газпром" обеспечивает в стране стабильность поставок энергоносителей значительному кругу потребителей вне зависимости от их платежеспособности, что законодательно закреплено при его учреждении [47], формирование доходов бюджетов различных уровней, поддержание стабильной социально-экономической обстановки в стране в целом.
Именно выполнение "Газпромом" социальных обязанностей в значительной мере определило специфические подходы к его реформированию в переходный период функционирования российской экономики в начале 90-ых годов.
Предложения по изменению цен на природный газ для промышленных потребителей в течение ряда лет готовились самой компанией без должного анализа и экспертизы динамики и структуры издержек (в качестве механизма пересчета цен использовалась поквартальная индексация единожды утвержденной цены предложения в соответствии с темпом инфляции). Регулирование режима доступа потенциальных независимых производителей газа к системе магистральных трубопроводов и тарифная политика в этой области также были возложены на компанию.
Была разработана и принята следующая президентская программа структурной перестройки газовой промышленности [49,52], целью которой являлось создание условий для роста эффективности и развития рыночных отношений в ТЭК и его отраслевых системах:
1. Отделение непрофильных видов деятельности (в числе которых немалое место занимает деятельность в области поддержки социально-бытовой инфраструктуры) от профильных. Все буровые предприятия были объединены в отдельную компанию, а дочерние предприятия по добыче газа преобразованы в общества с ограниченной ответственностью.
2. Переход на оплату транспорта газа по тарифам, определяемым исходя из дальности транспортировки и регулируемым Федеральной энергетической комиссией. Ярким примером корпоративной логики в этом вопросе явился разработанный "Газпромом" и утвержденный Федеральной энергетической комиссией тариф на транспортировку газа для независимых поставщиков, по крайней мере, в два раза превышающий внутренний тариф компании и практически закрывающий для независимых производителей газа возможность использования услуг магистральных транспортных сетей.
3. Рационализация финансовых потоков. Для реализации последней была создана дочерняя фирма ООО "Межре-гионгаз", задачей которой является организация расчетов за газ. Это мероприятие явилось реакцией на рост неплатежей на внутреннем рынке газа. Кредиторская задолженность потребителей перед РАО "Газпром" составляла на конец 1997 года 19 трлн. руб. (более 3 млрд. USD). За газ принимались и сейчас принимаются платежи в любых формах: помимо "живых" денег также векселя, налоговые освобождения, взаимозачеты. В функцию фирмы входит реализация газа и заключение контрактов на его поставку потребителям на внутреннем рынке России. Одним из первых шагов в этом направлении явилась организация тройственных договоров «Межрегионгаз» - «ГРО» - «крупный промышленный потребитель», при реализации которых ГРО предоставляет только услуги по распределению газа по своим сетям, получая за это платежи в размере "сбытовой надбавки".
Оценка существующих инициатив по корректировке методов регулирования
Необходимость разработки основных принципов, методологии и порядка регулирования цен на природный газ и тарифов на его распределение была определена Постановлением Правительства РФ [38].
