Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы природоохранной деятельности на местном уровне 9
1.1. Особенности взаимодействия человека, общества и природы — гармонизация социального, экологического и экономического аспектов развития 9
1.2. Природоохранная деятельность как сущностная основа процесса гармонизации социального, экологического и экономического аспектов развития 21
1.3. Место, роль и значение природоохранной деятельности в системе социо-эколого-экономического развития на местном уровне 39
Глава 2. Основные направления и особенности практической реализации природоохранной деятельности на местном уровне 58
2.1. Качество природной среды,— здоровье населения - направления природоохранной деятельности - управление 58
2.2. Природоохранные затраты и их эффективность. Финансирование природоохранной деятельности на местном уровне 75
2.3. Управление природоохранной деятельностью на местном уровне -роль и значение, методы и функции 90
Глава 3. Развитие природоохранной деятельности на местном уровне: предложения и рекомендации (на примере г.о.Коломны Московской области) 103
3.1. Основные направления природоохранной деятельности и перспективы их развития 103
3.2. Совершенствование системы мониторинга состояния природной среды 124
3.3. Использование рассмотренных экономических инструментов в практике управления природоохранной деятельностью на местном уровне 138
Заключение 151
Список литературы 157
- Природоохранная деятельность как сущностная основа процесса гармонизации социального, экологического и экономического аспектов развития
- Качество природной среды,— здоровье населения - направления природоохранной деятельности - управление
- Управление природоохранной деятельностью на местном уровне -роль и значение, методы и функции
- Использование рассмотренных экономических инструментов в практике управления природоохранной деятельностью на местном уровне
Введение к работе
Актуальность. Характерной чертой развития современного общества являются многочисленные проблемы социального, экономического, экологического характера. В основе этих проблем лежат противоречия, порожденные в эпоху одного из наиболее масштабных процессов общественного развития XIX-XX вв. - урбанизации, протекающей на фоне интенсивной индустриализации. Значительное увеличение числа городов, концентрация в них людей и материальных ресурсов, инвестиции в промышленность, недоучет значения природного фактора в этом развитии способствовали углублению противоречий. Вследствие чего современный город не только создает людям возможности для реализации творческого, интеллектуального, профессионального потенциала, удовлетворения материальных потребностей и потребностей в общении, но и является местом колоссального преобразования окружающей природной среды, ее эксплуатации в интересах экономического развития, источником мощного антропогенного воздействия на ее состояние, которое в свою очередь оказывает влияние на качество жизни людей.
Город как многоаспектное и весьма неординарное явление цивилизации на протяжении нескольких столетий попадает в сферу профессиональных интересов представителей различных направлений науки. В каждом из этих направлений, как правило, сложилось собственное толкование понятия «город», при этом едино мнение, что город - сложная система, развивающаяся под влиянием многочисленных факторов не только внутренней, но и внешней среды, и типично отнесение природной компоненты к числу внешних факторов.
С точки зрения экономики природопользования обеспечить долгосрочное общественное развитие возможно лишь при разумном сочетании процессов экономического роста и использования природного капитала, критерием которого является качество жизни человека. Данный подход применим ко всем уровням организации общества, в том числе и к уровню отдельных поселений, городов (то есть к местному уровню) и позволяет рассматривать природную компоненту в числе внутренних факторов их развития. Таким образом, данный подход формирует актуальность изучения социального, экономического, экологического аспектов развития в неделимом единстве, требует формирования теоретических и практических основ их гармонизации на местном уровне.
Именно поэтому процесс гармонизации социального, экономического, экологического аспектов развития на местном уровне выбран в качестве объекта диссертационного исследования, а в качестве предмета диссертационного исследования - природоохранная деятельность, как основа практического обеспечения этого процесса.
Работа проведена с целью определения основных направлений
развития природоохранной деятельности на местном уровне,
способствующих гармонизации социального, экологического
и экономического аспектов развития. Достижение поставленной цели потребовало постановки и решения следующих задач:
Обосновать, что процесс гармонизации социального, экономического и экологического аспектов развития должен охватывать и местный уровень, то есть уровень отдельных населенных пунктов - сел, поселков, городов;
Выявить основные условия для обеспечения эффективности процесса гармонизации социального, экологического и экономического аспектов развития;
Определить место, роль и содержание природоохранной деятельности в системе развития отдельного поселения;
Изучить основы и определить основные направления практической реализации природоохранной деятельности;
Изучить процесс формирования природоохранных затрат и особенности финансирования природоохранной деятельности;
Выявить особенности управления природоохранной деятельностью, проанализировать эффективность реализации его основных функций;
Определить ключевые направления развития природоохранной деятельности, способствующие гармонизации социального, экологического и экономического аспектов, изучить возможность их практической реализации, внести предложения и рекомендации по развитию природоохранной деятельности на конкретном примере.
