Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Экономическая сущность коррупции и характер ее влияния на социально-экономическое развитие регионов 12
1.1. Существующие представления о коррупции и ее классификации .12
1.2. Предлагаемые определение и классификация коррупции в терминах новой институциональной экономической теории применительно к исследованию регионов 30
1.3. Анализ влияния коррупции на социально-экономическое развитие регионов 36
Глава 2. Методический подход к оценке уровня коррупции в регионах России 62
2.1. Разработка методики оценки уровня коррупции в регионах 63
2.2. Апробация методики оценки уровня коррупции в регионах (на примере тверской области) 99
2.3. Оценка влияния коррупции на социально-экономическое развитие регионов россии 104
Глава 3. Применение методики анализа коррупции к разработке направлений антикоррупционной политики в регионах 109
3.1. Международный и новейший российский опыт проведения антикоррупционной политики 109
3.2. Анализ сложившейся российской практики противодействия коррупции в регионах и методика оценки антикоррупционной политики.. 118
3.3. Предложения в области формирования и применения мер антикоррупционной политики в органах власти регионов 123
3.4. Предложения по противодействию коррупции в сфере малого и среднего предпринимательства 144
Заключение 151
Список использованной литературы
- Предлагаемые определение и классификация коррупции в терминах новой институциональной экономической теории применительно к исследованию регионов
- Анализ влияния коррупции на социально-экономическое развитие регионов
- Апробация методики оценки уровня коррупции в регионах (на примере тверской области)
- Предложения в области формирования и применения мер антикоррупционной политики в органах власти регионов
Введение к работе
Актуальность исследования. Проблемы социально-экономического развития современного общества тесным образом связаны с качеством институциональной среды и эффективностью государственной политики. Будучи подверженными коррупции, данные факторы обнаруживают существенную дисфункцию и оказывают скорее негативное, нежели позитивное влияние на экономику стран и регионов.
Коррумпированные институты искажают координацию экономических субъектов, нарушают легальные механизмы спецификации и защиты прав собственности, снижают уровень общественного доверия к власти, бизнесу и внутри себя. Государственная политика в условиях коррупции не способна эффективно ставить и достигать общественно-значимые цели в силу существования устойчивых механизмов реализации иных частных или узкогрупповых интересов.
В течение последних двух десятилетий переходного периода уровень коррупции в России значительно вырос и представляет собой сложнейшее препятствие на пути модернизации экономики. В 2009 году Россия заняла 146 место из 180 стран по индексу восприятия коррупции международного агентства Трансперенси Интернешнл. При этом размеры коррупции в экономике страны сопоставимы с объемом консолидированного государственного бюджета.
В настоящее время можно уверенно утверждать, что проблема коррупции получила официальное признание на высшем политическом уровне, о чем свидетельствует ежегодное упоминание в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, а также утверждение Президентом РФ в июле 2008 года Национального плана противодействия коррупции и сопутствующего пакета антикоррупционного законодательства в 2009-2010 годах. Важнейшим шагом для этого стала ратификация в 2006 году Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
На региональном уровне задача внедрения механизмов противодействия коррупции была поставлена еще в 2005 году в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах. В результате антикоррупционная политика получила нормативно-организационное развитие во многих субъектах РФ. Однако, будучи жестко интегрированной в установленные федеральные рамки, региональная антикоррупционная политика стала исполнительным продолжением федеральной политики.
Успешная реализация антикоррупционной политики требует определения условий и критериев целесообразности применения мер, действительно способных привести экономические отношения отдельных регионов и всего государства в институциональное состояние, наиболее благоприятное для устойчивого развития. Учет экономических, политических и социокультурных особенностей регионов является решающим условием для этого. Вместе с тем, эффективность антикоррупционной политики в регионах не сводится к реализации действующего федерального законодательства, которое само по себе не застраховано от изъянов и не всегда способствует решению данной проблемы.
