Содержание к диссертации
Введение
I. Теоретико-методологические основания регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов
1.1. Муниципальные образования - локальные хозяйственные системы 8
1.2. Местные органы власти и хозяйствующие субъекты в локальной хозяйственной системе 21
1.3. Содержание взаимоотношений местных органов власти и хозяйст- вующих субъектов 37
II. Выбор приоритетов регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов 50
2.1. Методика определения приоритетов регулирования на основе анализа локальных хозяйственных систем 50
2.2. Оценка локальных хозяйственных систем Республики Коми 59
2.3. Интерпретация результатов оценки 85
III. STRONG Организация взаимоотношений местных органов власти и хозяйст-111
вующих субъектов STRONG
3.1. Муниципальные программы, как метод регулирования взаимоот-ношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов 111
3.2. Содержание и типология контрактации между местными органами власти и хозяйствующими субъектами 132
3.3. Формирование контрактных отношений в локальных хозяйственных системах Республики Коми 144
Заключение 161
Список литературы 164
Приложения 173
- Муниципальные образования - локальные хозяйственные системы
- Содержание взаимоотношений местных органов власти и хозяйст- вующих субъектов
- Методика определения приоритетов регулирования на основе анализа локальных хозяйственных систем
- Муниципальные программы, как метод регулирования взаимоот-ношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов
Введение к работе
Актуальность исследования- Одной из современных тенденций развития российского общества является децентрализации хозяйственной жизни, когда центр принятия управленческих решений все в большей степени смещается на субфедеральный и местный уровень и значительно возрастают требования к технологии регионального управления.
В настоящее время в особенно тяжелом положении оказались низовые уровни управления территориальным развитием, представленные системой местного самоуправления. Необходимость обеспечения бесперебойного и достаточного финансирования основных систем жизнедеятельности - образования, здравоохранения, коммунальной инфраструктуры - в условиях спада производства, роста безработицы, ухудшения криминогенной обстановки требует от них мобилизации всех сил и средств для обеспечения нормального функционирования подчиненных им территорий.
В этой ситуации особое значение приобретает система взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами, действующими на данной территории. Объединение их усилий для реализации взаимных интересов и разрешение существующих противоречий способствует формированию надежной финансово-экономической базы развития территории. Приоритетными областями налаживания эффективных взаимоотношений между ними являются создание благоприятных условий для активизации хозяйственной деятельности, развитие социальной, производственной инфраструктуры, защита экономических, социальных, экологических и иных интересов населения.
Одними из наиболее важных направлений исследования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов являются инвентаризация и оценка потенциала методов их регулирования, а также соотнесение данного регулирования с особенностями развития конкретных территорий.
Таким образом, можно отметить, что многоплановое исследование взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов является актуальным для развития теории и методологии муниципального управления.
Состояние разработанности темы. В экономической литературе последних лет исследованию процессов и факторов, влияющих на изменение отношений хозяйствующих субъектов и территорий, представленных местными органами власти, стало уделяться больше внимания. Особенно это касается проблем формирования рыноч-
ных структур, совершенствования финансово-кредитной политики, отражающей основы межбюджетных и налоговых отношений, выработки концепций и стратегий развития.
Однако, несмотря на обилие работ, посвященных изучению различных проблем регионального развития, исследований акцентирующих внимание на проблеме взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов явно недостаточно. Диссертант в определенной степени пытается восполнить данный пробел.
Цель исследования - определение методологических основ регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов в условиях децентрализации управления хозяйственной деятельностью. Достижение этой цели обусловило решение в ходе диссертационного исследования следующих задач:
проанализировать муниципальные образования, как системные объекты, с определением роли и особенностей функционирования в них местных органов власти и хозяйствующих субъектов;
раскрыть содержание взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов и их влияние на развитие муниципальных образований;
показать на примере муниципальных образований Республики Коми, как на основе анализа особенностей развития локальных хозяйственных систем, можно определить приоритеты регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов;
рассмотреть муниципальные программы и контрактные отношения между местными органами власти и хозяйствующими субъектами в качестве методов регулирования их взаимоотношений.
