Содержание к диссертации
Введение
1. Методологические основы исследования туристско-рекреационного комплекса 9
1.1. Основные категории экономики туристско-рекреационной деятельности 9
1.2. Факторы динамики туристско-рекреационного комплекса 19
1.3. Проблемы статистического измерения и оценки функционирования туристско-рекреационного комплекса 27
1.4. Системная модель туристско-рекреационного комплекса в переходной экономике 42
Глава II. Состояние и тенденции эволюции туристско-рекреационного комплекса в период перехода к рыночной экономике 51
2.1. Развитие сферы туризма и общая динамика экономического роста 51
2.2. Организация туристско-рекреационной деятельности в России 58
2.3. Материально-техническая база отраслей регионального туристско-рекреационного комплекса (на примере Москвы) 66
2.4. Динамика спроса и предложения на рынке услуг туристско-рекреационного комплекса России 79
Глава III. Нормативно-правовая база функционирования туристско-рекреационного комплекса в современных условиях 94
3.1. Основные этапы становления законодательной основы развития туристско-рекреационного комплекса в России 94
3.2. Законодательное обеспечение развития туристско-рекреационной сферы в Москве 104
3.3. Перспективы и возможности использования зарубежного опыта законодательного обеспечения туристской деятельности 111
Глава IV. Туристско-рекреационный комплекс в системе социальной политики государства в условиях перехода к рыночной экономике 121
4.1. Основные характеристики государственной социальной политики в условиях перехода к рынку 121
4.2. Особенности региональных подходов к формированию социальной политики 128
4.3. Социальная защита населения и туристско-рекреационный комплекс 138
4.4. Социальная политика в области туризма 152
Глава V. Программные методы государственного регулирования развития туристско-рекреационных комплексов регионов 168
5.1. Разработка региональных программ, как метод обоснования мер государственного регулирования развития туристско-рекреационного комплекса 168
5.2. Роль региональных программ развития туристско-рекреационного комплекса в активизации внутреннего туризма 185
5.3. Принципы смешанного финансирования региональных программ развития туристско-рекреационного комплекса 199
Глава VI. Целевая программа развития туристско-рекреационного комплекса г. Москвы 211
6.1. Общее содержание программы развития туристско-рекреационного комплекса 211
6.2. Функциональные и отраслевые подпрограммы городской целевой программы развития туристско-рекреационного комплекса 220
6.3. Социальный туризм в целевой программе развития туристско-рекреационного комплекса 265
Заключение 284
Основные публикации по теме диссертационного исследования 290
Список литературы 294
Приложения 305
- Основные категории экономики туристско-рекреационной деятельности
- Развитие сферы туризма и общая динамика экономического роста
- Основные этапы становления законодательной основы развития туристско-рекреационного комплекса в России
- Основные характеристики государственной социальной политики в условиях перехода к рынку
Введение к работе
В условиях радикальных и системных экономических трансформаций, происходящих в российской экономике, туристско-рекреационная сфера, перестав быть исключительно государственным сектором экономики, также находится в стадии институциональных изменений, формирования новой системы внутриотраслевых, межотраслевых, межрегиональных и внешнеэкономических связей. Опыт реформ свидетельствует о том, что политика государственного невмешательства в процесс развития туристско-рекреационной сферы, как на федеральном, так и на региональном уровнях, обусловила первоначальную целевую функцию, определяющую деятельность этой сферы. Отсутствие взаимосвязи между государственными и негосударственным (частным, общественным) секторами туристско-рекреационного комплекса, а также внутри них, исключает возможность их эффективного совместного функционирования, а, следовательно, обусловливает низкий уровень социально-экономической эффективности этого комплекса в целом в экономической системе страны. В силу возрастающего и расширяющегося воздействия рассматриваемой сферы на общество и экономику страны назрела потребность в обосновании и разработки активной системы мер государственного регулирования процессов становления и развития туристско-рекреационной сферы в переходной российской экономике. Такая система должна охватывать совокупность государственных приоритетов, организационных форм и методов, в т.ч. программных, воздействия на экономические отношения в туристско-рекреационной сфере, усиление роли регионального управления развитием и использованием туристско-рекреационного потенциала в целях обеспечения как подъема экономики регионов, так и повышения уровня жизни их населения. Все это обусловило актуальность выбранной тематики диссертационного исследования.