Спецификация региональных особенностей проблемы коррупции требует вовлечения активных социальных групп в процесс принятия антикоррупционных политических решений, что создает возможности для экономического развития в рамках институционального консенсуса, то есть вне коррупции. Таким образом, социально-экономическое развитие регионов находится в тесной зависимости от проводимой в них антикоррупционной политики.
Уровень разработанности проблемы. Исследованию влияния коррупции на социально-экономическое развитие стран и отдельных территорий, а также разработке рецептов противодействия коррупции посвящено достаточно большое количество работ. Однако единая научно-обоснованная методика оценки социально-экономического эффекта от коррупции в регионах отсутствует. В России изучению уровня коррупции в регионах уделяется крайне мало внимания: последнее межрегиональное исследование коррупции в России было проведено еще в 2002 году.
Несмотря на многообразие инициатив, проектов и организаций, качественное развитие мировой антикоррупционной политики в основном приостановлено. Во многом это связано с исчерпанием потенциала существующих аналитических подходов и отсутствием достаточно точного определения коррупции как самостоятельного явления экономической природы. В новейшей российской практике антикоррупционные инновации также не нашли широкого распространения. Вместо этого происходит лишь бессистемное применение отработанных рецептов, что обусловлено необходимостью выполнения международных обязательств, принятых Россией в 2006 году. Таким образом, возникает необходимость обновления теоретической основы коррупции и разработки нового подхода к исследованию данной проблемы, способного открыть возможности для дальнейшего совершенствования теории и практики антикоррупционной политики.
Основной целью настоящей работы является разработка методики анализа коррупции, а также подходов к антикоррупционной политике в субъектах Российской Федерации с позиций новой институциональной экономической теории (НИЭТ).
Выбор автором настоящей диссертационной работы экономического подхода для анализа проблемы коррупции основан на том, что именно экономическая наука в наибольшей степени предназначена для рационального объяснения масштабов распространения коррупционного поведения, а направление НИЭТ является наиболее продуктивным для структурного анализа и поиска оптимальных решений.
Для достижения этой цели в рамках исследования решаются следующие задачи:
дать оценку существующим и сформулировать новое определение коррупции как особого феномена, оказывающего влияние на социально-экономическое развитие регионов;
исследовать применяющиеся классификации и предложить новую классификацию коррупции, являющуюся следствием сформулированного определения;
проанализировать влияние коррупции на сравнительную эффективность альтернативных режимов регулирования экономической деятельности в регионах;
оценить уровень коррупции в экономике регионов на отдельном примере;
сравнить качество антикоррупционной политики в регионах;
разработать структурно-дифференцированный подход к проведению антикоррупционной политики в регионах.
Объектом исследования являются институты государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются коррупционные трансакции, совершаемые в рамках институтов государственной власти.
Теоретико-методологическую основу работы составляют фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых в области новой институциональной экономики (А.А. Аузан, А. Банерджи, Р. Коуз, П.В. Крючкова, Д. Норт, С. Пейович, В.Л. Тамбовцев, О.И. Уильямсон, Э.Г. Фуруботн, А.Е. Шаститко), и региональной экономики (Л.А. Валитова, Ж.А. Зайончковская, Н.В. Зубаревич, О.В. Кузнецова, Н.В. Мкртчян, М.Е. Портер, А.В. Сидорович, М.Дж. Энрайт), а также современные научно-прикладные и методические наработки в области исследования коррупции (Р. Вишни, Д. Кауфманн, М.И. Левин, Дж.Г. Ламбсдорфф, М.А. Овчинников, С.А. Пархоменко, В.Л. Римский, С. Роуз-Акерман, Г.А. Сатаров, В. Танзи, Дж.С. Хелман, А. Шляйфер). В ходе исследования автором был реализован комплексный подход к изучению коррупции, базирующийся как на общенаучных методах исследования, так и на современных прикладных методиках.
Информационную базу исследования составляют федеральные нормативные правовые акты в области противодействия коррупции и соответствующее законодательство субъектов Российской Федерации, в том числе положения об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; рейтинги российских регионов по качеству государственного управления; результаты социологических исследований в области коррупции; материалы административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах; данные официальной статистики о социально-экономическом положении регионов; зарубежные и отечественные прикладные исследования, посвященные разработке инструментария антикоррупционной политики; материалы научных конференций, посвященных проблеме коррупции и поиску путей ее решения.
