Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы исследования сферы общеобразовательных услуг 11
1.1. Сущность и механизм функционирования сферы общеобразовательных услуг 11
1.2. Основные направления и методологические подходы в исследовании сферы общеобразовательных услуг 25
1.3. Нормативное бюджетное финансирование как фактор повышения эффективности общеобразовательных услуг 50
ГЛАВА 2. Организационно-экономическая оценка эффективности общеобразовательных услуг 64
2.1. Государственное регулирование сферы общеобразовательных услуг 64
2.2. Анализ эффективности бюджетных расходов на общее образование в Республике Башкортостан 74
2.3. Сравнительный анализ методов оценки эффективности общеобразовательных услуг 91
ГЛАВА 3. Механизм обеспечения эффективности общеобразовательных услуг 113
3.1. Модель обеспечения эффективности общеобразовательных услуг на основе инновационного развития 113
3.2. Оценка эффективности инновационных процессов в сфере общеобразовательных услуг 132
3.3. Факторы формирования регионального рынка общеобразовательных услуг и резервы обеспечения их эффективности 144
Заключение 160
Список использованной литературы
- Основные направления и методологические подходы в исследовании сферы общеобразовательных услуг
- Нормативное бюджетное финансирование как фактор повышения эффективности общеобразовательных услуг
- Анализ эффективности бюджетных расходов на общее образование в Республике Башкортостан
- Оценка эффективности инновационных процессов в сфере общеобразовательных услуг
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблема обеспечения эффективности в сфере общеобразовательных услуг имеет большую теоретическую и практическую значимость для устойчивого развития образовательной деятельности, удовлетворения населения качественным и доступным образованием на основе расширения возможности выбора учащимися поставщика образовательных услуг, повышения эффективности использования ресурсов в системе образования, формирования рынка образовательных услуг с участием организаций различных форм собственности.
Данное исследование приобретает особое значение в свете реализации выступления Президента Российской Федерации на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» от 8 февраля 2008 года: «Развитие человека – это и основная цель, и необходимое условие прогресса современного общества. Это и сегодня, и в долгосрочной перспективе наш абсолютный национальный приоритет». Развитие образования - долгосрочный приоритет социальной политики, поскольку в рыночной экономике именно образование призвано вносить решающий вклад в обеспечение социальной мобильности и равных стартовых возможностей для выходцев из всех слоев населения, в поддержание социального мира и предотвращение дезинтеграции общества.
Согласно «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», расходы на образование за счет государственных и частных источников составят 6,5 - 7 процентов валового внутреннего продукта в 2020 году (2007 год - 4,8 процента), что обеспечит опережающее развитие человеческого потенциала. С учетом различий в паритете покупательной способности рубля и валют других стран доли расходов на образование и здравоохранение в валовом внутреннем продукте составят около 13 - 14 процентов, что сопоставимо с показателями передовых зарубежных стран.
Для повышения эффективности образовательного процесса необходимо не только изменить его содержание и структуру, но и изменить систему управления, обеспечив более прозрачное и эффективное использование бюджетных средств, увязав деятельность общеобразовательных учреждений с прогнозированием перспективных потребностей рынка труда и социально-экономическими приоритетами. При этом подушевое бюджетное финансирование должно гарантировать, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема.
В этой связи проблема обеспечения эффективности в сфере общеобразовательных услуг является актуальной и требует совершенствования её системы управления, обоснования теоретико-методологических основ и разработки практических рекомендаций, адекватных рыночным условиям хозяйствования на основе внедрения инновационных образовательных процессов.
Направления научных исследований преимущественно связаны с финансово-экономическими аспектами образовательной деятельности и в меньшей мере - с изучением проблем повышения эффективности общеобразовательных услуг. Практически не исследованы прикладные аспекты и специфические особенности общеобразовательных процессов в условиях снижения наполняемости образовательных учреждений, не выработано достаточно полное представление об инновационных аспектах повышения эффективности общеобразовательных процессов, рациональном использовании финансовых ресурсов и соответствующая им система воздействующих (входных, управляющих, случайных и выходных) параметров и показателей эффективности применительно к общеобразовательным учреждениям. Требуется разработка новых теоретико-методологических подходов к повышению эффективности общеобразовательных процессов, с учётом особенностей социально-экономических систем.