Степень разработанности темы.
На современном этапе экономического развития России усиливается внимание и интерес к исследованию региональных проблем туристско-рекреационной сферы.
Теоретические и методологические основы развития сферы услуг, в т.ч. туризма, лечения и отдыха, практика общегосударственной и региональной системы регулирования туристско-рекреационной деятельности в переходный период исследовались в работах российских и зарубежных ученых. Их труды также в области современных проблем рыночной экономики, экономики общественного сектора, в частности социально-культурной сферы, национальных и региональных аспектов формирования и управления развитием туристско-рекреационных комплексов составили теоретико-методологическую основу диссертации. Важное значение в методологическом плане имели концепции устойчивого развития национальной экономики, концепции человеческого потенциала, теория общественного сектора.
В ходе диссертационного исследования автор опирался на работы отечественных ученых: В.И. Азара, A.M. Бабича, Ю.К. Байназарова, Ю.А. Веденина, П.Г. Дегтярева, Е.В. Егорова, Е.Н. Жильцова, И.В. Зорина, Г.А. Карповой, В.А. Квартальнова, А.Л. Лесника, Г.А. Папиряна, И.А. Рождественской, Т.П. Розановой, А.Д. Чудновского и др. Привлекались также труды зарубежных авторов: Р.А. Брайлефа, Дж. Боуэна, К. Дженкинса, X. Ламперта.
Однако, несмотря на весьма широкий круг ученых и практиков, исследующих в своих работах различные аспекты экономики туристско-рекреационной сферы, обращает на себя внимание факт недостаточной научной проработки комплекса социально-экономических, организационных, финансовых, правовых вопросов, связанных с реализацией на практике государственной и региональной политики в сфере общедоступных форм лечения, отдыха и туризма.
В условиях дефицита финансовых ресурсов и снижения платежеспособности граждан, в первую очередь социально незащищенных, развитие социального внутреннего туризма, других недорогих массовых видов туризма и отдыха в полной мере отвечает задаче рационального использования местных ресурсов, способствует повышению эффективности функционирования имеющейся материально-технической базы туристско-рекреационного комплекса, созданию и сохранению рабочих мест в сфере рекреации и туризма, росту доходов государственного и регионального бюджетов.
Важность затронутых вопросов и недостаточность их разработки обусловили не только выбор темы диссертации, но и определили состав исследованных в ней проблем.
Целью диссертации являются теоретическое исследование особенностей становления, адаптации и развития туристско-рекреационного комплекса в переходной экономике, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию организационно-экономических основ его государственного регулирования в национальных интересах страны на современном этапе.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач: - формирования новых подходов к определению места и роли тури стско-рекреационного комплекса в системе производства и потребления обще ственных благ и услуг, оценки оптимального в условиях переходной экономики соотношения между общественной и индивидуальными формами обеспечения туристско-рекреационной деятельности; создания всесторонней и детально проработанной как на федеральном, так и региональном уровнях нормативно-правовой основы, адекватной современным условиям и целевым установкам функционирования туристско-рекреационного комплекса; - проведения комплексной оценки важнейших элементов, опреде ляющих ключевые параметры развития материально-технической базы и ин фраструктурного обеспечения эффективного развития туристско- рекреационного комплекса в переходной экономике; обоснования основных направлений активной государственной политики (концепции) в области развития туристско-рекреационного комплекса с особым акцентом на его социальной составляющей, как важнейшем приоритетном объекте активизации государственного воздействия; разработки системы мер государственного регулирования, включая как экономические рычаги (бюджет, налоги, кредиты, инвестиции, т.п.), так и инструменты прямого административного воздействия, - развития новых механизмов и мотиваций деятельности туристско- рекреационных организаций различных форм собственности и ведомственной принадлежности.