Научная новизна работы состоит в определении условий и факторов распространения коррупции и ее структурных характеристик в регионах в терминах теории трансакционных издержек (подраздел НИЭТ) и разработке на основе полученных выводов подхода к разработке и применению антикоррупционной политики. Основными результатами, отражающими личный вклад автора и содержащими научную новизну, являются следующие:
-
сформулировано определение коррупции с позиций новой институциональной экономической теории как структуры управления оппортунистическим поведением и предложена общая классификация коррупции, основанная на этом определении и являющаяся обобщением известных классификаций;
-
на основе проведенного анализа сравнительной эффективности альтернативных режимов регулирования в регионах с учетом коррупции как следствия ограниченной рациональности и склонности к оппортунизму участников коррупционных трансакций предложена схема оптимизации режимов регулирования в регионах;
-
разработана методика эмпирической оценки коррупции в регионах, на основе которой получена оценка уровня коррупции в Тверской области;
-
разработана методика рейтинговой оценки антикоррупционной политики в российских регионах на основе информации, размещенной на официальных сайтах органов власти субъектов РФ и в региональных правовых базах, и составлен двойной рейтинг российских регионов, во-первых, по наличию и открытости, во-вторых, по качеству мер антикоррупционной политики;
-
сформулировано научное понятие фундаментальной деформации как феномена смещения институционального равновесия в сторону коррупции в результате инвестиций в коррупционный капитал; научно обосновано влияние специфичности активов, неопределенности и частоты трансакций на выбор контрагентами оптимальной формы коррупции как частной формы преодоления изъянов экономического регулирования, определяющий релевантный набор антикоррупционных мер;
-
на основе сформулированных критериев результативности и эффективности антикоррупционной политики с точки зрения социально-экономического развития регионов, с учетом сформулированного понятия фундаментальной деформации и выбора формы коррупции разработаны положения дифференцированного подхода к антикоррупционной политике, суть которых состоит в позитивной трансформации общего и специфического коррупционного капитала;
-
на основе разработанного подхода к антикоррупционной политике выработаны предложения к антикоррупционной стратегии в сфере малого и среднего предпринимательства (МСП).
Теоретическая значимость работы заключается в обогащении неоинституциональной экономической теории новой постановкой проблемы коррупции и структурном анализе роли коррупции в социально-экономическом развитии регионов. Результаты исследования могут быть использованы в качестве основы для дальнейшей разработки экономической теории коррупции в рамках институционального, регионального и некоторых других ее разделов.
Практическая значимость работы заключается в возможности применения ее результатов в ходе реализации антикоррупционной политики, включая разработку, применение, мониторинг и адаптацию антикоррупционных механизмов в рамках Национальной стратегии противодействия коррупции, административной реформы в Российской Федерации и регионах, а также в ходе иных реформ, направленных на модернизацию российской экономики.
Представленные результаты могут быть также использованы при подготовке и совершенствовании специализированных курсов в области государственного управления и региональной экономики, например, «Экономические теории коррупции», «Теории государственного регулирования (региональной) экономики», «Экономические основы региональной политики», «Экономическая теория преступления и наказания» или «Теории институциональных изменений».
Апробация и внедрение результатов. Основные теоретические и прикладные положения работы нашли свое отражение в ведомственных антикоррупционных программных документах и отчетных материалах, подготовленных в рамках проектов административной реформы в 2006-2010 годах, федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», а также Национального плана противодействия коррупции:
Начиная с 2009 года автор участвует в качестве независимого эксперта в Комиссии ФАС России по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов.
Материалы исследования были также использованы в рамках специализированного учебного курса «Новые технологии государственного управления» на факультете государственного управления Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.