Степень разработанности проблемы. Проблема обеспечения эффективности в сфере общеобразовательных услуг является сравнительно новой как для российской, так и для мировой экономической науки и практики.
Обоснование эволюции проблем развития сферы услуг подробно представлено в работах российских ученых Е.В. Башмачниковой, А.О. Блинова, Ш.З. Валиева, О.И. Васильчук, Г.П. Гагаринской, А.П. Гориной, О.М. Горелик, Е.Н. Гутюк, Л.С. Демидовой, С.К. Егоровой, Л.И. Ерохиной, В.В. Жилина, Т.И. Корягиной, Г.М. Кулапиной, В.Ю. Морозова, А.Г. Новицкого, Е.Г. Решетниковой, В.Н. Соловьева, Л.А. Сосуновой, Г.Н. Сюткина.
Проблема обеспечения эффективности в сфере общеобразовательных услуг связана с трудами зарубежных учёных П. Друкера, Дж. Зингельманна, М. Кастельса, Ф. Котлера, К. Лавлока, Р. Марзано, А. Маршалла, П. Мортимора, Т. Шульца, а также отечественных учёных Г.В. Башкиной, Н.И. Вульфсона, Г.И. Гайсиной, П.Н. Завлина, Л.М. Кликич, А.Р. Кудашева, М.В. Лазаревой, Р.А. Миянова,. А.М. Омарова, И.Ш. Рысаева, Н.З. Солодиловой, С.Г. Струмилина, Н.Г. Типенко, Р.А. Федько.
Несмотря на значительное количество работ, посвященных изучению услуг, недостаточно раскрыт ряд теоретических, методологических и практических задач организационно-экономического развития сферы общеобразовательных услуг.
Актуальность и недостаточная степень проработки этих проблем послужили основанием для выбора темы, постановки цели и задач научного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью работы является экономическое обоснование необходимости обеспечения эффективности в сфере общеобразовательных услуг.
Поставленная цель логически предопределила потребность в решении следующих взаимосвязанных задач:
- исследовать категорийный аппарат сферы общеобразовательных услуг с учётом особенностей бюджетного финансирования;
- обосновать методический подход к исследованию сферы общеобразовательных услуг;
- разработать модель управления эффективностью общеобразовательных учреждений;
- провести сравнительный анализ методов оценки эффективности в сфере общеобразовательных услуг;
- разработать методический инструментарий оценки эффективности в сфере общеобразовательных услуг;
- выявить основные факторы формирования регионального рынка общеобразовательных услуг и резервы повышения их эффективности.
Предмет и объект исследования. Объектом исследования выступают общеобразовательные учреждения Республики Башкортостан.
Предметом исследования является совокупность социально-экономических отношений, формирующихся в процессе обеспечения эффективности в сфере общеобразовательных услуг Республики Башкортостан.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования. Теоретические и методологические проблемы исследования образовательного процесса с целью повышения его эффективности стали закономерным результатом эволюции мировой экономической мысли. На каждом этапе экономического развития данная проблема решалась в рамках определённой доминирующей научной теории.
Основы теории услуг были заложены еще в классической английской политэкономии А. Смитом, который относил к услугам блага, не имеющие природной субстанции, им сделан вывод о «неэкономичности» данной сферы. Фактически это соответствовало исключению деятельности по оказанию услуг из общей системы результатов экономики. Дальнейшее развитие неоклассической теории А. Маршаллом сближает позиции классической теории трудовой стоимости и предельной полезности в том, что услуга как одна из форм блага обладает полезностью. В теории нерыночного сектора Дж.Ю. Стиглица обосновывается ведущая роль государства в определении количества необходимых услуг, производство которых является льготным с позиции налогообложения, а также получения государственных субсидий и за счет бюджета.
Данные теории справедливо подчеркивают полезность услуги, вместе с тем, в них еще недостаточно полно и точно отражена её экономическая сущность, которая присуща постиндустриальному обществу, в котором сфере услуг принадлежит ведущая роль. Методологической основой исследования послужили труды Ф. Бекона, Р. Декарта, И. Канта, Ф. Гегеля. Функциональный вклад реализацию исследования внесли научные труды Ф. Тейлора, А. Файоля, М.Х. Мескона, послужившие исходным материалом для теоретических разработок.