Предметом диссертационного исследования является совокупность экономических отношений и организационно-экономических механизмов формирования и регулирования регионального туристско-рекреационного комплекса в переходной экономике.
В качестве объекта исследования принят туристско-рекреационный комплекс, как совокупность экономических взаимодействий и видов деятельности государственных управленческих структур, организаций и предприятий различных форм собственности, населения по поводу производства и потребления туристско-рекреационных услуг.
В работе использовались методы системного анализа социально-экономических процессов, анализа статистических данных, привлекались результаты, полученные социологическими методами исследования.
Информационную базу диссертации составили законодательные акты Российской Федерации, данные Госкомстата России, Мосгоркомстата, нормативные документы министерств и ведомств, материалы ведомственной и международной статистики, материалы парламентских слушаний по вопросам туризма и отдыха в Государственной Думе, публикации по проблемам рекреации и туризма в отечественной и зарубежной периодической печати.
Научная новизна исследования заключается в разработке научной концепции развития регионального туристско-рекреационного комплекса в условиях переходной экономики и формирования организационно-экономического механизма ее практической реализации.
Основные результаты, полученные лично автором: выявлена и обоснована двойственная экономическая природа туристско-рекреационного комплекса: с одной стороны, его услуги потребляются как частное благо, с другой стороны, многие объекты этого комплекса представляют собой полуобщественные (клубные) блага; установлено, что функционирование туристско-рекреационной комплекса имеет значительные положительные внешние эффекты, сказывающиеся на уровне благосостояния более широкого круга граждан, чем непосредственные потребители услуг этого комплекса, и уровне экономического развития страны; выявлена институциональная структура туристско-рекреационного комплекса, включающая нормативно-правовую базу и множество организационно-экономических форм предоставления населению туристско-рекреационных услуг; впервые разработана и обоснована системная модель рекреационного комплекса в переходной экономике, восстанавливающая взаимосвязи его элементов между собой, с населением, предъявляющем платежеспособный спрос, а также государственными и негосударственными организациями, финансирующими удовлетворение потребностей социально незащищенных категорий граждан; предложены методические подходы к формированию региональных программ развития туристско-рекреационного комплекса, отличающиеся тесной увязкой нормативно-правового, организационно-экономического, инвестиционного и социального аспектов определения содержания программ; предложено и обосновано в качестве приоритетного направления государственной поддержки развитие социального туризма, как такой его формы, которая в наибольшей степени обеспечивает сочетание интересов населения и государства, федерального центра и регионов, а также местных туристических предприятий различных форм собственности; предложены основные направления формирования региональной программы социального туризма, как части программы развития туристско-рекреационного комплекса, со специальным выделением инвестиционной составляющей данной подпрограммы (на примере г. Москвы).
Практическая значимость работы заключается в том, что прикладные результаты проведенного исследования могут быть использованы в практической работе органов управления федерального и регионального уровней, а также в законодательной деятельности на этих уровнях при подготовке нормативно-правовых документов, направленных на совершенствование и реформирование туристско-рекреационного комплекса, уточнение положений социальной политики, выработку ее приоритетов и мер по их реализации. Теоретические результаты могут быть использованы также при подготовке учебных курсов в вузах, готовящих специалистов по экономике общественного сектора.
Апробация работы
Результаты исследования использованы в работе Департамента внешних связей Правительства Москвы при разработке городской программы развития ГТК г. Москвы, Комплексной программы подготовки гостиничного комплекса города для приема и размещения иностранных туристов и гостей столицы в дни празднования 850-летия Москвы, документов Московской городской Думы, распоряжений Правительства Москвы в период 1993-1998 гг., а также на квалификационных семинарах для работников органов исполнительной власти, финансовой и инвестиционной сферы.