Степень разработанности проблемы. Решение поставленных задач
потребовало изучения отечественных и зарубежных научных работ. Прежде
всего, это публикации Н.Н.Моисеева, В.И.Данилова-Данильяна,
С.Н.Бобылева, Д.Н.Кавтарадзе, В.А.Вашанова, А.Л.Боброва, Б.А.Ревича,
Т.В.Малеевой, О.Е.Медведевой, Е.В.Рюминой, Д.Х.Медоуза,
Г.Х.Брундтланд, А.О.Салливана.
Теоретической и методологической основой исследования послужили фундаментальные положения экономики природопользования, управления природопользованием, городской экономики. В ходе исследования были использованы методы системной динамики, сравнительного экономического исследования, также применялись методы классификации, группировки, анализа динамики и структуры.
Информационной базой исследования послужили:
- Ежегодные доклады о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации за 2006-2009гг.;
Данные о состоянии окружающей природной среды в г.о.Коломне Московской области, предоставленные рядом служб и организаций, осуществляющих деятельность в сфере природопользования;
Данные промышленных предприятий, расположенных в Коломне и Коломенском районе, об основных природоохранных мероприятиях, проведенных в 1991-2006гг., и затратах на их проведение;
- Нормативно-правовые акты в сфере природопользования федерального,
регионального и местного уровня;
Материалы научно-практических конференций, семинаров, информационные ресурсы сети Internet;
- результаты натурных исследований, проведенных автором.
Научная новизна отражена в следующих положениях и результатах
диссертационного исследования:
Обосновано, что процесс гармонизации социального, экономического и экологического аспектов развития должен охватывать и местный уровень, т.е. уровень отдельных населенных пунктов.
Установлено, что эффективность процесса гармонизации социального, экологического и экономического аспектов развития определяется полнотой выполнения ряда условий, обеспечение которых, по сути, отражает содержание природоохранной деятельности.
Разработана модель развития города, отражающая социальный, экономический и экологический аспекты. Определены место и роль природоохранной деятельности в системе развития отдельного поселения.
Сформирована структурно-логическая схема природоохранной деятельности на местном уровне.
Обоснована необходимость развития стимулирующей функции и разработки экономического механизма управления природоохранной деятельностью, в частности необходимость более полного учета природоохранных затрат и формирования системы управления ими.
Доказана необходимость развития системы мониторинга состояния природной среды (отдельных ее компонентов) в целях гармонизации социального, экономического, экологического аспектов развития на местном уровне.
Определены ключевые направления развития природоохранной деятельности на местном уровне, способствующие гармонизации социального, экономического и экологического аспектов, с учетом этого внесены предложения и рекомендации по развитию природоохранной деятельности в городском округе Коломна Московской области.
Практическая значимость. Результаты диссертационного
исследования могут быть использованы: для развития (или организации)
природоохранной деятельности на местном уровне; в процессе
формирования программ природоохранной деятельности
и совершенствования процесса управления природопользованием, как на местном, так и на региональном уровне; при подготовке и совершенствовании учебных программ по курсам «Экономика природопользования», «Городская экономика», «Муниципальная экономика», «Управление природопользованием», «Экологический аудит территорий», «Экологическая безопасность».
Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследования применены в практике управления природопользованием в городском округе Коломна Московской области, что подтверждено соответствующей справкой о внедрении.
Основные положения диссертации отражены в коллективной монографии общим объемом 13,4 п.л., а также в научных статьях, в том числе опубликованных в ведущих рецензируемых изданиях утвержденных ВАК общим объемом 0,8 п.л., обсуждались и получили положительную оценку на конференциях и семинарах. В их числе: XIII Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2006», Москва; I Межрегиональная конференция «Экологические проблемы городских поселений и пути их решения», Коломна, 2007г.; Ломоносовские чтения-2008, 2009, 2010, МГУ имени М.В.Ломоносова, Москва; «Шевченковская весна-2010», Киевский национальный университет им.Т.Шевченко, Киев, март 2010г.; «Стратегия и механизмы управления природопользованием», Сибирский межведомственный научно-практический семинар, Улан-Удэ, 28 июня-03 июля 2010г.; III Всероссийская научно-практическая конференция «Стратегии устойчивого развития регионов России», Новосибирск, сентябрь 2010г.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы. Работа изложена на 175 страницах, содержит 17 таблиц и 30 рисунков, 185 наименований использованной литературы.