Объектом исследования составляют взаимоотношения местных органов власти и хозяйствующих субъектов в рамках локальных хозяйственных систем муниципальных образований Республики Коми.
Предметом исследования являются направления и способы организации реального взаимодействия местных органов власти и хозяйствующих субъектов.
Теоретической и методологической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных экономистов, экономико-географов, правоведов.
Основные методологические подходы, положенные в основу разработки проблемы: системный, организационно-деятельностный, институциональный. Систем-
ный подход использовался для формирования системно-структурных представлений о муниципальных образованиях, основах их функционирования и взаимосвязи основных элементов. С точки зрения организационно-деятельностного подхода рассматривались особенности программного регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов. Для определения теоретических основ регулирования взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами на основе построения «сети контрактов» применен институциональный подход.
В работе использовались причинно-следственный, статистический и иные методы, позволяющие с максимальной полнотой анализировать взаимоотношения местных органов власти и хозяйствующих субъектов.
рГнформаттионную базу исследования составили материалы Госкомстата Республики Коми, Министерства финансов Республики Коми, Управления по налогам и сборам по Республике Коми, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, Республики Коми и муниципальных образований Республики Коми.
Научная новизна исследования заключается в приоритетной постановке и решении задачи всестороннего анализа регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов во взаимосвязи с особенностями развития муниципальных образований. Диссертантом получены следующие результаты, определяющие новизну работы:
теоретически обосновано содержание взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов, выявлена роль их регулирования для развития муниципальных образований;
предложена методика определения приоритетов в регулировании взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов на основе анализа особенностей локальных хозяйственных систем;
определены особенности использования муниципальных программ для регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов;
описана теоретическая схема регулирования отношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов на основе построения «сети контрактов».
Практическая значимость проведенного исследования заключается в возможности использования его результатов местными и республиканскими органами власти в практике регионального управления.
AnppfamT* и внедрение результатов работы. Ряд положений и результатов работы докладывались, обсуждались и получили одобрение на четырех научно-практических конференциях (Сыктывкар, 1996, 1997, 2000; Ухта, 2000). Исследование выполнено в соответствии с планами научных исследований ИСЭПС Коми научного центра УрО РАН по теме «Теория и методология регулирования северных регионов» (гос. per. № 01960009431). В Министерство экономики Республики Коми была представлена научно-аналитическая записка об использовании муниципальных программ, получен положительный отзыв по поводу основных ее рекомендаций.
Авторские материалы и предложения по совершенствованию взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов учтены при разработке проекта Федеральной целевой программы «Комплексного освоения нефтегазовых ресурсов Тимано-Печорской провинции», а также «Концепции развития минерально-сырьевого комплекса Республики Коми».
Структура работы. Работа состоит из трех глав, каждая из которых представляет собой определенный этап в реализации поставленной цели и решении соответствующих задач.
В первой главе муниципальные образования представлены, как локальные хозяйственные системы. Определена их структура, выполняемые функции, показано их место среди других территориальных хозяйственных систем. Местные органы власти и хозяйствующие субъекты рассмотрены, как основные элементы локальной хозяйственной системы. Раскрыто содержание взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов и их роль в локальной хозяйственной системе. Определено внутреннее содержание регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов.
Во второй главе представлена методика определения приоритетов в регулировании взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов на основе анализа особенностей локальных хозяйственных систем. С ее использованием определены приоритеты в регулировании взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов по муниципальным образованиям Республики Коми.
В третье главе дан анализ использования муниципальных программ комплексного социально-экономического развития территорий в качестве метода регулирования местных органов власти и хозяйствующих субъектов. Помимо этого рассмотрены теория и практика регулирования их взаимоотношений на основе контрактных отношений между ними.
Положения, выносимые на зашиту. Основные положения, выносимые диссертантом на защиту, заключены в следующем.