Автор принимал участие в научных и практических конференциях и семинарах, посвященных вопросам государственного управления, в том числе 5-й ежегодной международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (2007 г.), круглом столе ЦСР «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Российской Федерации: организация проведения и совершенствование механизма» (2009 г.), Форуме «Дни малого и среднего бизнеса России-2009» на ВВЦ, научно-практической конференции «Перспективы развития малого и среднего бизнеса в современных условиях», организованной Правительством Рязанской области, НИСИПП и др. (2010 г.).
Основные теоретические и эмпирические результаты исследования опубликованы в 7 научных работах общим объемом около 15 печатных листов, из них выполнено лично автором 5,5 печатных листов, в том числе 2 работы в научных журналах, рекомендованных ВАК.
Структура работы состоит из следующих глав и разделов:
Введение.
Предлагаемые определение и классификация коррупции в терминах новой институциональной экономической теории применительно к исследованию регионов
Упомянутое выше учебное пособие «Антикоррупционная политика» предлагает подход к пониманию коррупции с точки зрения «модели агентских отношений»14 («агентская модель», «модель принципала - агента», «модель управления поведением исполнителя»). Выбор модели основан на понимании коррупции не как социального явления, а как поведения отдельных индивидов, а точнее представителей органов власти и бюджетных организаций, исполняющих определенные служебные полномочия, предназначенные для достижения государственных и муниципальных целей. Это модель, широко используемая институциональными экономистами. В рамках агентской модели в отношения вступают принципал (доверитель) и агент (исполнитель). Принципал обладает или распоряжается некоторыми ресурсами (финансы, полномочия, время) и стремится к достижению некоторой цели с использованием ресурсов, а также другого лица — агента. Принципал и агент заключают контракт (договор), в соответствии с которым принципал: - формулирует цели, которые должен реализовать агент; - передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей; - назначает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей; - назначает санкции за нарушение агентом контракта; - устанавливает контроль за исполнением агентом условий «контракта». В соответствии с тем же контрактом агент обязуется: - работать на достижение целей принципала; - использовать переданные ему принципалом ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей. На основе данной модели авторами дается определение коррупционного поведения (но не коррупции как таковой): «разновидность оппортунистического поведения агента, при котором последний использует ресурсы принципала не для решения задач принципала, а для достижения своих собственных целей» — с оговоркой о том, что «коррупция многогранна, и дать ее всеохватывающее определение невозмооїсно и непродуктивно».
Приведем несколько собственных контраргументов к данной позиции в целом:
1. На наш взгляд, многогранность явления не является достаточным основанием отрицания возможности его определения: не менее многогранное явление «институт» имеет достаточно операциональное определение в неоинституциональной экономической теории, и это свойство будет использовано нами ниже.
2. Продуктивность определения коррупции определяется как минимум потребностью реализации в отношении нее государственной политики и не может существенно недооцениваться по причине многогранности.
3. Приведенный тезис о невозможности определения коррупции, возможно, продиктован тем, что его авторами рассматривались попытки дать коррупции лишь эмпирическое определение, что действительно связано с весьма существенными, если не критическими, затруднениями в силу многогранности явления и невозможности полной индукции. Однако это не относится к возможности определить коррупцию теоретически.
4. В отношении приведенного определения коррупционного поведения, во-первых, стоит отметить его необходимую связь с конкретным аналитическим инструментом, а именно упомянутой моделью агентских отношений, без которого оно теряет смысл, и это является существенным ограничением в применении.
5. Во-вторых, данное определение предполагает двоякое толкование: с одной стороны, можно предположить, что разновидность оппортунистического поведения относится именно к модели агентских отношений и ограничивается ее рамками, тогда последующее «целевое» уточнение становится избыточным; с другой стороны, разновидность может иметь неопределенный эмпирический характер и требует уточнения.
Учитывая названные аргументы, приведенное определение коррупционного поведения может быть использовано для проведения эмпирических исследований при условии его предметной конкретизации. В результате такой подход получил соответствующее распространение и действительно позволил получить некоторые качественные и количественные оценки относительно коррупции, востребованные широкой аудиторией.