Природоохранная деятельность как сущностная основа процесса гармонизации социального, экологического и экономического аспектов развития
Поиск решения проблемы гармонизации социального, экономического и экологического аспектов развития общества требует понимания основных процессов, происходящих в современном обществе, специфики этих процессов, а также их взаимосвязей с процессами обеспечения жизнедеятельности и, соответственно, развития общества.
Одной из отличительных особенностей современного этапа развития общества является необходимость обеспечения безопасности, безопасности во всех сферах - социальной, экономической, экологической. Однако для того, чтобы характеризовать эту особенность развития современного общества, необходимо понять, что же такое безопасность по сути.
Наиболее лаконичное смысловое определение «безопасности» приведено В. Далем: «безопасность — отсутствие опасности, а иногда надежность (т.е. защищенность от опасности), сохранность» [49, с. 15]. Данное определение трактует понятие без привязки к конкретному объекту и акцентирует внимание на том, что возможно два принципиально отличающихся варианта: «отсутствие» и «защищенность».
С научной точки зрения М.И. Дзлиев с соавторами полагают, что в самом общем виде под безопасностью можно понимать «способность явления или процесса сохранять свои системообразующие свойства, основные характеристики, параметры и сущность при патогенных (дезорганизующих, деструктивных, разрушающих) воздействиях со стороны различных предметов, явлений и процессов» [54, с. 7]. Авторы книги «Устойчивое развитие, безопасность, ноосферогенез» считают, что безопасность «не существует как объективное свойство, качество объекта, а только выражает...восприятие и понимание того, как обеспечить безопасность» [147, с. 115]. Х.А. Барлыбаев относит безопасность к группе социально обусловленных (субъективных) базовых потребностей человека [9, с. 49], а не к группе естественно-природных (объективных), что позволяет автору «выделить взаимосвязи и отношения человека, с одной стороны, с окружающей природной средой и, с другой стороны, с обществом, с социальной средой» [там же, с. 51]. Опираясь на сделанные выводы, можно анализировать потребность в безопасности, обусловленную влиянием психологического фактора, который «порождает потребности, превышающие их биологически необходимый уровень» [там же, с.54].
При этом важно, что потребность в обеспечении безопасности возникает непосредственно при наличии дестабилизирующего фактора -опасности, другими словами «противоречий, развитие которых может привести к изменению качественных характеристик...системы и, в пределе, к ее гибели» [54, с. 44].
В работе «Теория безопасности» В.И. Ярочкин и Я.В. Бузанова говорят, что «опасность может выступать в различных формах: в виде намерений, планов, подготовки действий и самих действий» [185, с. 30], в связи с чем опасность по характеру адресной направленности и роли субъективного фактора классифицируют как вызов, риск, собственно опасность и угрозу (табл. 1). Кроме того виды опасности классифицируют по: степени вероятности ее возникновения и масштабу возможных. негативных последствий.
Остановимся подробнее на рассмотрении классификации видов опасности; по масштабу возможных негативных; последствий; По данному признаку авторы, как правило, выделяют следующие виды опасности -глобальный, национальный региональный локальный, частный. Однако, на наш взгляд, здесь целесообразно выделить еще и местный; уровень, пояснив различие между уровнем местным и локальным.
Как известно понятие локальный происходит от лат. localis - местный, производное от locus - место. Тогда получается, что в классификации происходит дублирование, и одни и те же противоречия, являющиеся причиной опасности процессов или явлений, рассматриваются в различных видах.Но это :нетак,:и именно с целью их разграничения.нами предложено усовершенствовать классификацию и ввести;рассмотрение видов опасности, охватывающих по масштабу возможных, негативных, последствий местный; уровень.
По нашему. мнению, на; уровне, обозначенном как локальный, целесообразно;рассматривать опасности, возникающие в процессе развития отдельных хозяйствующих субъектов. На местном же уровне логично изучать процессы и явления , сопряженные с развитием отдельных поселений: сел, поселков, городов, где могут быть расположены несколько хозяйствующих субъектов, а процесс развития сопряжен с многочисленными факторами, способными повлечь за собой возникновение/ противоречий, то есть опасностей.
При этом важно подчеркнуть, что все выделенные по критерию масштаба возможных негативных последствий виды опасности как бы вмещают друг друга. Так, например, последствия возникающих на уровне отдельного поселения (местности) противоречий, могут носить как местный, так и локальный характер, а последствия региональной опасности могут отразиться на состоянии и региона, и отдельной местности, и отдельного хозяйствующего субъекта, то есть на локальном уровне.