Организация эффективного взаимодействия между местными органами власти и хозяйствующими субъектами в рамках локальных хозяйственных систем является ключевым фактором их развития и обеспечивается нормативно-правовым, программным и контрактным методами регулирования территориального развития.
Приоритеты регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов выявляются на основе оценки развития локальных хозяйственных систем, которая проводится по определенной методической схеме.
Усиление потенциала муниципальных программ как метода регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов, направленного на улучшение местного хозяйственного климата, требует корректировки механизма их разработки и реализации.
Эффективные договорные взаимоотношения местных органов власти и хозяйствующих субъектов строятся на основе «сети контрактов» между ними при варьировании различными типами и параметрами контрактов.
Муниципальные образования - локальные хозяйственные системы
Территориальные хозяйственные системы. В настоящее время трудно представить себе исследователя в любой области научного знания, который бы в своей деятельности не использовал системный подход. Основанием для этого является то, что большинство исследований так или иначе, направлено на изучение специфических характеристик сложноорганизованных объектов - систем. Естественно, что и при изучении различных типов хозяйств, которые также могут быть рассмотрены, как системы, в практике исследования стал широко использоваться системный подход. Философскую основу системного подхода заложили, такие исследователи, как Богданов А.А., Блауберг И.В., Юдин Э.Г., Щедровицкий Г.П. Использование системного подхода применительно к экономическим объектам ярко выражено в работах Ю.М. Осипова, И.М.Сыроежина, Е.Г. Ясина и других отечественных ученых. Среди зарубежных исследователей выделим работы Р. Акоффа, Ф. Эмери, Дж. Ван Гига.
Особо следует отметить работы И.М. Сыроежина, под руководством, которого были заложены основы теории хозяйственных систем, согласно которой, в качестве систем можно рассматривать хозяйственные образования разной степени развитости и связности: производственные организации, города и территориальные комплексы, отрасли и, наконец, в целом народное хозяйство [129, с.6]. При этом хозяйственная система выступает, как «совокупность распорядительных центров, имеющих определенное единство упорядочивания хозяйственных интересов при принятии решений» [там же, с.32], а распорядительный центр рассматривается, как первичная хозяйственная ячейка, представляющая собой обособленное объединение ресурсов и распорядителей [там же, с.23].
Как было отмечено выше, в качестве хозяйственных систем можно рассматривать и различные территориальные образования, такие как, город, административный район и так далее. Данные хозяйственные системы объединяет наличие признака территориальности, которая проявляется «в конкретных формах их пространственной организации, определяющих функциональные отношения между элементами системы» [115, с.4]. В большинстве случаев эти отношения характеризуются совместным использованием природных и трудовых ресурсов, производственной и социальной инфраструктуры, а также условиями охраны окружающей среды.
Наличие подобного признака позволяет выделить данные системы в обособленный тип хозяйственных систем, а именно территориальных хозяйственных систем. В соответствии со сложившимся административно-территориальным устройством России хозяйственные территориальные системы можно разделить на две группы.
Первая группа - территориальные хозяйственные системы субъектов Федерации, которых в настоящий момент насчитывается 89. В научной литературе системы этого типа, как правило, именуются региональными хозяйственными системами [90, 74,124,97].
Следующую группу составляют территориальные хозяйственные системы низовых административно-территориальных образований. Следует отметить, что данный тип систем имеет довольно сложную иерархическую структуру, однако основным представителем систем данного типа можно считать территориальные хозяйственные системы административных районов и городов. В настоящее время данные административно-территориальные образования в результате становления системы местного самоуправления получили статус муниципальных образований. В дальнейшем системы этого типа мы будем именовать как локальные хозяйственные системы.
Наиболее изучаемыми являются региональные хозяйственные системы. Круг исследователей достаточно широк: от Н.Н. Колосовского и Н.Н. Некрасова до современных специалистов по региональному развитию таких, как В.В. Воротилов, А.Г. Гранберг, В.Н. Лаженцев, В.Н. Лексин, П.А. Минакир, А.К. Осипов, Н.М. Ратнер, А.И. Татаркин, А.И. Чистобаев, Р.И. Шнипер, А.Я. Якобсон и других. Причиной усиления роли региональных исследований является децентрализация хозяйственной жизни, смещение акцентов в регулировании хозяйства с федерального на региональный уровень.