Основные положения диссертационного исследования докладывались автором в период 1995-1999 годов на всероссийских и международных конференциях и научно-практических семинарах, в частности на международном научном семинаре «Развитие туризма в крупном регионе в рамках международной выставки WTM (Лондон, ноябрь 1995 г.); практической конференции «Туризм: из прошлого в настоящее» на международной туристической бирже Средиземного региона Турции (Тель-Авив, май 1996 г.); круглом столе «Особенности и проблемы современного развития туризма» международной выставки «Интерфёст» (Санкт-Петербург, февраль 1996 г.); межрегиональной конференции «Тенденции развития иностранного туризма в России» международной выставки «Отдых» (Москва, октябрь 1997 г.); семинаре «Москва - столица государства российского» в рамках международной выставки «Ай-ти-би» (Берлин, март 1997 г.); круглом столе «Федеральные и региональные целевые программы: настоящее и будущее; (апрель 1997 г., фонд «Реформе»; Москва), на международной конференции "Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения" (6-8 сентября 1999 г., г. Иркутск); на международной конференции "Проблемы и перспективы совершенствования инвестиционного климата на постсовестском пространстве" (сентябрь 1999 г., г. Алушта); научно-практической конференции "Российско-украинское экономическое и научно-техническое сотрудничество" (октябрь 1999 г., Москва-Сумы-Киев).
Основные категории экономики туристско-рекреационной деятельности
Туристско-рекреационный комплекс (ТРК) представляет собой многоотраслевую сферу экономической деятельности, что определяет его, как особый объект экономического исследования. С нашей точки зрения, в его состав целесообразно включать такие подотрасли, как туризм, санаторно-курортное обслуживание, отчасти образование и культуру, причем на долю туризма приходится основной объем предоставляемых комплексом услуг. Таким образом, туристско-рекреационный комплекс охватывает широкое разнообразие предприятий и учреждений коммерческого и некоммерческого, прибыльного и бесприбыльного характера, действующих на рыночных принципах и на основе бюджетного финансирования, объединенных осуществлением сходных функций в процессе удовлетворения потребностей населения.
В научной литературе понятие туристско-рекреационного комплекса используется достаточно широко, однако единства точек зрения относительно его содержания в настоящее время нет. Расхождения имеются как в трактовке сущности туристско-рекреационнои деятельности, так и в отношении состава включаемых в нее отраслей. Чаще всего к туристско-рекреационнои сфере относят совокупность объектов и видов деятельности, создающих материальные и культурные условия для отдыха населения.
Отметим что, на наш взгляд, для ТРК, как определенной сферы экономики, характерны следующие признаки:
1. Результаты деятельности отраслей выражаются не в создании продукции, а в предоставлении услуг.
2. Объектом приложения труда в деятельности отраслей ТРК выступает непосредственно человек. Результаты деятельности отраслей ТРК существуют лишь в процессе их производств и потребления и, как правило, не могут быть отделены ни от производителя, ни от потребителя.
3. Услугам, предоставляемым отраслями ТРК, присущ комплексный характер, тесная взаимосвязанность и взаимодополняемость, при крайней ограниченности взаимозаменяемости.
Все эти особенности отличают предприятия и учреждения, относящиеся к туристско-рекреационной сфере, от учреждений и организаций, производящих иные услуги производственного, финансового, посреднического и др. характера. Вместе с тем, комплекс услуг, оказываемых туристско-рекреационными хозяйствующими субъектами по своему характеру весьма разнороден. Он включает, как следует из определения, услуги, удовлетворяющие как базовые (витальные) потребности населения - жилищно-коммунальное хозяйство, предложение товаров (розничная торговля), личная безопасность (милиция, адвокатура, личное и имущественное страхование и прочее), так и потребности "вторичные", более " высокие", связанные с развитием личности и повышением качества жизни. Эти последние по сути своей являются услугами, потребление которых увеличивает, так называемый, человеческий капитал
Итак, если одна часть подсистемы ТРК создает условия для отдыха и повышения качества жизнедеятельности человека, то есть предпосылки для роста человеческого капитала, то вторая ее подсистема - реализует эти условия, увеличивая собственно человеческий капитал.