Исследование базируется на использовании общенаучных и философских методов (метод научных абстракций, метод аналогий, диалектно-материалистический метод, метод анализа и синтеза, метод сравнений-сопоставлений); методов фундаментальных наук и логики (метод индукции, метод исследования, причинно-следственных связей, метод выдвижения и проверки гипотез, метод эмпирического обобщения, метод экономико-математических расчетов); методов, принадлежащих к сфере исследования проблем организационно-экономического развития сферы общеобразовательных услуг (метод экспертных оценок, метод анкетирования, метод расчета экономической эффективности, метод выбора альтернатив, индексный метод).
Информационно-эмпирической базой исследования послужили материалы, содержащиеся в специальных, проблемно-ориентирован-ных монографических и периодических изданиях российских и зарубежных экономистов последних лет. В числе подобных материалов рассматриваются законодательные и нормативные документы Российской Федерации и Республики Башкортостан, данные отчетности общеобразовательных учреждений Республики Башкортостан.
Научные результаты, выносимые на защиту, состоят в научном обосновании предложений и рекомендаций по обеспечению эффективности в сфере общеобразовательных услуг.
В результате проведенного научного исследования на защиту выносятся следующие наиболее существенные научные результаты:
- дано авторское определение общеобразовательной услуги, как непроизводственной деятельности общих образовательных учреждений, направленной на оказание образовательных услуг в сфере личного потребления и представляющее собой социально-экономическое благо в форме накопленных знаний, цель которых – повышение потребительской полезности объекта услуги;
- уточнена сущность эффективности общеобразовательных услуг, определяемая путём сопоставления получаемого социально-экономи-ческого эффекта с имеющимися финансовыми (бюджетными) ресурсами;
- разработана система показателей экономической, социальной и организационной (управленческой) эффективности сферы общеобразовательных услуг на основе критериев эффективности;
- научно обоснован методологический подход при исследовании сферы общеобразовательных услуг, который основан на анализе воздействующих входных, управляющих, возмущающих и выходных параметрах системы;
- предложена модель управления эффективностью в сфере общеобразовательных услуг и проведена её оценка, которая позволяет обеспечить устойчивую работу общеобразовательных учреждений Республики Башкортостан;
- выявлены основные факторы формирования регионального рынка в сфере общеобразовательных услуг и рекомендованы основные направления повышения их эффективности.
Научная новизна результатов исследования:
- дано авторское определение общеобразовательной услуги, принципиальным отличием которого от существующих в науке трактовок является представление общеобразовательной услуги как социально-экономического блага в форме накопленных знаний в сфере личного потребления, цель которых – повышение потребительской полезности объекта услуги;
- уточнена сущность эффективности общеобразовательных услуг, особенность которой состоит в выделении значимости финансовых (бюджетных) ресурсов и наполняемости классов для обеспечения результативной деятельности общеобразовательных учреждений;
- разработана система показателей эффективности сферы общеобразовательных услуг, отличительной особенностью которой является оценка общеобразовательных учреждений по показателям и критериям экономической, социальной и организационной (управленческой) эффективности;
- научно обоснован методологический подход при исследовании сферы общеобразовательных услуг, основу которого составляют элементы научной базы системного подхода (ориентирован на цели и систему управления), в отличие от применяемых на практике функционального (ориентирован на структуру и функции) и процессного (ориентирован на результат и процесс управления) подходов.
- предложена модель управления эффективностью в сфере общеобразовательных услуг, отличительной особенностью которой является наличие в цепи обратной связи инновационных образовательных процессов, а также оценка её путём определения зоны безопасности (точки безубыточности) общеобразовательных учреждений на примере Республики Башкортостан;
- выявлены основные факторы формирования регионального рынка в сфере общеобразовательных услуг и предложено ввести отраслевые информационно-консультационные центры в рамках организационной структуры Министерства образования Республики Башкортостан, обеспечивающие доступ заинтересованных сторон к информационным ресурсам.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования материалов исследования в качестве исходного материала для дальнейших научных и методических разработок в области обеспечения эффективности в сфере общеобразовательных услуг, а также в развитии методов оценки данного вида образовательной деятельности.