В качестве отличительных особенностей региональных хозяйственных систем можно выделить, по мнению А.К. Осипова следующие характеристики: 1) географическая (пространственная) целостность; 2) широкое развитие внутрирегиональных производственно-экономических, социально-демографических, культурных и других связей; 3) экономическая целостность, проявляющаяся в своеобразии структуры хозяйства, его специализации и комплексности развития, в относительно самостоятельном воспроизводственном процессе (в части населения, природы, региональной и местной системы жизнеобеспечения и др.); 4) органическая взаимосвязь с социально-экономическим комплексом Российской Федерации [90, с.7]. В.Н. Лаженцев отмечает, что «по содержанию они (региональные хозяйственные системы - прим. авт.) идентичны всем другим видам и типам хозяйственных систем, существует определенное формальное различие, связанное с тем, что хозяйственные системы экстерриториального типа чаще, чем региональные, достигают уровня организационного единства, выступают как хозяйствующие субъекты, единицы права» [74, с. 20].
Содержание взаимоотношений местных органов власти и хозяйст- вующих субъектов
Анализ содержания взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов целесообразно, на наш взгляд, начать с определения первоосновы данных взаимоотношений.
Для осуществления деятельности, хозяйствующим субъектам необходимо определенное сочетание ресурсов. В экономической теории их принято называть факторами производства. Выделяются следующие основные группы ресурсов: природные ресурсы; трудовые (людские) ресурсы; инвестиционные ресурсы. При использовании каждого из этих видов ресурсов хозяйствующим субъектом возникает определенный пласт его взаимоотношений с местными органами власти.
Природные ресурсы. К данным видам ресурсов относятся такие компоненты окружающее среды, используемые в хозяйственной деятельности, как минеральные ресурсы, водные и земельные ресурсы, ресурсы растительного и животного мира. Взаимоотношения между хозяйствующими субъектами и территориальными органами власти по использованию природных ресурсов главным образом складываются вокруг вопросов регулирования их использования в хозяйственной деятельности, осуществляемого территориальными органами власти в пределах своей компетенции. Не являясь напрямую собственником данных ресурсов, местные органы власти от имени проживающего на данной территории населения решают вопросы возможности использования тех или иных природных ресурсов, регламентируют процесс их использования, а также осуществляют контроль над их использованием.
Трудовые (людские) ресурсы. Процесс использования данного вида ресурсов хозяйствующими субъектами главным образом лежит в плоскости взаимодействия между хозяйствующими субъектами и самим владельцем трудовых ресурсов - населением. Отношения между хозяйствующими субъектами и местными органами власта по этому вопросу сводятся к тому, что вторые осуществляют контроль за первыми в интересах населения.
Инвестиционные ресурсы. К данной группе ресурсов относятся финансовые средства, движимое и недвижимое имущество, иные активы, которые могут быть использованы в хозяйственной деятельности. Пласт взаимоотношений между хозяйствующими субъектами и местными органами власти, связанных с использованием данных видов ресурсов, достаточно обширен. Как и в отношении использования природных ресурсов, местные органы власти решают вопросы возможности использования данных видов ресурсов, регламентируют процесс их использования, осуществляют контроль над их использованием.
Главным образом, взаимоотношения между хозяйствующими субъектами с местными органами власти связаны с обменом различными видами ресурсов, а также с регулированием местными органами власти использования хозяйствующими субъектами различных видов ресурсов, необходимых им для осуществления своей деятельности.
При этом во взаимоотношениях между местными органами власти и хозяйствующими субъектами можно выделить такие области, как:
финансовая, в которой выделяются налоговые и неналоговые взаимоотношения;
природопользование, разбивающиеся на недропользование и земельные отношения;
использование трудовых ресурсов;
использование региональной собственности.