Наиболее информативные исследования коррупции, основанные на принципал-агентском подходе, были проведены, по нашему мнению, российской организацией «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р» и Фондом ИНДЕМ, например, совместное исследование «Региональные индексы коррупции»16, в результате которого удалось ранжировать российские регионы как по субъективному восприятию коррупции респондентами, так и по объективным оценкам размеров взяток. В сравнительно недавней публикации российских институционалистов Гри 17 горьева Л.М. и Овчинникова М.А. «Коррупция и развитие» появилась вариация «принципал-агентского» определения коррупции и коррупционного поведения (авторы, по всей видимости, отождествляют эти понятия): «разновидность оппортунистического поведения чиновника, возникающая вследствие высокого уровня асимметрии информации между гражданами (принципалами) и чиновниками (агентами)» . Уточнение оппортунистического поведения в данном случае носит не «целевой», а «причинный» характер. Тем не менее, к нему также применим приведенный нами последний контраргумент. Недостаточная точность такого определения заключается в том, что в широком понимании любое проявление оппортунизма чиновника, так или иначе, обусловлено асимметрией информации между принципалами и агентами. Таким образом, оно охватывает, в частности, и обыкновенное отлынивание чиновника на рабочем месте. С другой стороны, при дословном толковании определение распространяется на поведение только чиновников, не включая политиков и судей, а также так называемых коррупционных клиентов -взяткодателей.
Анализ влияния коррупции на социально-экономическое развитие регионов
Большинство исследований представляют собой перекрестный анализ, основанный на данных о различных странах, которые в свою очередь представляют собой агрегированную оценку субъективного восприятия и экспертизы коррупции. Получение эмпирических оценок основано на предположении о наличие корреляции между субъективными данными и фактическим уровнем коррупции108.
Использование при анализе уровня коррупции в регионах официальных данных, таких как количество преступлений, основанных на коррупции, представляется нецелесообразным в силу их крайне низкой значимости: раскрываемость коррупционных преступлений в России составляет порядка 0,01% (по сопоставимым данным статистики МВД и субъективным данным Фонда ИНДЕМ). Кроме того, объективные данные отражают скорее видимую сторону работы правоохранительных органов, прокуратуры и органов безопасности, нежели оценку уровня коррупции. Хотя принципиальная возможность межрегиональных сопоставлений по официальным данным существует, органы внутренних дел не склонны публиковать региональные данные, а ограничиваются только общефедеральной информацией10 .
Существующие официальные расчеты ненаблюдаемой экономики, куда коррупция входит в качестве одной из компонент, осуществляются в России в рамках системы национальных счетов (СНС) в соответствии с рекомендованным Евроста-том табличным подходом110. На официальном уровне в России действуют Методологические положения по расчету основных параметров скрытой (неформальной) экономики111. Однако использование данного метода для сравнения коррупции в регионах невозможно, так как коррупция в нем носит слишком неявный характер и сливается с другими видами ненаблюдаемой экономики. Исследователями кафедры статистики и эконометрики Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов (СПбГУ-ЭФ) удалось найти подход к решению следующих задач: 1) Оценить общий объем рынка коррупционных услуг с распределением его на бытовой и деловой; 2) Выявить перераспределение коррупционных потоков между видами экономической деятельности; 3) Установить сальдо этого распределения . В основе предложенного подхода лежит опрос экспертов в области макроэкономики, бухгалтеров и налоговых специалистов на предприятиях, а в качестве методологической базы выбран межотраслевой баланс, а именно первый квадрант - таблицы «затраты-выпуск». Объем коррупционного рынка в 2007 году был полу чен путем экстраполяции полученных ранее оценок: отношений объема коррупци онного рынка к размеру доходов федерального бюджета и к ВВП. В результате бы ло получено, что в 2007 году коррупционные доходы составили 35,7 трлн. рублей, в том числе деловая коррупция - 25,5 трлн. рублей. В рамках соответствующей публикации исследователями не были представлены собственные расчеты относи тельно уровня коррупции в регионах113, хотя продемонстрированный метод, бес спорно, предполагает такую возможность.