Мысль о необходимости выделить местный уровень для анализа проблемы опасности подкрепляет классификация объектов безопасности В.И. Ярочкина, среди которых автор выделяет местность (рис. 3).
Однако автор не конкретизирует личное понимание каждого из элементов в данной масштабно-иерархической структуре, поэтому будем считать, согласно нашему мнению, что к категории «местность» в данном случае могут быть отнесены отдельные поселения (населенные пункты): села, деревни, города и пр. Заметим, что с учетом классификации видов опасности, приведенной в таблице 1, классификация пространственно-территориальных объектов безопасности нами дополнена такими объектами, как «хозяйствующий субъект» и «индивид или группа лиц».
Кроме того по масштабу возможных негативных последствий классифицировать виды опасности можно не только с привязкой к пространственно-территориальному аспекту, но и по уровню экономических потерь в результате развития опасности, которые, по-видимому, будут взаимосвязаны.
Каждый из признаков классификации видов опасности заслуживает отдельного внимания и позволяет сделать определенные выводы. Так, например, классификация по второму признаку - по характеру адресной направленности и роли субъективного фактора (табл.1) позволяет отметить, что значимость субъективного фактора, то есть управленческих воздействий, существенно возрастает в процессе развития опасности от вызова к угрозе. А изучение видов опасности и их характеристик, выделенных по сферам действия, позволяет отметить, что все они (выделенные по данному признаку виды опасности) могут быть сведены к трем - экологической, экономической и социальной. Остальные виды опасности окажутся соответственно встроенными в один из этих видов. Например, техногенный вид опасности войдет составной частью в экономический, природный — в экологический.
Учитывая, что все пространственно-территориальные объекты представляют собой не простую совокупность - набор элементов, а набор элементов, взаимосвязанных между собой и изменяющихся во времени!, приводя к изменению свойств совокупности в целом. То есть представляют собой сложную систему, изучать их необходимо как в стационарном состоянии в определенный фиксированный момент времени, так и в динамике процесса развития, пролонгированного во времени, то есть с позиций комплексного и системного подходов. Это позволяет не только выявлять закономерности и особенности взаимовлияния факторов, элементов, процессов, но. и учитывать влияние субъективного фактора, роль управления в развитии объекта.
Соответственно, и понятие «безопасность» можно и необходимо трактовать как состояние комплекса или системы.
Наиболее емко и точно одномоментное состояние безопасности объекта можно описать приведенными выше словами В. Даля. К условиям динамического же процесса, на наш взгляд, подходит понимание безопасности А.И. Муравых как «таких условий в системе, при которых действие детерминированных и случайных факторов, вызывающих проявление опасности, ограничивается и в итоге приводит к снижению опасности до приемлемого уровня» [96, с. 25]. Очевидно, что динамка процесса в этом случае потребует обеспечения безопасности, то есть процесса создания обозначенных выше условий. Другими словами, обеспечение безопасности потребует управленческих воздействий или мер «правовых, организационных, технологических, инженерно-технических и иных...» [13, с. 52] по предотвращению, недопущению опасности.
Качество природной среды,— здоровье населения - направления природоохранной деятельности - управление
Несмотря на то, что в российской действительности проблемам загрязнения окружающей природной среды и природоохранной деятельности уделено немалое внимание, ситуация в местах компактного проживания населения остается неблагополучной. Особенно в городах с развитым промышленным сектором экономики.
Наиболее актуальной является проблема загрязнения атмосферного воздуха. Так, в России «в городах с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха проживает около 56% городского населения» [31], данный показатель может быть существенно увеличен с учетом того, что «в целом по России 38% городского населения страны проживает на территориях, где наблюдения за загрязнением атмосферы просто не проводятся» [там же].
«Уровень загрязнения атмосферного воздуха больших городов оценивается как многокомпонентный, многофакторный и интенсивный» [114, с. 136] и представляет собой одну их важнейших проблем в сфере природопользования на местном уровне.
Основные источники загрязнения атмосферного воздуха в городах представлены стационарными источниками выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух, размещенными на промышленных предприятиях, ТЭЦ, отопительных системах, и передвижными источниками (транспорт).