В части совершенствования методов государственного регулирования в газораспределении Правительством поставлены задачи: ввести обоснованные уровни газораспределительных надбавок; создать условия для прямых поставок газа и обосновать тарифы за пользование газораспределительными сетями. Решение этих задач должно быть осуществлено с учетом реально сложившейся ситуации в газораспределительной отрасли, в контексте осуществляемой программы структурных реформ в газовой промышленности и ее целей, с использованием соответствующего мирового опыта. Следует подчеркнуть, что местные газораспределительные сети России являются неотъемлемой частью естественных монополий общественного пользования, объединенных в газораспределительные организации (компании) по региональной (республиканской, краевой, областной) принадлежности субъектам Федерации. Условием существования монополий такого типа является эффект масштаба, обеспечивающий более низкие издержки на единицу продукции и, соответственно, цены. Как было показано в предыдущих подразделах, в соответствии с зарубежным опытом одной из центральных регулирующих установок государства по отношению к естественным монополиям служит ограничение их рентабельности. В российских условиях "Общественное пользование" трансформировалось в социальную нагрузку на промышленных потребителей по субсидированию населения посредством сниженных оптовых цен на газ для этой категории потребителей и повышенной сбытовой надбавки для прочих потребителей. В результате на фоне всеобщих неплатежей это привело к функционированию значительной части газораспределительных компаний (около 20% по объему поставленного газа) с отрицательной (до - 40%) и нулевой рентабельностью. В программу реформирования коммунально-бытового сектора заложено постепенное снижение дотационной нагрузки на промышленных потребителей, но это требует времени. Кроме того, реальная стоимость поставки газа рассредоточенным потребителям (например, в сельской местности), а также неравномерность поставок газа на отопление для мелких потребителей, приводящая к повышению удельных затрат на их газоснабжение, создают предпосылки для сохранения некоторых форм компенсации и усреднения ставок в будущем. Отсюда можно сделать следующие важные выводы: во избежание увеличения нагрузки на остающихся промышленных потребителей и на население, осуществление прямых поставок должно осуществляться без вывода из сферы действия газораспределительных организаций наиболее привлекательных потребителей (по объему поставки, по отдаленности от магистрального транспорта газа, а также по платежеспособности); оплата за пользование сетями газораспределительных организаций при прямых поставках газа должна осуществляться не по тарифам на транспортировку (транзит), а по тарифам, использование которых не приведет к ухудшению финансового положения организации (их формирование рассмотрено ниже). Невыполнение указанных ограничений ведет к разрушению естественных монополий газораспределения. В настоящее время проходит экспериментальную апробацию по ряду ГРО Методология определения тарифов на услуги (тарифов на транспортировку по местным сетям) утвержденная ФЭК в июне 1999 г. [41]. Основные положения методологии следующее: Предлагается введение двухставочных тарифов для пяти групп потребителей (кроме населения). Группы потребителей определяются в зависимости от объемов газового потребления, так первая группа более 100 млн. м" в год и пятая группа менее 10 млн. м" в год. Первая ставка тарифа представляет собой оплату за пользование газораспределительными сетями, которая устанавливается единой для всех потребителей как удельная величина условно-постоянных затрат. Вторая ставка тарифа -оплата за услуги по поставке (транспортировке) газа - дифференцирована для каждой ГРО и группы потребителей в зависимости от условно переменных затрат и необходимой прибыли для самофинансирования ГРО. Что касается порядка расчета и утверждения тарифов, то ФЭК устанавливает средние предельные для газораспределительной системы субъекта РФ ставку за пользование и ставку за услуги. Далее РЭКи дифференцируют ставки за услуги по отдельным ГРО и группам потребителей с использованием коэффициентов сложности обслуживания системы газоснабжения данной группы потребителей. Прибыль, необходимая ГРО для обеспечения самофинансирования, рассчитывается как сумма средств, необходимых на: а) обслуживание собственного и привлеченного капитала потребности в инвестициях; б) поддержание действующих мощностей за минусом амортизационных отчислений и заемных средств; в) выплату налогов из прибыли. При этом в соответствии с [20] для финансирования программ газификации могут быть введены специальные надбавки инвестиционной составляющей. Расчет средней розничной цены на газ для населения предлагается производить как сумму из оптовой цены на газ для населения, ставки за пользование и ставки за услуги. При этом допускается сохранение перекрестного субсидирования за счет увеличения ставок промышленных потребителей.
Основная идея принятой ФЭК методологии, ориентированной на покрытие затрат ценообразования на услуги ГРО, представляется вполне здравой, по крайней мере для всех групп потребителей. Кроме того обнадеживает вполне ясное заявление в пункте 8.2. методологии в отношении источников перекрестного субсидирования населения [41].