С нашей точки зрения, в период политической и экономической стабильности, наблюдавшейся в России в последние 10 лет до наступления мирового финансового кризиса, предположение о постоянстве отношений объема коррупционного рынка к доходам федерального бюджета и ВВП может быть оправдано, хотя и вызывает некоторые сомнения. Однако, в периоды бурных изменений, кризисов, слома тенденций, необходимы более автономные оценки, основанные на актуализированной информации.
Пожалуй, единственными сопоставимыми перекрестными данными об уровне коррупции в регионах России являются результаты совместного исследования Центра «Транспсренси Интернешнл - Р» и Фонда ИНДЕМ «Региональные индексы коррупции», опубликованные в 2002 году. Индексы коррупции строились на основании социологического исследования, которым были охвачены 5666 граждан и 1838 предпринимателей, представлявших малый и средний бизнес, в 40 субъектах Российской Федерации114. Значение интегрального индекса определялось по совокупности следующих показателей: обобщенные индексы доверия к власти, обобщенные индексы оценки коррумпированности органов власти, индекс оценки гражданами уровня бытовой коррупции, индексы оценки предпринимателями уровня различных видов деловой коррупции. Данный индекс принимает значение 0 для региона с наименьшим значением индекса интегральной оценки коррупции (среди исследуемых регионов - Республика Башкортостан) и значение 1 для региона с наибольшим значением (Краснодарский край).
Данное исследование, попав под внимание сотрудников Института Уильяма Дэвидсона при Мичиганской школе бизнеса, было подвергнуто определенной критике. В статье «Объяснение структуры коррупции в регионах России»115 представлены справедливые, на наш взгляд, замечания к результатам, полученным российскими учеными, основным из которых является неправдоподобность обозначенного выше предположения о достаточной корреляции между субъективным восприятием коррупции и ее объективным уровнем. Так, вызывает сомнение лидерство Республики Башкортостан (минимальный уровень коррупции) с ее достаточно авторитарной администрацией, которое может быть обеспечено, во-первых, неосведомленностью респондентов о масштабах и глубине проблемы коррупции в силу пассивности СМИ, во-вторых, различного рода опасениями респондентов выражать свое мнение по данному вопросу. С другой стороны, Республика Карелия была оценена как одна из наиболее коррумпированных (0,864 балла) регионов, опережая по субъективным оценкам Москву (0,636 балла) и Московскую область (0,754 балла). Явная переоценка в данном случае могла быть вызвана тем, что жители Карелии склонны сравнивать собственное положение с ситуацией в соседней Финляндии и являющейся одной из стран с минимальным уровнем коррупции по индексу восприятия коррупции в мире по данным Трансперенси Интернешнл ,
Несмотря на названные сомнения в части интерпретации данных, указанное исследование вплоть до настоящего времени является беспрецедентным по масштабам собранной информации и значению полученных результатов. В настоящее время в исследовательском сообществе существует потребность в актуализации этой информации117, однако фактический спрос на столь масштабную и, следовательно, затратную работу, видимо, не предъявляется (соответствующих публикаций пока нет). Несмотря на это, исследования коррупции проводились в отдельных регионах по заказам исполнительных органов власти в рамках проведения административной реформы118. Стимулом для регионов стал конкурс, проводимый Минэкономразвития России.
Одно из таких исследований было проведено в Тверской области в 2007 году под руководством автора настоящей работы. В ходе исследования автором была разработана методика проведения мониторинга коррупции в соответствии с запросом исполнительных органов власти.
Апробация методики оценки уровня коррупции в регионах (на примере тверской области)
Обосновав методологическую важность отличия коррупции от простого оппортунизма и «тени», а также эффектов фундаментальной деформации, перейдем далее к непосредственному анализу рационального выбора форм коррупционной контрактации в зависимости от характеристик коррупционных трансакций.
Вслед за О. Уильямсоном рассмотрим в качестве основных сравнительных параметров коррупционных трансакций 3 характеристики: специфичность активов, неопределенность и частоту .