Каждый из видов источников загрязнения атмосферного воздуха имеет свои отличительные особенности: выброс от автотранспорта происходит на небольшой высоте, отличается многокомпонентностью состава отходящих газов., количество выбросовют автотранспорта обусловливается комплексом! факторов, характеризующих как состояние автомобиля, так и состояние дорожного полотна. Выброс от промышленных источников- загрязнения происходит, напротив,, на-большой! высоте, в конкретном месте; однако в силу специфических- свойств атмосферы распространяется на большие расстояния, формируя зону загрязнения от отдельного конкретного источника. Зоны загрязнения от различных источников могут перекрываться, накладываясь друг на друга и образуя зоны устойчивого загрязнения от промышленных источников. В региональном разрезе город может быть рассмотрен как единый источник выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
С аэрозольными и газообразными примесями выбросов в атмосферный воздух попадают пыль9, оксиды углерода, серы, азота, сажа, несгоревшие углеводороды, зола, диоксиды кремния, оксиды алюминия и железа, органические соединения, тяжелые металлы, угарный газ, фенол и многие другие загрязняющие вещества.
И поскольку «атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных» [164] мероприятия организационного, технологического, экономического, инженерно-технического характера по минимизации негативного влияния на состояние атмосферного воздуха и обеспечению его качества являются обязательным элементом природоохранной деятельности вгородах.
Другим не менее важным направлением природоохранной деятельности является охрана водных ресурсов. Вода - неизменный элемент жизнеобеспечения, человека и любого промышленного производства, как минимум «обеспечивает три- важнейшие для человечества функции: «содержащиеся в выбрасываемом атмосферу технологическом воздухе твердые частицы» [ 23, с. 5] производство продовольствия, производство энергии и промышленной продукции, бытовое водопотребление и удовлетворение санитарно-гигиенических потребностей! (помимо транспортных, рекреационных, эстетических w иных функций)» [50, с. 9]. Вода - основа жизни и незаменимый ресурс, который уже к 2025г. при сохранении,тенденций его эксплуатации во многих странах мира станет дефицитным. При этом «водные ресурсы в силу своей специфичности не признают ни государственных, ни административных границ» [166, с. 60] и требуют для своего сохранения проведения высокоэффективных, комплексных, научно-обоснованных, своевременных мероприятий на всех уровнях от глобального до локального (табл. 10). Затрагивает проблема сохранения, поддержания и повышения качества водных ресурсов и местный уровень.
Исходя из представленных в табл. 10 сведений, основные направления природоохранной деятельности в отношении водных ресурсов, реализация которых необходима на местном уровне, можно свести к следующим:
- уменьшение негативного влияния на водные объекты в ходе промышленного производства и хозяйственной деятельности;
- мониторинг и управление состоянием водных объектов и водных ресурсов.
Значимость каждого из выделенных направлений очевидна; поскольку затрагивает интересы каждого жителя: отдельного поселения? (населенного пункта). Ведь, именно неудовлетворительное качество воды: и нарушение санитарно-гигиенических норм? водоснабжения; по данным ВОЗ вшастоящее время обусловливают около 80% всех инфекционных болезнеш в; мире, а применяемые технологии использования воды, лишь., способствуют повышению ее эпидемиологической опасности. И даже немногие конкретные примеры негативного влияния качества, питьевой воды на здоровье человека (табл. 11) позволяют понять, почему в; настоящее время «ущерб здоровью человека от потребления некачественной питьевой воды сравним с потерями от стихийных бедствий, голода и других глобальных факторов» [47, с. 65].
На уровне отдельных поселений проблема обеспечения высокого качества водных ресурсов усложняется интенсивностью и многообразием направлений хозяйственной деятельности на их территории. И наряду с проблемами сокращения использования воды на промышленные нужды и минимизации сброса загрязняющих веществ со сточными водами предприятий, сопряжена с необходимостью обеспечения эффективной работы ливневой канализации, а зачастую ее строительства.
Ведь «в результате антропогенной деятельности во многих городах перекрываются пути естественного стекания вод и вследствие отсутствия или неэффективной работы ливневой канализации отмечается подтопление территорий» [67, с. 150, процитировано по 125]. Природные явления и неудовлетворительное состояние водопроводно-канализационных сетей лишь усугубляют последствия этих негативных процессов.
Известно, что круговорот веществ в природе составляет основу биологических явлений, а «разделение окружающей среды на компоненты (воздух, вода, почва) является упрощением реальной ситуации», и «на.самом деле мы имеем дело с единой природной системой, неразрывно связанной с обществом»[3-, с. 28]. Поэтому и негативные процессы, протекающие в отдельных компонентах природной среды, непременно влекут за собой ухудшение состояния других ее компонентов. Пример приведенный выше наглядно демонстрирует взаимоувязку проблем, связанных как с использованием водных ресурсов, так и с эксплуатацией земель, деградация и нарушение которых играют свою роль в процессе формирования неблагоприятных процессов разрушения биосферы, как сферы жизни всего живого на земле, в том числе и человека.