С позиций местных органов власти данные области взаимоотношений являются основными сферами регулирующего воздействия на хозяйствующих субъектов, которое они осуществляют в рамках регулирования функционально-пространственного развития локальных хозяйственных систем. Бго суть может быть выражена через определение, которое применительно к территориальным структурам было впервые введено в научный обиход в 1990 г. учеными Института системного анализа РАН и затем развито в ряде фундаментальных и прикладных работ. Ими оно определялось, как «специально организуемая совокупность идеологических, политических, правовых и экономических воздействий на условия, приоритеты и ограничения преобразований отдельных элементов территориальных систем и (или) взаимосвязей между ними с целью разрешения территориально-хозяйственных, административно-территориальных и прочих противоречий и обеспечения на этой основе комплексного и сбалансированного воспроизводства территориального потенциала» [102, с. 58].
Системность такого регулирования проявляется в одновременном воздействии на рассматриваемую структуру нескольких взаимосвязанных регуляторов (правовых, экономических и других) и в ориентации этого воздействия на внутриструктурные отношения.
Важнейшим компонентом системного регулирования функционально-пространственного развития локальных хозяйственных систем представляется обоснование возможности и практического использования для этих целей операционных механизмов, адекватных их особенностям. Такие механизмы получили название «системных регуляторов» [102]. Они суть средства целевого упорядочения этих взаимодействий и отношений в социально-экономической системе городов и районов, способы приведения их в системное единство, снятия противоречий, ориентации на взаимоучет и согласованную реализацию интересов локальных хозяйственных систем и структур, осуществляющих их функционально-пространственное развитие.
Методика определения приоритетов регулирования на основе анализа локальных хозяйственных систем
Выбор приоритетов регулирования означает определение ключевых целей и задач, сфер, объектов и средств регулирования и концентрация на них имеющихся в распоряжении местных органов власти финансовых, организационных и иных ресурсов. Повышение эффективности регулирования достигается, как за счет того, что основная деятельность местных органов власти фокусируется на наиболее важных и «прорывных» направлениях, так и за счет концентрации на них ресурсов и соответственно повышения отдачи от их использования.
Регулирование взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами не может происходить без учета особенностей развития локальных хозяйственных систем. Связано это с тем, что оно происходит в тесной взаимосвязи с процессами территориального развития. При этом оно не только оказывает на него влияние, но и само находится под его воздействием. Такая взаимосвязь позволяет процесс выбора приоритетов в регулировании взаимоотношений построить на анализе ряда характеристик, параметры которых отражают уровень и качество развития локальной хозяйственной системы.
Нами предлагается разделить процесс выбора приоритетов на два этапа:
1. оценка локальных хозяйственных систем;
2. интерпретация проведенной оценки.
В рамках каждого этапа можно выделить несколько процедур. Нами выделяются: отбор параметров (позиций) оценки; выбор показателей, характеризующих установленные параметры; измерение, расчет выбранных показателей; ранжирование (качественная оценка) показателей. На втором этапе нами выделены следующие процедуры: проблемная интерпретация полученных результатов; управленческая интерпретация полученных результатов. Рассмотрим более подробно каждую из указанных процедур. Отбор параметров (позиций") опенки. Локальная хозяйственная система сложный и многогранный объект исследования, который может быть охарактеризован с самых разных сторон. Практически любая из них, так или иначе, может быть связана с регулированием взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами и соответственно с выбором его приоритетов.
Нами предлагается использовать следующий набор позиций для оценки уровня и характера развития локальных хозяйственных систем: организационная структура хозяйственной деятельности; отраслевая структура хозяйственной деятельности; состояние хозяйственной деятельности; налоговая база; доходы и расходы местного бюджета; социальная ситуация. По нашему мнению, этот набор позволяет комплексно и репрезентативно охарактеризовать локальную хозяйственную систему для выбора приоритетов.