Концепция человеческого капитала связана с именами таких ученых, как Т.Шульц, Г.Беккер, Р.Лукас, Р.Барро, М.Блауг, Дж.Псахаропулос, Р.Лэйярд и др. Сущность теории человеческого капитала заключается в следующем. Люди осуществляют личные расходы разными способами - не только для удовлетворения текущих нужд, но и для обеспечения будущих денежных и неденежных доходов. Они могут приобретать услуги учреждений здравоохранения, получать дополнительное образование по своему желанию, заниматься поиском работы с наивысшим уровнем оплаты, приобретать информацию об условиях работы, переезжать с места на место, чтобы получить преимущество в выборе лучшего занятия, выбирать работу с низкой оплатой, но большими перспективами для дальнейшего роста, предпочитая ее нетворческому труду с высокой заработной платой.
Все эти явления - улучшение здоровья, продолжение образования, повышение культурного уровня, получение новой информации, миграция и т.д. - могут рассматриваться скорее как капиталовложения, чем конечное потребление, осуществляемое индивидами по своей собственной инициативе либо по инициативе общества, заботящегося о своих гражданах.
Объединение этих явлений в единое целое производится на том основании, что во всех них человек, принимающий соответствующее решение, смотрит в достаточно далекое будущее для оправдания своих текущих действий. Именно в этом и заключается основа для характеристики упомянутых выше типов расходов, как капитальных вложений, то есть таких издержек, с помощью которых удовлетворяются не текущие потребности, а создаются предпосылки для удовлетворения потребностей в будущем.
Понятие «рекреация» Большая Советская Энциклопедия определяет как «отдых, восстановление сил человека, израсходованных в процессе труда»1. Понятно, что восстановление сил происходит в свободное от работы время, предназначенное для отдыха в широком смысле этого слова. Рекреация характеризуется «величиной времени, в рамках которого происходит восстановление сил»2, а также уровнем экономического развития страны и характером и содер-жанием сложившихся в ней общественных отношений. Рекреационная деятельность - это «деятельность человека в свободное время, осуществляемая с целью восстановления физических сил человека, а также для его всестороннего развития и характеризующаяся по сравнению с другими направлениями деятельности относительным разнообразием поведения людей и самоценностью ее процесса» [III, 53, с. 7-8].
Развитие сферы туризма и общая динамика экономического роста
Согласно данным ВТО, за 40 лет (с 1950 г. по 1991 г.) заметно возросло значение туризма в мировом масштабе. С одной стороны, растет количество туристов (с 25 млн. в 1950 году до 450 млн. в 1991 году). С другой стороны, повышается экономическое значение этого сектора. Однако, наиболее значительные изменения наблюдаются в показателе «поступление на одно туристское прибытие», выросшее за эти годы на 622% (с 80$ в 1950 г. до 577,7$ в 1991 г.).
По мере того, как расширяется потребительский рынок, все большее значение приобретает влияние туризма на экономику. Оно заключается: = в росте произведенных ресурсов: с каждым годом растет число потребителей туристского продукта и повышается средний уровень затрат в секторе. Это ведет к увеличению объема прямых и косвенных доходов; = в росте используемых ресурсов: значение сектора и дополнительного предложения также увеличиваются; наблюдается уже не только рост существующих предприятий, но и число предприятий и стран, которые видят в туристской деятельности удачный вариант социального и экономического развития. Ввиду этого обстоятельства объем экономических и людских ресурсов, предназначенных для туризма, становится с каждым годом все более значительным.
Несмотря на признание положительного влияния туристской отрасли на экономику, точные данные, позволяющие судить о реальном макроэкономическом эффекте туризма, отсутствуют ввиду несовершенства сбора статистической информации, а также разногласий в определении понятия «туристская индустрия».