Земля как объект природы, как сложная природно-экономическая категория является основой хозяйственной деятельности человека, «весьма специфическим видом имущества»....к использованию которого «всегда предъявляют высокие требования, обусловленные значимостью и многофункциональным значением земли»[76, с. 26, процитировано 75, с. 3].
Выступая в качестве природного объекта земля характеризуется и различается «генезисом структурных элементов (рельефа, почв, подстилающих пород и отложений, поверхностных и подземных вод), а также совокупностью свойств, сформировавшихся в результате взаимодействия природных условий», несет в себе «природный потенциал, который через растительный и животный мир преобразуется в продукт питания, сельско- и лесохозяйственное сырье, то есть в экономический потенциал». Однако в условиях города земля используется- человеком не как средство производство, а как пространственный территориальный базис.
Однако городская земля- — это не просто «ограниченнее земельное пространство», это - «не просто территория, пространство, служащее местом размещения промышленных объектов, развития производительных сил общества; это природная среда, предназначенная создать для существования и- развития общества благоприятные условия» [126, с. 10], это «объект, имеющий комплекс не только природных, но и экономических, правовых характеристик» [84, с. 65].
Управление природоохранной деятельностью на местном уровне -роль и значение, методы и функции
Прежде чем перейти к рассмотрению специфики и особенностей управления природоохранной деятельностью на местном уровне, определим; что же представляет собой, по сути, управление и каковы роль и значение; управления природоохранной деятельностью.
Рассмотриміуправлениеіс теоретической точки зрения: В: научной литературе в настоящее время в= зависимости от целей задач проводимых исследований,, потребностей и специфики, учебных курсов насчитывается? огромное количество определений управления. И зачастую управление характеризуется как функция, процесс, деятельность, элемент, результат, выбор и т.п.
В самом общем виде управление представляет собой «воздействие на управляемую систему с целью обеспечения требуемого ее поведения» [101, с. 9] или состояния. Однако более важным, на наш взгляд, является толкование управления с научно-практической точки зрения. Оно в центр рассмотрения выдвигает проблему организации деятельности управляемых субъектов и позволяет характеризовать управление как вид деятельности [100, с. 227].
Именно такое понимание управления, с авторской точки зрения, наиболее приемлемо для понимания управления природоохранной деятельностью на местном уровне. Субъектом управления, то есть органом управления, в данной системе являются органы местного самоуправления. Объектом управления (управляемыми субъектами), являются организации, предприятия и другие хозяйствующие субъекты федерального, регионального, местного и даже частного значения, ведущие свою деятельность в условиях конкретного населенного пункта (поселения). Именно их природоохранная деятельность должна быть ориентирована на достижение гармоничного развития социального, экологического и экономического аспектов развития населенного пункта.
Обозначенный выше подход позволяет практически применять введенное академиком Н.Н.Моисеевым «новое- понимание термина управление», согласно которому «воздействия необходимы лишь для того, чтобы поддержать желаемые тенденции или избежать подводных камней (или катастроф)» [129, с. 127], то есть «говорить о направляемом, а не об управляемом воздействии». Важно, что повышение значимости экологического аспекта в развитии отдельных поселений и других более крупных форм организации общества, признание его предопределяющей роли с точки зрения перспектив и стремление к обеспечению гармоничного социо-эколого-экономического развития, естественно, должны стать «желаемыми тенденциями». Это, в свою очередь, в центр решения проблемы выдвигает человека, как основную производительную силу, а его поведение и сознательность по отношению к природной среде как одно из ключевых, но обладающих первостепенной значимостью, условий ее решения (п. 1.2). Центральное место природоохранной деятельности в системе социо-эколого-экономического развития мест компактного проживания людей и ее значимая роль в процессе обеспечения условий жизнедеятельности населения и состояния его здоровья (п. 1.3), предопределяют необходимость поиска механизмов и рычагов, способствующих поддержанию вышеназванных тенденций.
Учитывая при этом, что «именно на местном уровне формулируются задачи и определяются проблемы в области взаимодействия природы и общества, проявляются последствия действий федерального и регионального уровней и дается оценка результатам управления окружающей средой» [68, с. 63], формируется задача повышения эффективности управления природоохранной деятельностью на местном уровне.