Организационная структура хозяйственной деятельности характеризует совокупность действующих хозяйствующих субъектов с точки зрения их типов. Необходимость ее рассмотрения определяется существованием зависимости между типом хозяйствующего субъекта и особенностями его взаимоотношений с местными органами власти. При характеристике организационной структуры, на наш взгляд, необходимо отразить следующие аспекты.
Первый аспект - распределение хозяйствующих субъектов по типу организационно-правовой формы. Он определяет, с какими хозяйствующими субъектами местным органам власти придется преимущественно строить свои взаимоотношения, и позволяет выявить возможности местных органов власти регулировать хозяйственную деятельность. В рамках данного анализа рассматривается также уровень развития муниципального сектора. Все это во многом определяет тот набор инструментов, которые местные органы власти могут использовать при регулировании своих взаимоотношений с хозяйствующими субъектами.
Второй аспект - роль в хозяйственной деятельности градообразующих и базовых хозяйствующих субъектов. Определение приоритетов в регулировании взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами не представляется возможным без анализа того, какие они, сколько их и какова их доля в локальной хозяйственной системе. Связано это с тем, что значение данных хозяйствующих субъектов для всей локальной хозяйственной системы столь велико, что местные органы власти вынуждены с особой тщательностью контролировать и отслеживать их деятельность. Кроме этого в ряде случае именно деятельность градообразующих и базовых хозяйствующих субъектов может стать приоритетным объектом регулирования для местных органов власти.
Третий аспект - уровень развития малого бизнеса. Малый бизнес в локальной хозяйственной системе выполняет ряд важных социальных функций, таких, как предоставление широкому кругу людей возможности раскрыть свой творческий и предпринимательский талант, предоставление рабочих мест социально-уязвимым категориям населения (женщинам, учащимся, инвалидам и так далее), продуцирование мест производственного обучения [126]. Кроме этого «развитие частного малого-предпринимательства не самоцель, а одно из условий экономического и социального возрождения городов» [67, с.87].
Отраслевая структура хозяйственной деятельности. Данное свойство локальной хозяйственной системы характеризует разнообразие осуществляемых на ее территории видов хозяйственной деятельности. На основе его оценки можно определить, насколько экономическая база развития локальных хозяйственных систем дает им возможность переключаться с одного вида деятельности на другой в случае ухудшения ситуации в тех или иных отраслях и видах деятельности. Узость хозяйственной деятельности снижает возможности для развития локальной хозяйственной системы и не всегда способна обеспечить необходимую для этого материальную базу, что не может, не отразиться на выборе приоритетов в регулировании взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами в отношении его целей и задач.
Существование жесткой привязки хозяйственной деятельности к одной отрасли приводит к необходимости осуществления особого контроля со стороны местных органов власти за изменением ситуации в ней. Регулирование ее деятельности становится одним из приоритетов в деятельности местных органов власти.
Состояние хозяйственной деятельности. Оно характеризует способность хозяйствующих субъектов обеспечить материальную основу развития локальной хозяйственной системы. Целесообразно рассматривать текущее состояние, а также направление его изменения. Анализ состояния хозяйственной деятельности при выборе приоритетов регулирования взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами позволяет определить его приоритетные цели и задачи. Кроме этого, состояние хозяйственной деятельности характеризует остроту экономической ситуации в локальной хозяйственной системе и соответственно определяет необходимость активного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов со стороны местных органов власти.
Муниципальные программы, как метод регулирования взаимоот-ношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов
Обшие положения. В последнее время наблюдается значительное расширение использования программ в практике деятельности различных органов власти, которое В.Н. Лексин и А.Н. Швецов обозначают, как «рецидив увлечения программами» [78, с.295].
В практику регионального управления и исследования отечественных ученых программа вошла в конце 70-х годов. Именно в этот период начинается широкое их использование в хозяйственной деятельности. «Программная лихорадка» охватила структуры власти и управления всех уровней: от ЦК КПСС и Совмина СССР до сельских и поселковых советов. Начался исследовательский бум, связанный с применением программно-целевого метода для решения различных народнохозяйственных проблем.