Теоретическая значимость исследования состоит в научном обосновании инновационного развития сферы общеобразовательных услуг. Практическая значимость работы состоит в том, что предложенные автором инновационные образовательные процессы позволили повысить экономическую, социальную и организационно-управленческую эффективность общеобразовательных учреждений.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Отраженные в диссертации научные положения соответствуют области исследования (п. 15.103 «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка» и п. 15.104 «Ресурсный потенциал отраслей сферы услуг и эффективность его использования») специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами сферы услуг) по номенклатуре специальностей научных работников «Экономические науки».
Апробация и реализация результатов диссертации.
Основные теоретические и практические положения диссертации опубликованы в печати в виде статей и тезисов, результаты работы доказывались и обсуждались на конференциях: Третьей всероссийской научно-практической конференции «Проблемы практического маркетинга в сфере сервиса» (г. Москва, 2002 г.), Российской научно-практической конференции «Проблемы инновационно-инвестиционной деятельности в России» (г. Уфа, 2005 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Конкурентоспособность регионов: факторы и стратегии управления» (Уфа, 2006 г.), межвузовской научно-практической конференции «Современные проблемы и инновационные перспективы высшего образования в России» (Уфа, 2010 г.).
Результаты исследований, касающиеся вопросов совершенствования системы управления образовательным процессом, были использованы в образовательных учреждениях и отделах образования Республики Башкортостан. Отдельные научные положения включены в учебные программы Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, Башкирского института социальных технологий, Башкирского государственного университета, Башкирского государственного педагогического университета.
Публикации.
Основные результаты и положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 11 научных работах, авторский объём которых составляет 6,5 п.л., в том числе 2 публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, объемом 0,73 п.л.
Структура и объём диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения, библиографического списка, включающего 135 наименований. Общий объём работы составил 173 страниц текста, включающий 14 рисунков и 20 таблиц.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, характеризуется состояние изученности проблемы, определены цель и задачи, изложены научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.
В первой главе «Теоретические основы исследования сферы общеобразовательных услуг» раскрыта сущность и механизм функционирования сферы общеобразовательных услуг, определены основные направления и подходы в их исследовании, обоснованны принципы системного подхода к управлению общеобразовательными процессами, обобщён отечественный опыт нормативного бюджетного финансирования как фактора повышения эффективности общеобразовательных услуг.
Во второй главе «Организационно-экономическая оценка сферы общеобразовательных услуг Республики Башкортостан» проведён анализ: влияния государственного регулирования на сферу общеобразовательных услуг; эффективности бюджетных расходов на общее образование Республики Башкортостан; методов оценки эффективности общеобразовательных услуг и дана сравнительная их характеристика. Предложены показатели экономической, социальной и организационной (управленческой) эффективности.
В третьей главе «Механизм обеспечения эффективности общеобразовательных услуг» предложена модель обеспечения эффективности общеобразовательных услуг на основе инновационного развития, проведена оценка эффективности предложенных автором инновационных процессов в сфере общеобразовательных услуг, выявлены факторы формирования регионального рынка общеобразовательных услуг и резервы обеспечения их эффективности.
В заключении по результатам проведённого исследования сделаны выводы и предложения.
Основные направления и методологические подходы в исследовании сферы общеобразовательных услуг
Основы теории услуг, как показывает анализ, были заложены еще классической английской политэкономией. Так А. Смит [100, с. 95] разделял материальные блага и услуги по осязаемости объектов, результатов труда и относил к услугам блага, не имеющие природной субстанции. Рассматривая материальное производство, исходя из представления о «нематериальности» труда и продукта сферы услуг, им сделан вывод о «неэкономичности» данной сферы. Фактически это соответствовало исключению деятельности по оказанию услуг из общей системы результатов экономики и национального счетоводства.
Услуга, по общеупотребительному определению К. Маркса [78, с. 203-204], это «...полезное действие той или иной потребительной стоимости, она выступает, с одной стороны, как действие, с другой стороны, как результат трудовой деятельности в виде полезного эффекта труда, который может воплощаться как в товарах, так ив нематериальной форме».