В связи с тем, что в России туризм до последнего времени не признавался сектором экономики, внимание к нему со стороны государственных структур остается минимальным. Туристские услуги не выделяются в особую статью, что не позволяет определить их долю в ВВП и в национальном доходе страны. Если в отношении страны в целом информацию по интересующему нас вопросу еще можно получить (с известной долей приблизительности), то, например, в отношении Москвы приходится довольствоваться общероссийскими показателями, делая поправку на более высокую экономическую и финансовую активность деловой жизни столицы и более высокую покупательскую способность ее жителей по сравнению со средним статистическим уровнем. Доля туристских услуг в ВВП Российской Федерации
Составить реальное представление о влиянии туристской сферы на российскую экономику на основании имеющихся в этой области данных довольно сложно. В дополнении к Меморандуму о внешнеторговом режиме России, подготовленному МВЭС РФ для Всемирной торговой организации в 1996 году, приводится процентное соотношение доли тех или иных секторов услуг в ВВП РФ за 1995 год. Туризм, как сектор услуг, в данном перечне отсутствует, поэтому для определения доли туристских услуг в ВВП можно пользоваться лишь косвенными данными, касающимися генерируемого туризмом вторичного спроса на услуги транспорта, предприятий питания, средств размещения, торговли, услуг здравоохранения и пр. Так, на долю транспортных услуг приходится 41,0%) ВВП, торговлю и общественное питание - 12,6%, коммунальное хозяйство - 0,8%), здравоохранение, физическую культуру и социальное обеспечение - 0,3%).
По оценкам западных специалистов, вторичный спрос на некоторые услуги, генерируемый развитием туризма, соотносится с прямым в масштабе от 1:1,2 до 1:4.
Исходя из этой информации, можно предположить, что доля сектора туристских услуг в ВВП России составляет не менее 15%, что превышает все прочие показатели секторов услуг, за исключением транспортного.
Туризм и расширение занятости населения Количество имеющихся и вновь создаваемых рабочих мест является одним из важнейших показателей при оценке вклада той или иной отрасли экономики в народное хозяйство. Как и в случае оценки вклада туристского сектора в ВВП, отсутствие четко сформулированного понятийного аппарата в сфере туристских профессий не позволяет произвести в данной области необходимые количественные оценки. Значимость этого вопроса уже нашла понимание в органах управления туризмом и иных заинтересованных организациях, о чем говорят предпринятые некоторыми организациями попытки определения перечня туристских профессий . Однако, на государственном уровне до настоящего времени не существует официально утвержденного списка профессий, относящихся к туристской сфере. Кроме лиц, непосредственно занятых в туристской сфере (как правило, это работники средств размещения и предприятий питания, а также организаторы путешествий - турагенты, туроператоры, сопровождающие), определенная часть занятых приходится на сферы, имеющие косвенное отношение к туризму: торговля, транспорт, сельское хозяйство и т.д. Соотношение прямой и косвенной занятости в туризме принимается как 1:2.
В России в сфере услуг в 1995 году было занято 48,1% трудоспособного населения страны. Торговля, общественное питание, транспорт и связь дают работу 17,5% населения, жилищно-коммунальное хозяйство и непроизводственные виды бытового обслуживания населения добавляют еще 4,8%.
В европейских странах, в отличие от России, имеются данные по количеству занятых в туристской индустрии, в первую очередь в гостиничном хозяйстве. Например, в ФРГ доля занятых в туризме составляет около 10% трудоспособного населения, в Швейцарии этот показатель колеблется от 5 до 9% в разные годы, в Австрии - около 12%). Каждые 100 рабочих мест в гостиничном хозяйстве создают 11 рабочих мест в торговле, 2 места в банковском и страховом хозяйстве, 7 мест на транспорте и 10 в прочих отраслях экономики.
Профессиональную туристскую сферу отличают следующие особенности: ? сезонный характер занятости; ? ненормированный рабочий день; ? большой удельный вес неквалифицированного ручного труда; ? ограниченные возможности применения новых технологий (автоматизации и компьютеризации).