К основным недостаткам методологии следует отнести прежде всего то, что выделенные группы потребителей (с 1-ой по 5-ю) представляют собой фактически крупных промышленных потребителей, издержки газоснабжения которых не будут сильно отличаться. В то же время не выделены группы потребителей, представляющих типичных коммерческих и малых промышленных пользователей газа. В этом плане в структуре цен "Газ де Франс" тоже шесть групп потребителей, но пять из них охватывают потребителей с годовым объемом потребления менее 86 тыс. м в год.
Факторы и проблемы активизации инвестирования в развитие газификации
Так, отчетная информация ГРО о строительстве новых объектов газификации в целом по России говорит о достаточно положительных результатах в последние годы. Например, строительство новых газовых сетей выполнено по отношению к запланированному объему работ в 1995 г. на 125% (введено 22 тыс.км.), в 1996 г. - 99% (23 тыс.км.), в 1997 г. - 75% (25 тыс.км.). В то же время из отчетных материалов следует чрезвычайно низкое выполнение намеченных планов по финансовому обеспечению Программы газификации. Так, по данным Ассоциации "Черноземье" при выполнении средневзвешенных показателей развития газификации за последние три года по Центрально-Черноземному региону более, чем на 50%, объем финансирования работ реализован лишь на 20,9%). Одним из объяснений указанного обстоятельства является тот факт, что значительная часть выполненных строительно-монтажных работ, не была оплачена.
Следующим важным результатом развития газификации за последние годы является существенное изменение в ранее намеченной Программе структуры строительства объектов газификации при резком замедлении темпов строительства газопроводов-отводов по сравнению со строительством разводящих сетей. Например, по Центрально-Черноземному региону намеченный объем строительства разводящих сетей выполнен за последние три года на 72,8%, в то время как ввод в эксплуатацию газопроводов-отводов реализован всего лишь на 27,7%.
Преимущественное развитие разводящих сетей в значительной мере обусловило изменение структуры источников финансирования развития газификации при существенном росте удельного веса использования внебюджетных финансовых средств. Например, при намеченных в целом по России объемах использования около 14% внебюджетных средств, по Центрально-Черноземному региону они составили более 50% от общей массы выделенных средств на развитие газификации. Указанная тенденция наблюдается и по другим экономическим регионам и обусловлена, прежде всего, первоочередной реализацией мало капиталоемкого строительства объектов газификации.
Сопоставление показателей Программы с отчетными данными по ее реализации обуславливает необходимость принципиальной коррекции прогнозируемой структуры источников инвестирования при существенном снижении доли бюджетных источников и росте удельного веса использования внебюджетных финансовых средств.
Снижение удельного веса бюджетных и рост внебюджетных источников инвестирования обуславливает принципиально новые финансовые и правовые отношения между инвестором, ГРО и потребителями, требуя изменения структуры собственности и реорганизации системы регулирования хозяйственной деятельности в газоснабжении.
Анализ практики строительства новых объектов и статистических материалов в сфере развития газификации позволяет выделить основные факторы, влияющие на оценку эффективности и выбор направлений первоочередной реализации инвестиционных проектов в рассматриваемой сфере. Важнейшие из этих факторов и их вариация приведены в таблице 3.4. (использованы материалы [19]). Наблюдающаяся в последние 2-3 года тенденция роста инвестиций из внебюджетных источников подтверждает актуальность определения наиболее перспективных из них и анализа проблем, связанных с расширением их использования. Среди основных альтернативных источников внебюджетного инвестирования рассматриваются следующие: а) Собственные средства ГРО; б) Использование заемных средств; в) Средства новых потребителей газа; г) Инвестирование развития газификации на основе расширения сфер хозяйственной деятельности РАО Газпром; д) Привлечение средств независимых инвесторов; е) Новые нетрадиционные источники финансирования инвестиционных потребностей. Изучение сложностей, возникающих при разработке инвестиционных проектов и организации их практической реализации позволяет также выделить основные проблемы, нерешенность которых сдерживает развитие газификации. Наиболее важными из этих проблем являются следующие: неудовлетворительное