Неоклассическая теория определяет внутреннюю стоимостную основу услуги главным образом с точки зрения потребителя, с позиции ее предельной полезности. Дальнейшее развитие неоклассической теории А. Маршаллом [79, с. 123] сближает позиции классической теории трудовой стоимости и предельной полезности в том, что услуга как одна из форм блага обладает полезностью. Он утверждает, что услуги не являются частью накопленного богатства, поскольку они не осязаемы как блага, однако указывает на необходимость принимать в расчет те выгоды, которые получает человек от возможности пользоваться государственными условиями и благами, влияющими на обеспеченность потребностей и жизнь общества.
В теории нерыночного сектора Дж.Ю. Стиглица [105, с. 83] обосновывается ведущая роль государства в определении количества необходимых услуг, производство которых является льготным с позиции налогообложения, а также получения государственных субсидий и за счет бюджета.
С распространением маркетинга, как науки, достаточно известным стало определение услуги предложенное Ф. Котлером [72, с. 638] : «Услуга — любое мероприятие или выгода, которую одна сторона может предложить другой и, которая в основном неосязаема и не приводит к завладению чем-либо». В этом определении очень справедливо подчеркнуто проявление полезности услуги. Вместе с тем, и в этой формулировке еще недостаточно полно и точно отражена экономическая сущность услуги.
На наш взгляд, только при возникновении специфических экономических отношений в виде возмездного обмена услуги на другие формы возникает услуга как таковая. Представляя услугу как форму непроизводительного труда или особую форму производительного труда, производство услуг можно рассматривать как форму деятельности в отраслях непроизводственной сферы или в общественном потреблении.
Таким образом, применительно к общеобразовательным услугам сущность услуги представляется как непроизводственная деятельность, направленная на оказание услуг в сфере личного потребления.
Интересно определение Р. Малери [цит. по-36, с. 99]: «...услуги - нематериальные активы производимые, для целей. сбыта». По его определению, нематериальные активы (или неосязаемые ценности) - это ценности, не являющиеся физическими, вещественными объектами, но имеющие стоимостную, денежную оценку. Услуга - это процесс, ряд действий. Эти действия могут быть инструментом для производства ценности, они могут создать ценность, но сами не являются самостоятельной ценностью. Если некие действия полезны только для того, кто их производит, то вряд ли они могут считаться услугой.
В результате проведённых исследований, можно сделать следующие выводы: - описание свойств услуги более продуктивно, чем попытки вывести их определение; - среди специфичных свойств услуг называют то, что они представляют собой действие или процесс, они нематериальны, их невозможно хранить, их качество более изменчиво по сравнению с материально-вещественным товаром, а также то, что производство и потребление услуги одновременны; - действия, которые можно назвать услугами, многочисленны и разнообразны, так же, как и объекты, на которые направлены эти действия; - исследователь услуг имеет дело с гибким объектом, границы которого меняются в зависимости от желаний поставщика и/или потребителя услуги.
Наличие однозначного исчерпывающего определения услуги обязательно для создания теоретической конструкции, описывающей процесс взаимодействия производителя и покупателя на рынке услуг. Именно определение лежит в основании концептуальных теоретических исследований. Однако даже определение понятия услуги не всегда может помочь решить практические задачи, которые встают перед сферой общеобразовательных услуг.
На основании уже данного нами определения сущности общеобразовательных услуг можно дать ещё одно определение - это социально-экономическое благо в форме накопленных знаний и практического опыта, цель которой - повышение потребительской полезности объекта услуги. Те процессы, которые относятся к общеобразовательным услугам и подходят под данное определение, имеют различные показатели и критерии. Поскольку объектом услуги является человек, его материальные и нематериальные активы, его близкие, информация, потенциал и интеллект, то данное определение в равной степени справедливо по отношению к услугам, при оказании которых, с одной стороны, основную добавленную стоимость создает персонал, с другой -технология или механизмы образовательного процесса. Данное определение объединяет услуги, которые можно назвать чистыми, то есть полностью соответствующими определению. Однако такой подход уводит ученых от экономической сущности услуг, делая услугу производной от товара, отстаивает приоритет товарной формы обмена перед услуговой. И данная позиция не может быть принята экономистами-теоретиками.
Нормативное бюджетное финансирование как фактор повышения эффективности общеобразовательных услуг
Основным законодательным актом для государственного регулирования сферы общеобразовательных услуг является Конституция РФ, в ст. 43 которой установлено, что: - каждый имеет право на образование; - гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; - каждый вправе на,конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии; - основное общее образование обязательно, родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.
Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
В Законе РФ «Об образовании» [1] эти конституционные положения несколько расширены. Так, в ст. 5 Закона РФ «Об образовании» дополнительно установлено, что государство гарантирует общедоступность и бесплатность начального общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального и послевузовского профессионального образования.
Норматив бюджетного финансирования в образовании введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996 г.). Статья 41 закона устанавливает, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе го сударственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».
С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом № 122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании: «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации».
Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения-в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41. п. 2 Закона № 12-ФЗ от 22.08.2004 г.).
В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального школьного, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях, посредством выделения субвенций местным бюджетам, возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.
Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (статья 29 п. 6 (1) Закона№ 122-ФЗ от 22.08.2004).
Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов.
Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки «реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.
В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно гарантировать, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).
Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.
В отсутствие финансовых нормативов в регионах Российской Федерации субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.
При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях), объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся. Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной» финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.
Введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время, повышение эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условийс расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.
Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативное финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ «Нормативное финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».
Еще одно возможное направление применения нормативов связано с кон цепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивался лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации (руководителя учреждения), в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.
В статье 32 Закона «Об образовании» отмечено, что образовательное учреждение самостоятельно в,осуществлении образовательного процесса, подборе и расстановке кадров, научной, финансовой, хозяйственной и иной деятельности в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении соответствующих типа и вида и уставом образовательного учреждения. Права же работников образовательных учреждений и меры их социальной поддержки отмечены в ст. 55 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ: работники образовательных учреждений имеют право на участие в управлении образовательным учреждением, на защиту своей профессиональной чести и достоинства.
Внедрение нормативного финансирования в системе образования Республики Башкортостан осуществляется в рамках ее комплексной модернизации. В Российской Федерации переход от сметного метода планирования объема бюджетных средств к нормативному методу предполагается осуществить до 2010 года.
Анализ эффективности бюджетных расходов на общее образование в Республике Башкортостан
Как отмечалось, нельзя достоверно определить, насколько социальные результаты зависят от деятельности той или иной отрасли сферы услуг. Динамика эффективности капитальных вложений в данные отрасли не зависит от качества оказываемых населению услуг. Например, в последние годы в Российской Федерации и Республике Башкортостан наблюдается рост смертности, что связано с обнищанием широких масс населения и увеличением в его общей численности доли людей старших возрастов. Однако это не означает, что потребности населения в медицинских услугах стали удовлетворяться хуже. В 9 пункте «Временной методики» основным показателем общего (абсолютного) эффекта затрат в отрасли признается рост удовлетворения потребностей населения в услугах. Поскольку между социальными достижениями общества и затратами на эти цели не существует прямой зависимости, то эффективность капитальных вложений в эту сферу необходимо исчислять исходя из физического объема фактически оказанных населению услуг (из экономических результатов этой сферы), который непосредственно обусловлен затратами в ней и может быть выражен в денежной форме.
Проблема экономической эффективности сферы услуг не ограничена областью капитального строительства. Оценка конкретных мероприятий по ее повышению потребовала комплексного анализа всех аспектов обслуживания и его применения к решению данного вопроса. Первостепенное место при этом принадлежит определению оптимальных размеров ресурсов, выделенных для развития сферы услуг. Для анализируемого периода характерна декларация их распределения в зависимости от критерия социальной эффективности, по отношению к которой иные аспекты играли лишь подчиненную роль.
Проблема эффективности сферы услуг в отечественной экономической науке рассматривалась с позиции полезности ее отраслей для развития- материального производства, т.е. экстерналий. Однако известно, что их существование делает распределение ресурсов неэффективным: наличие отрицательной экс-терналий сопряжено с дополнительными затратами на ее устранение; наличие положительной делает обоснованным более высокий уровень затрат у производителей.
На наш взгляд, заслугой отечественной экономической мысли в дореформенный период является попытка раскрыть сущность экономической эффективности сферы услуг. В канун реформ появились концепции, экономически обосновывающие нормативную базу развития отраслей; в областях платных услуг были попытки применения отдельных элементов рыночного механизма. Однако системное понимание проблемы экономической эффективности сферы услуг в целом не сложилось.