Далее под специфичностью коррупционных активов будем понимать издержки, связанные со сменой контрагента в коррупционной трансакции, что в полной мере соотносится с использованным выше пониманием специфичности коррупционного капитала. Каждая коррупционная трансакция в действительности не заканчивается просто совершением сделки, так как у контрагентов возникает возможность взаимных угроз разоблачения. Фундаментальная деформация происходит, поскольку такого типа угрозы, с одной стороны, повышают уровень доверия сторон и снижают неопределенность, а с другой стороны, создают специфичность в их отношениях, затрудняющую смену как контрагента, так и формы организации сделок - коррупции. Кроме возможностей взаимных угроз существуют также обычные специфические активы, задействованные в коррупционных трансакциях, такие как заключенные эксклюзивные договоренности, оплаченные вперед коррупционные услуги и другие.
Коррупционные трансакции могут быть высокоспецифичными, то есть представлять собой продолжающуюся во времени последовательность нескольких взаимосвязанных действий, например, многоходовое лоббирование законопроекта или выделение земельного участка; и низкоспецифичными, то есть представлять собой разовые сделки, обеспеченные лишь наличием некоторого доверия между агентом и клиентом и отработанной технологией совершения коррупционной сделки. Если осуществление высокоспецифичных трансакций обусловлено общими долгосрочными (иногда стратегическими) целями и связано с вовлечением значительных коррупционных активов, то низкоспецифичные трансакции на практике часто представляют собой мелкие сделки бытового уровня, обусловленные насущными потребностями.
Важность специфичности активов для дифференцированного подхода к антикоррупционной политике заключается, например, в том, что по отношению к низкоспецифичным коррупционным сделкам может быть целесообразно применение механизмов по предотвращению их возникновения (например, деперсонализация, регламентация, повышение качества контроля). В отношении высокоспецифичных трансакций необходимо применение механизмов, способствующих смене контрагентов и налагающих на стороны коррупционной сделки издержки, связанные с потерей специфичных коррупционных активов. На региональном уровне такими механизмами могут быть ротация кадров, механизм случайного выбора должностного лица при назначении на определенное задание и другие .
Среди различных исследователей не сложилось однозначного подхода к сравнительной оценке уровня неопределенности коррупционных трансакций. С одной стороны, утверждается, что коррупция в целом повышает уровень неопреде 189 s-л ленности и тем самым снижает инвестиционную активность. С другой стороны, коррупция представляется инструментом снижения неопределенности бизнеса, связанной с действиями государства190. Нам представляется, что сравнение уровня неопределенности нормативных (добросовестных) и коррупционных трансакций является важным шагом на пути построения действенной антикоррупционной политики: повышение информативной функции (прозрачности) институтов и создание препятствий для распространения информации, способствующей совершению коррупционных трансакций, может оказать решающее воздействие на институциональное равновесие, то есть на соотношение издержек и выгод использования нормативной модели и коррупции, а также на общественное ощущение справедливости института.
Частота коррупционных трансакций имеет особое значение с учетом феномена фундаментальной деформации. Поскольку специфичные активы, связанные с возможностью взаимных угроз, возникают уже после первой коррупционной сделки, повторение коррупционных взаимодействий приводит к их стремительному росту в зависимости от степени и характера возможных угроз (предусмотренный размер санкций, наличие и возможности доказательств, а также возможные угрозы иного характера, например, криминального).
Высокий уровень накопления специфических активов препятствует переключению на нормативную модель поведения даже в случае предпочтительности такого выбора в условиях первичного взаимодействия. С точки зрения региональной антикоррупционной политики необходимой мерой противодействия может стать разработка механизма освобождения от ответственности за коррупционные действия саморазоблачающейся стороны при условии их прекращения и наложения санкций на остальных контрагентов, то есть организации в коррупционной структуре «дилеммы заключенного».
В рамках принципа минимизации трансакционных издержек О. Уильямсо-ном рассматриваются 4 основные формы контрактации (или структуры управления контрактными отношениями): рыночная (классическая), трехсторонняя (неоклассическая), двусторонняя и односторонняя (отношенческие) формы . Примечательно, что данные формы присутствуют и в коррупционной практике контрактации.