Очевидно, что управление природоохранной деятельностью необходимо осуществлять на долгосрочной стратегической основе, поскольку достижение определенных качественных результатов в отношении состояния компонентов природной среды и обеспечение гармоничного социо-эколого-экономического развития потребуют проведения системной работы, охватывающей практически все стороны жизнедеятельности, как отдельного человека, так и общества в целом. Согласно теоретическим преставлениям цикл стратегического управления природоохранной деятельностью на местном уровне можно представить следующим образом (рис. 13).
Каждый их этапов цикла реализации стратегического управления природоохранной деятельностью значим, а эффективность и качество их выполнения влияет на эффективность управления в целом. При этом наибольшей трудоемкостью отличаются этапы разработки стратегии (программы) и ее реализации, которые положены в основу программно-целевого метода управления природоохранной деятельностью.
Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных организационных методов управления природоохранной деятельностью в настоящее время. В практику управления этот метод вошел еще в 20-30-е годы XX века, а наиболее широкое распространение получил в 60-80-е годы XX века. В числе целевых программ того времени наряду с экономическими, социальными, региональными выделялись и экологические программы.
Под программой в управленческом смысле понимается увязанный по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий, осуществление которого производится независимо от их отраслевой принадлежности для реализации поставленных целей [167, с. 144]. Другими словами, «программа- это совокупность мероприятий, конкретизированных по срокам и направленных на осуществление строго определенных целей, под программой обычно понимают весь комплекс работ независимо от их характера и назначения» [137, с. 30].
В настоящее время целевые программы в области охраны окружающей среды (природоохранные программы) формируются на федеральном, региональном, местном (муниципальном) уровнях и являются важным инструментом, позволяющим обеспечить системность решения обозначенных в них проблем. Масштабные и сложные проблемы зачастую требуют выделения подпрограмм, ориентированных на решение конкретных задач в рамках целевой программы и позволяющих обеспечить рациональность ее выполнения. Практически осуществить выделение подпрограмм можно путем последовательного расчленения генеральной цели программы, например, построив «дерево целей» - связный граф, отражающий взаимосвязи и соподчинение целей.
Целевой характер, то есть наличие одной или нескольких целей, достижение которых обеспечивает решение какой-либо актуальной проблемы общественного развития, является важной характеристикой программ, как инструмента управленческой деятельности.
Определение цели (ей) является исходным пунктом составления программы и соответственно требует грамотности составителя, его компетентности в сфере решаемых проблем, и способности обеспечить соблюдение ряда условий: ясность, четкость, исключение возможности произвольного толкования формулировок цели (ей);
- сопоставимость по масштабу и значению,целей одного уровня;
- возможность количественной и порядковой оценки степени достижения цели (ей), исходя из ее формулировки.
Использование рассмотренных экономических инструментов в практике управления природоохранной деятельностью на местном уровне
Наряду с финансированием природоохранной деятельности обеспечить ее эффективность позволяют обоснованность и правильность принимаемых решений, своевременность проводимых мероприятий, полнота информации, позволяющая предвидеть возникновение опасности и др. условия, характеризующие эффективность управления, позволяющие не только гармонизировать основные аспекты развития, но и минимизировать затраты на обеспечение этого процесса.
Обеспечить своевременность и объективность принимаемых решений позволяет использование в практике управления экономических инструментов, например, оценок, а также экономических методов управления, что в целом и будет способствовать усилению вспомогательного направления природоохранной деятельности «Экономика и финансы».
Рассмотрим конкретный пример применения инструмента экономических оценок в практике управления природопользованием на местном уровне.
Речь пойдет об оценке прошлого экологического ущерба (ПЭУ), то есть ущерба, причиненного экономической системе в результате нарушения природной среды в ходе прошлой хозяйственной деятельности. Отметим, что понимание экологического ущерба в широком смысле включает «все негативные последствия, вызванные загрязнением окружающей среды, утратой и истощением природных ресурсов, разрушением экосистем, и создающие реальную угрозу здоровью человека, растительному и животному миру, материальным ценностям» [17].
В качестве объекта для оценки ПЭУ в Коломне выбран карьер, расположенный в черте города (рис. 23), на участке, принадлежащем ранее Щуровскому Известковому заводу. К территории объекта, площадь которого составляет 12,7 га, прилегают промышленные площадки нескольких предприятий, территория парка, лесной массив.
Карьер продолжительное время эксплуатировался с целью обеспечения Щуровского Известкового завода сырьем. Только в последние годы его эксплуатации было добыто около 2 тыс. м3 нерудного сырья. В 60-е гг. XX столетия исполнительным Комитетом Коломенского городского Совета депутатов трудящихся было принято решение о прекращении дальнейшей разработки карьера. В настоящее время карьер заброшен.