Основные этапы становления законодательной основы развития туристско-рекреационного комплекса в России
В последние годы туристская деятельность стала объектом повышенного внимания со стороны государства, Президента РФ, Правительства России. Уже в условиях действия новых рыночных отношений был принят ряд федеральных законов, Указов Президента РФ, постановлений Правительства России, разработаны целевые программы развития туризма и т.п. Необходимость разработки этих правовых актов была вызвана тем, что в России к 1995 г. практически сложился туристской рынок: действовало более 8000 предприятий различной организационно-правовой структуры. Однако, по мнению многих организаций, дальнейший рост этого сектора экономики возможен лишь при условии его структуризации. Без этого рынок либо останется в зачаточном состоянии, либо во многом будет "захвачен" иностранными компаниями.
Среди принятых новых законов особую значимость, безусловно, представляет Федеральный Закон «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» (от 24.11.96г. №132-Ф3). Между тем, активное формирование нормативно-правовой базы российского туризма началось значительно раньше разработки и принятия этого основополагающего документа.
В 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма (от 25.04.1994 г.).
Федеральным Законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (принят Госдумой 27.01.95 г.) определено, что природные лечебные ресурсы рек, озер, лиманов и др. используются органами здравоохранения для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха населения.
Далее, в 1995 г. Указом Президента РФ от 22.12.95 г. № 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в РФ. В рамках этой концепции предлагалась комплексная система мер по развитию туризма и созданию нормативно-правовой основы развития туризма, соответствующей мировым стандартам в этой сфере.
В концепции также намечен целый ряд организационных мер по активизации политики государства в этой отрасли, что, в частности, касалось и вопроса формирования современной конкурентоспособной индустрии туризма в РФ.
Постановлением Правительства РФ от 26.02.96 г. № 1777 впервые в России была утверждена «Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации». Настоящий документ явился началом перехода к государственному регулированию туристской деятельности и заложил основы развития туристской отрасли в России.
В настоящее время активно идет процесс обновления законодательства, регулирующего отношения в сфере экономики и ее важнейших отраслей, включая туризм.
Так, согласно Закону «Об основах туристской деятельности в РФ» определено понятие «туризм» как «временные выезды (путешествия) граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания».
Таким образом, закон расширяет само понятие «туризм». Кроме того, курортные предприятия следуют по пути разнообразия своей деятельности и развивают на своей базе такие виды туризма, как конгрессный, туризм выходного дня и др.
В процесс рекреационной деятельности вовлечены помимо прочего природные ресурсы. Все природные рекреационные ресурсы представляют уникальный интерес и практическую значимость для развития рекреационно-ориентированной экономики, и это особенно важно для регионов с курортной специализацией.
В разработке указанной выше Федеральной целевой программ «Развитие туризма в Российской Федерации» помимо действующих законодательных и нормативно-правовых актов, связанных с проведением экономических реформ, были учтены международные документы и положения в области туризма, соглашения по вопросам развития туризма, заключенные между Российской Федерацией и другими государствами, а также рекомендации Всемирной Туристской Организации (ВТО). Эту, очень важную для России Программу необходимо рассмотреть подробнее.
Основной целью Программы провозглашено становление в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса. Реализация этой цели связывается с решением ряда актуальных задач:
? созданием нормативно-правовой базы и основ системы государственного регулирования туристской деятельности;
? формированием современного туристского рынка на основе развития конкуренции, углубления специализации и кооперации в работе туристских предприятий;
? обеспечением условий для развития различных видов внутреннего и въездного туризма;
? интеграцией России в систему мирового туристского рынка и развитием международного сотрудничества в области туризма.
Решение поставленных задач осуществляется в два этапа за счет, во-первых, реализация системы программных мероприятий, во-вторых, развития материальной базы туризма (средств размещения и инфраструктуры).
Первый этап (1995-1997 г.г.) включал подготовку и начало реализации мероприятий Программы, а также развитие материальной базы туризма путем реконструкции и завершения строительства объектов, расположенных в приоритетных туристских регионах.
Второй этап (1998-2005 гг.) включает завершение реализации системы мероприятий Программы и дальнейшее развитие материальной базы, преимущественно, в направлении нового строительства средств размещения туристов и объектов туристской инфраструктуры.