Как отмечалось, в дореформенный период анализ эффективности сферы услуг осуществляется в рамках маржиналистского подхода. В качестве основного принципа обеспечения эффективности производства услуг, принимающих форму общественных благ, признается равновесие, хотя-при этом отмечается специфика последнего. Интересно, что, повторяя дореформенные концепции соответствующего анализа, Е.Н. Жильцов [51] выделяет «внешний» и «внутренний» его аспекты.
Мы считаем, что признание принципа равновесия в качестве основы обеспечения эффективного функционирования сферы услуг не дает повода выделять какие-либо его аспекты. Равновесие является универсальным средством обеспечения эффективности и пропорциональности в производстве услуг, поэтому речь может идти лишь о том, какими средствами они достигаются. Так, равновесие в производстве общественных благ рассматривается чаще всего в рамках бюджетного процесса; бюджетное равновесие рассматривается как соотношение социальных затрат и выгод.
Бюджетное финансирование не в полной мере определяет качество оказываемых населению услуг, поэтому социальная выгода при таком подходе оказывается размытой. Чтобы добиться наиболее рационального использования общественных средств, требуется как можно точнее определять их отдачу, со поставлять ее с затратами, сравнивать различные варианты программ с точки зрения издержек и выгод. Отсюда следует, что эффективность производства услуг не сводится к обеспечению бюджетного равновесия. Более того, чтобы его добиться, необходимо достичь эффективности производства услуг, финансируемых за счет бюджета.
Анализ эффективности производства услуг имеет вполне самостоятельный предмет исследования. В любом случае при определении бюджетных альтернатив приходится сопоставлять затраты и выгоды, обосновывать систему применяемых показателей. В настоящее время при сравнении различных проектов рассматриваются затраты каких-либо результатов в их натуральном выражении.
Таким образом, многие проблемы эффективности сферы услуг, которые возникли еще в дореформенный период, и сегодня остаются открытыми, в т.ч. факторы ее повышения, методы оптимизации территориальной ее организации и т.д. По отдельным отраслям сферы услуг существует значительное различие в методах повышения эффективности производства услуг, что должно найти свое отражение в научных исследованиях.
Экономическая ценность услуг во многом определяется эффективностью выбранных конкретно форм экономических отношений. Все это требует уточнения существующих методик оценки социально-экономической ценности услуг.
Различие между социальным и экономическим эффектом развития сферы услуг в настоящее время является общепризнанным. Однако, раскрывая их содержание и устанавливая соотношение социального и экономического эффекта, авторы высказывают самые различные мнения, что говорит о недостаточной ясности и разработанности этой проблемы. И если методика расчета показателей экономической эффективности услуг подробно и почти всегда однотипно представлена в литературных источниках, то в определении социального эффекта все еще нет такого единогласия.
Оценка эффективности инновационных процессов в сфере общеобразовательных услуг
На наш взгляд, под инновационными образовательными технологиями можно представить инновационную деятельность в сфере образовательных услуг, которая направлена на повышение показателей экономической, социальной и организационной (управленческой) эффективности путём создания новых методов и форм обучения. С этой целью в учебный процесс общеобразовательных учреждений необходимо внедрять новые информационные технологии на базе специализированных программных продуктов, а также возможностей Internet для поиска и анализа информации.
Нужно отметить, что при нормативном принципе финансирования общеобразовательных учреждений возможно многоканальное финансирование, как за счет бюджета республики, так и за счет спонсорской помощи, а также за счет средств, полученных от внебюджетной или приносящей доход от предпринимательской деятельности и др.
Таким образом, эффективность образовательного процесса в общеобразовательных учреждениях Республики Башкортостан при внедрении модели управления, которая проведена путём сравнения показателей экономической, социальной и организационной (управленческой) эффективности, при большей наполняемости учеников в классах выше, чем при традиционном процессе и низкой наполняемости учеников в классе.
Внедрение модели управления общеобразовательных услуг в Республике Башкортостан позволит увеличить: уровень рентабельности с 23,8% до 42,6%; результаты ЕГЭ с 57,1 балла до 60,4 балла; зону безопасности образовательных учреждений с 22,0% до 33,0%.