Внимание ученых концентрировалось на трех основных сферах применения региональных программ: решении крупных многоотраслевых народнохозяйственных проблем в масштабах нескольких регионов, решении проблем развития отдельных территорий (областного, республиканского, городского масштаба) и решении отраслевых проблем на региональном уровне [78]. Сформировались целые научные школы, активно разрабатывавшие методологию программного подхода, среди них, в первую очередь, следует выделить новосибирскую школу Р.И. Шни-пера и М.К. Бандмана [97,114,125].
В этот период формируется понимание программы, как увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационных и других заданий и мероприятий, направленных на решение долгосрочных народнохозяйственных проблем [78, с.296]. При этом программный характер решения проблем характеризуют следующие особенности [74, с.82]:
1. целевая направленность всех мероприятий;
2. сбалансированность, комплексность, синхронизация целей и задач по этапам решения проблемы;
3. системность научно-технических, проектных, инвестиционных и других мероприятий, необходимых для достижения генеральной цели;
4. вероятностный характер и реагирование на «штатную» и «внештатную» ситуации;
5. адресность мероприятий и координация организаций-исполнителей;
6. централизация ресурсов для реализации программы;
7. управляемость программы и ее адаптация к общей социально-экономической среде.
Сформировалась определенная классификация программ [78]. На основе народнохозяйственной ориентации выделяются:
1. научно-исследовательские программы, направленные на формирование концепции развития регионов;
2. ресурсные программы, направленные на решение проблем рационального использования природных ресурсов в целях повышения темпов экономического роста и эффективности общественного производства;
3. инвестиционные программы, цель которых состоит в создании материально-технической базы развития региональной системы при нестандартных условиях финансирования и кредитования капитальных вложений;
4. производственно-экономические программы, призванные устранить несоответствия между развитием различных отраслевых комплексов;
5. социальные программы, направленные на решение проблем социального развития;
6. экологические программы, связанные с решением экологических проблем.
Помимо этой классификации применяется группировка программ по «формам территориальной организации производительных сил» и «характеру про из странственной реализации» [там же]. В ней различаются программы маятникового типа, фронтальные региональные программы, программы очагового типа, а также локальные программы.
Отметим, что программы, направленные на решение проблем социально-экономического развития территорий различного уровня и масштаба, являются наиболее распространенными в практике регионального управления.
Программирование стало признанной формой регионального управления. Однако в практике оно нередко сопровождается формализмом и безграничностью применения [Лаженцев, тер развитие].
В отношении муниципальных программ важно уяснить и оценить их потенциал с позиции использования их для организации эффективного взаимодействия между местными органами власти и хозяйствующими субъектами в интересах территориального развития на основе выбранных приоритетов регулирования их взаимоотношений.
Использование муниципальных программ, как метода регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов, должно опираться на ответы по следующим вопросам: что хотим получить от реализации программы; что мы можем сделать и как будем делать. Их фиксация производится путем выработки целей программ, разработкой направленных на их достижение мероприятий, а также определением источников их финансирования. Ответы на эти вопросы тесно связаны с выбранными приоритетами регулирования взаимоотношений местных органов власти и хозяйствующих субъектов и являются их отражением в программах. В этом случае, что хотим должно опираться на выбранные приоритетные цели регулирования, что можем сделать и как будем делать, тесно связано с потенциально имеющимися средствами регулирования, а также с приоритетными сферами регулирования.
Анализ муниципальных программ, как метода регулирования взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами, и выработка предложений по повышению эффективности данной работы проведены на примере программ социально-экономического развития городов и административных районов Республики Коми, принятых за последние пять лет.
В качестве основных позиций анализа нами были выбраны следующие основные элементы программ: цели, мероприятия, источники финансирования, связь с другими программами, а также результаты реализации. Помимо этого, также были проанализированы их оценочные характеристики, такие как, тип целей, направленность программных мероприятий, степень совместного использования финансовых средств и другие. Их рассмотрение позволит определить адекватность муниципальных программ выбранным приоритетам регулирования взаимоотношений между местными органами власти и хозяйствующими субъектами.