Основные характеристики государственной социальной политики в условиях перехода к рынку
Любое цивилизованное государство призвано заботиться о жизни, здоровье, безопасности и развитии населения, как решающей самоценности любого общества. В странах Запада, а в последние годы и в России, это удается с помощью мер и механизмов политики, называемой социальной, призванной решать проблемы человека в системе экономических и иных общественных отношений.
В условиях перехода к рыночным отношениям, основным разделом социальной политики, ориентированной на граждан, объективные возможности которых не позволяют поддерживать общественно признанный уровень и образ жизни, следует считать социальную защиту и поддержку населения [ III, 7 ].
Ее задача - реализация прав и гарантий менее дееспособных в демографическом и социальном отношении групп населения.
В большинстве новейших работ о тенденциях развития российского общества говорится, что у государства, на сегодняшний день, нет определенной и четкой социальной политики. Действительно, Россия отказалась от необходимости достижения социального равенства, но не отказалась от идеи социальной справедливости.
С позиций приоритета социальной справедливости и равенства социальное государство должно обеспечивать примерно равные стартовые возможности для всех граждан в получении образования, развития личности, реализации индивидуальных жизненных ценностей и желаний.
В России, наряду с постарением населения, низким пенсионным возрастом и наличием большого числа льгот, связанных со снижением пенсионного возраста, существует, в частности, проблема уклонения от налогов и от различных социальных отчислений.
В условиях разбалансированной экономики сегодня работает механизм экономического разрушения социальной солидарности: чтобы платить пенсии и пособия значительной части населения, ушедшей или вытесненной с рынка труда, пришлось в 90-е годы повысить взносы в систему социального страхования.
Ситуация в России такова, что необходимы весьма осторожные шаги, так как хрупкие механизмы семейной солидарности сегодня не могут выступать альтернативой системе социального страхования.
Эти и другие вопросы подводят нас к необходимости определения социальной политики и ее целей.
Определение социальной политики зависит от того, что считается основными средствами и целями. В соответствии с этим выделим следующие трактовки.
Первая. В ней "социальное" приравнивается к "общественному". Социальная политика рассматривается как "общественное действие по решению проблем, затрагивающих все общество". [III, 14, с.47].
Вторая. Социальная политика через трудовое законодательство и социальное страхование решает проблемы наемных работников, в первую очередь, рабочих.
Третья. Социальная политика через систему общественного и государственного вспомоществования и благотворительности обеспечивает минимальный доход нетрудоспособным и самым бедным из работающих. Цели следующие: обеспечить названным группам населения приемлемое существование.
Четвертая. Под социальной политикой подразумевается инструмент, смягчающий последствия рыночного либерализма или реформирования, и в первую очередь, в процессах распределения.
Пятая. Рассматривает как основную характеристику социальную солидарность и возможности регулирования развития всех социальных групп через коллективную ответственность "общества за всех".
Понимание социальной политики сегодняшнего дня ассоциируется с понятием ее по конвенции 117 Международной организации труда. "Всякая политика должна, прежде всего, направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу... в качестве основной цели при планировании экономического развития". [И, 3, с.2].
Исходя из сказанного, можно считать, что социальная политика - это деятельность государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющая согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества.
По мнению автора Словаря социальной работы Р. Баркера "Социальная политика - деятельность и принцип общества, формирующие способ, при помощи которого оно вмешивается и регулирует отношения между видами, группами, общинами, социальными учреждениями. Социальная политика включает планы и программы в сфере образования, здравоохранения, экономической защиты, социального обеспечения, составляемые правительством, добровольными организациями". [III, 5, с.38].
Оба приведенных определения подчеркивают, что субъектом социальной политики может быть не только государство, но и общественные, благотворительные и иные объединения, гражданские инициативы и группы самопомощи.
Таким образом, цель социальной политики - это регулирование и согласование интересов для устойчивого и сбалансированного развития общества, т.е. достижения социального мира и общественного согласия.