Быстрое вхождение России в мировое сообщество, и, соответственно, вхождение отечественной образовательной системы в международное образовательное пространство и международный рынок образовательных услуг тре 144 бует обновления теоретических взглядов и практических действий по повышению эффективности образовательной деятельности. На сегодняшний день рынок сферы услуг мало связан с рынком инновационных образовательных технологий. Образовательные учреждения не играют существенной роли в национальной инновационной системе (структуре внутренних затрат на исследования и разработки), поэтому не могут завоёвывать новые позиции на рынке.
Рынок образовательных услуг не может порождать новые виды деятельности, т. к. привязан к старым оргструктурам и институтам. Система образования организационно консервативна и в значительной степени воспроизводит структуры 1960-х годов, ориентирована на задачи «индустриализации», замкнута на обслуживании локальных рынков образовательных услуг [122, с. 143-145].
По мнению Ш.З. Валиева [28, с. 6] на современном этапе постиндустриального развития человечество стоит на пороге новых, невиданных технико-биологических открытий, в которых нуждается инновационное производство. Проблема всплеска открытий в различных сферах науки и техники ставит новые задачи в совершенствовании содержания и форм общеобразовательного процесса. Именно этим обусловлена необходимость проведения реформы образования во всех его структурах.
В настоящее время спрос на образовательные услуги превышает предложение, что приведёт к потерям у общества в целом, но если рассматривать ситуацию, когда на рынке образовательных услуг предложение превышает спрос, то здесь потери неизбежны для всех участников рынка. Можно предположить, что в обществе знаний баланс спроса и предложений в сегменте образовательных услуг, будет устанавливаться значительно быстрее и практически без потерь [62, с. 4-17].
По мнению Ю.И. Рагозина и В.В. Лукина [94] оптимизировать взаимодействие рынка труда и сферы образования в РФ возможно, если использовать инновационный подход в образовательном процессе, для этого необходимо: - пересмотреть системы управления образовательными учреждениями, 145 требований к составлению учебных планов и образовательных стандартов; - осуществить переход к непрерывному образованию; - развить рынок образовательных услуг.
В России на многих рынках в основном идёт ценовая конкуренция образовательных услуг, поэтому оценка деятельности организаций проводится на основе финансовых показателей. Однако на рынке образовательных услуг, имеет значение степень удовлетворённости покупателей качеством услуг.
На наш взгляд, в условиях быстроменяющегося и развивающегося общества имидж образовательного учреждения способствует продвижению общеобразовательных услуг на рынок. Так на сегодняшний день особую ценность представляет образование способствующее формированию целостной социальной личности, готовой жить и работать в демократическом обществе.
Руководитель образовательного учреждения должен иметь в виду, что имидж - явление корпоративное и результат его определяют все члены коллектива. Поэтому он должен добиваться, чтобы каждый сотрудник понимал и разделял ответственность за реализацию отдельных составляющих имиджа, находящихся в его компетенции (разработка конкурентных образовательных программ, продвижение их на образовательный рынок, обеспечение учебного процесса в соответствии с современными требованиями, обеспечение связи и профессиональной работы с потребителями, реализация маркетинговой политики ценообразования).
Система рынка лучше, чем другие системы, приспособлена для использования инновационных достижений в сфере общеобразовательных услуг. Её преимущество состоит в том, что она содержит стимулы к хозяйственной высокоэффективной деятельности образовательных учреждений. Формирование рынка сферы общеобразовательных услуг и его эффективное функционирование возможны только при достаточном предложении и повышении платёжеспособного спроса населения. При этом государство могло бы содействовать увеличению ёмкости общеобразовательных услуг, одновременно решая задачу борьбы с бедностью, путём предоставления определённым слоям населения льгот в области образования.
Низкий уровень доходов населения в целом по стране, сдерживает рост покупательной способности и является в настоящее время главным тормозом развития рынка общеобразовательных услуг. В этих условиях требуется госу-дарственное регулирование и обязательное установление паритета цен на общеобразовательные услуги, предлагаемые населению.
Представители неоклассического направления использовали для объяснения ценообразования различные теории: предельной полезности, спроса и предложения, издержек производства. Первым наиболее известным опытом синтезирования этих подходов стала теория трех факторов производства Ж.Б. Сэя, он считал, что в создании стоимости равноправно участвуют труд, земля и капитал, а услуги каждого из них оплачиваются соответственно заработной платой, рентой и прибылью [цит. по 68].