Постепенно в карьере начался процесс естественной рекультивации. И уже в настоящее время дно и борта карьера задернованы, частично заросли самосевными хвойными и лиственными деревьями. Площадка первого уступа примерно на 70% покрыта преимущественно хвойными породами (рис. 25). Возраст большинства сосен оценочно составляет 10-15 лет, единичные деревья старше.
Проблема захламления и загрязнения отходами характерна и для прилегающих к карьеру территорий. Многочисленные свалки образованы как в местах отдыха людей, так и в местах расположения построек хозяйственного назначения.
Рекультивация карьера и возвращение нарушенных земель в хозяйственный оборот города в настоящее время весьма актуальны, однако, выбрать правильное направление рекультивации довольно сложно. Согласно проекту генерального плана развития Коломны данный земельный участок отнесен к промзоне.
Используя результаты натурных обследований объекта и оценив затраты на рекультивацию нарушенных, земель, определим оптимальный вариант их возвращения в хозяйственный оборот города.
Рекультивация карьера возможна с различными целями - создания сельскохозяйственных угодий или лесных насаждений, водоемов различного назначения, объектов отдыха, с целью промышленного или гражданского строительства.
Создание сельскохозяйственных угодий или лесных насаждений, а также рекультивация с целью последующего строительства потребуют, прежде всего, восстановления рельефа местности, то есть заполнения объема карьера грунтом.
Произвести оценочный расчет количества грунта, необходимого для рекультивации карьера, можно представив его в виде усеченной пирамиды с большим основанием площадью 12,7 га (рис. 29), то есть, пренебрегая объемом выработки второго уступа и считая основание карьера прямоугольным.
Объем построенной геометрической фигуры определим, опираясь на следующие исходные данные:
- стороны большего основания ориентировочно равны 210м и 600м;
- высоту усеченной пирамиды OD принимаем равной 20м в силу приближенности построенной модели и сделанных упрощений;
- угол наклона сторон пирамиды к основанию (угол 1) примем равным 30.
Согласно расчету для рекультивации карьера потребуется 2,34 млн.м грунта. И это только лишь для заполнения его объема, кроме которого необходима организация плодородного слоя - культурного корнеобитаемого почвенного покрова толщиной не менее 0,5-1,5м, который должен состоять из нескольких горизонтов.
Для создания плодородного слоя потребуется от 63 до 189тыс.м3 различных грунтов, к качеству которых предъявляются особые требования по гранулометрическому составу, плотности сложения, наличию элементов питания и микрофлоры.
Исходя из стоимости растительного плодородного грунта от 700 руб./м3, затраты на создание плодородного слоя на поверхности ныне существующего карьера составят порядка 44,1-132,3 млн.руб. При стоимости грунта необходимого для заполнения основного объема карьера 1 руб./м3, стоимость рекультивации с целью создания сельскохозяйственных угодий составит от 46,44 до 134,64 млн.руб. Однако изыскать столь большой объем свободного грунта без нанесения ущерба природной среде проблематично. Даже использование всего грунта, полученного при застройке микрорайона Колычево, позволило бы заполнить карьер лишь на 10%.
Учитывая, что отдача введенных в оборот сельскохозяйственных угодий в лучшем случае будет исчисляться несколькими миллионами рублей в год, проводить рекультивацию с целью их создания экономически нецелесообразно. Неэффективно и восстановление нарушенных земель с целью создания лесных насаждений, которое кроме восстановления почвенного покрова потребует расходов на посадку саженцев и уход за ними. Основной экологический эффект от создания лесных массивов будет заключаться в выполнении экосистемных, а в отдаленной перспективе и рекреационных функций.
Однако экосистемные функции выполняются и в настоящее время самосевными зелеными насаждениями: происходит связывание ими СОг, поглощение других загрязняющих веществ, попадающих в атмосферный воздух в результате работы промышленных предприятий, автотранспорта и пр. Кроме того, карьер является местом отдыха людей, проживающих в близлежащих от объекта микрорайонах, то есть и рекреационная функция в настоящее время тоже выполняется. Однако положительный эффект от выполнения вышеназванных функций природы не отражается на экономике города. Город недоиспользует имеющийся ресурс, и с течением времени суммы упущенной выгоды только увеличиваются. Приведенные выше данные свидетельствуют о нецелесообразности рекультивации карьера с целью создания земель сельскохозяйственного назначения и зеленых насаждений. Нецелесообразно проведение рекультивации карьера и с целью использования восстановленных земель под строительство, поскольку эта перспектива значительно отдалена во времени. Строительство будет возможно спустя многие годы.