состояние организации и методических основ оценки; платежеспособного спроса по отношению к конкретным инвестиционным проектам. Недостаточная разработанность организационных и методических основ механизма согласования отдельных инвестиционных проектов с Федеральной программой развития газификации и прогнозируемой структурой топливно-энергетического баланса, что ограничивает оценку возможностей и целесообразности дополнительных поставок газа в новые районы газификации. Недостаточная разработанность методических основ оценки эффективности реализации проектов по развитию газификации, особенно при сопоставлении с существующей схемой использования традиционных видов энергоресурсов, в частности, с учетом высоких рисков инвестирования строительства новых объектов газификации; Нерациональность принятого порядка установления тарифов на услуги газораспределительных организаций (ГРО), обуславливающего отсутствие у значительной части ГРО собственных средств, которые могут быть направлены на развитие газификации;
Результаты апробации модели
Апробация разработанной экономико-математической модели проведена в следующих направлениях: расчет тарифов на услуги ГРО по всем ступеням давления и цен потребления на газ по шести выделенным категориям потребителей в целом по отрасли газораспределение; расчет тарифов газораспределения и цен потребления для двух выбранных ГРО, имеющих существенные различия структуры потребителей; оценка влияния учета риска инвестиций на стоимость услуг газораспределения; количественный анализ чувствительности значений стоимости услуг газораспределения к вариациям основных параметров моделирования. Апробация разработанной модели проводилась на информации о прогнозе развития ГРО в 1999г., а также с учетом анализа отчетной информации за 1997-98 гг. Действующие методы анализа результатов хозяйственной деятельности и расчета уровня необходимой тарифной выручки не отвечают требованиям корректной реализации модели "затраты плюс", как показано в подразделах 1.2. и 1.4. анализа. Соответственно, используемые в настоящее время формы статистической отчетности не содержат полного объема необходимой для реализации модели информации. С учетом сказанного, при подготовке информации для проведения экспериментальных расчетов, нами были использованы некоторые допущения. В частности: При оценке текущей стоимости активов ГРО был принят коэффициент 0,5 от полной восстановительной стоимости. Стоимость лишних активов, амортизация которых не может компенсироваться за счет тарифной выручки, оценена около 5 % от восстановительной стоимости всех активов ГРО. Доля собственных средств в финансировании инвестиций принята в размере 30 %, что является обычной практикой. Срок амортизации основной части активов принят в размере 25 лет. Стоимость активов по ступеням давления разнесена пропорционально протяженности с учетом среднеотраслевого соотношения стоимости 1 км прокладки распределительных трубопроводов низкого, среднего и высокого давления 1/8/12, соответственно. Эксплуатационные затраты были разнесены по стадиям транспортировки пропорционально протяженности сетей соответствующих давлений. Таким образом, полученные в результате модельных оценок и представ 107 ленные в таблицах 4. 2. и 4. 3. значения тарифов по категориям потребителей следует рассматривать только в качестве иллюстрации, отражающей основные пропорции и соотношения показателей. В таблице 4. 2. представлены результаты расчета тарифов на услуги ГРО, проведенные на среднеотраслевой информации. Полученные результаты показывают, что корректный учет затрат и требование эффективной деятельности на каждой из ступеней газораспределения приводят к тому, что стоимость услуг по газораспределению может различаться в зависимости от категории потребителей более, чем в 8,5 раз. При этом, как уже сказано в 4.1. на эти различия оказывают влияние следующие факторы: давление трубопровода, от которого происходит поставка газа потребителю; степень неравномерности потребления, обусловливающая необходимость резервной мощности трубопровода; размер годового потребления, влияющий на стоимость услуг по реализации и снабжению в расчете на единицу потребляемого газа.
Представленные значения являются расчетными тарифами и не содержат мер по перекрестному субсидированию, которые могут быть необходимы для населения в начальный период реформы.
Представляет интерес сопоставление полученного, в результате модельного расчета, значения конечной цены потребления на газ для населения с действующими в настоящее время ценами.