Так, примером коррупционного рынка можно считать сложившуюся практику безбилетного проезда в пригородных электропоездах за частное вознаграждение контролера, при этом целостность трансакции гарантируется практическим отсутствием возникновением взаимных угроз разоблачения и общедоступностью когнитивной модели поведения.
Трехсторонняя форма контрактации в наиболее наглядном виде может быть представлена всевозможными посредническими фирмами, специализирующимися на «качественном» предоставлении публичных услуг, будь то регистрация имущества или получение лицензии192. Посредник позволяет реализовать эффект от масштаба на коррупционном специфическом капитале, а также минимизировать риски, связанные с разоблачением посредством деперсонализации взаимодействия коррупционных контрагентов.
Двусторонняя контрактация обычно встречается при проведении контролирующими инстанциями своих мероприятий, особенно проверок «на месте» (выездных проверок), характеризующихся достаточной частотой повторения взаимодействий, а также при распределении бюджетных средств. Долгосрочность отношений создает возможность экономии на взаимном доверии сторон, возникающем вследствие инвестиций в специфические коррупционные активы (фундаментальная деформация).
Наконец, односторонняя контрактация относится к так называемым «захвату бизнеса» и «захвату государства»193 - в зависимости от распределения ролей «начальника» и «подчиненного». Наиболее часто односторонняя коррупционная контрактация (или коррупционная иерархия) возникает на политическом рынке как результат стратегического поведения крупных политических или бизнес-игроков. При этом необходимо иметь в виду и менее крупные коррупционные сделки, не связанные с принятием политических решений, но организованные при этом иерархически: внутриведомственная коррупция, основанная на институциональной иерархии, также чаще всего имеет одностороннюю форму управления, в которой институциональный начальник иногда может выполнять даже роль коррупционного подчиненного.
Предложения в области формирования и применения мер антикоррупционной политики в органах власти регионов
Кроме этого, исследования коррупции проводились в отдельных регионах по заказам исполнительных органов власти в рамках проведения административной реформы в 2006-2010 годах. Стимулом для регионов стал конкурс, проводимый Минэкономразвития России. Одно из таких исследований было проведено в Тверской области в 2007 году под руководством автора настоящей работы. В ходе исследования автором была разработана методика проведения мониторинга коррупции в соответствии с запросом исполнительных органов власти.
По данным этого исследования годовой объем коррупционных сделок в бытовой сфере в Тверской области составил в 2007 году порядка 6-10 млрд. рублей (4-6% ВРП Тверской области). Это может означать, что такой порядок ресурсов мог быть потенциально инвестирован в экономику Тверской области или израсходован на потребление. Коррупционное перераспределение не означает потерю этих средств, но приводит к сильному искажению рыночного равновесия. Годовой объем коррупционных сделок в деловой сфере составил около 8-12 млрд. рублей (5-7% ВРП Тверской области). В этом случае также можно предположить, что данный объем ресурсов мог быть инвестирован в экономику, но в условиях коррупции это бремя перекладывается на потребителя в виде роста цен на продукцию. Объединяя оценки по бытовой и деловой коррупции, получаем, что в 2007 году коррупция занимала порядка 10-12% ВРП Тверской области. Именно таков минимальный объем неэффективно израсходованных ресурсов.
Признание уровня (распространения) коррупции в качестве индикатора институциональной неэффективности как негативного фактора социально-экономического развития, тем не менее, создает объективные предпосылки для антикоррупционной политики как комплекса последовательных действий (мер) субъектов данной политики (государственных органов, некоммерческих организаций, экономических субьеісгов, граждан) в отношении контрагентов коррупционных трансакций, включая действующих и потенциальных, с целью снижения уровня коррупции за счет уменьшения ее сравнительных преимуществ. Сравнивая антикоррупционную политику с противодействием коррупции необходимо отметить в качестве ключевого отличия целенаправленность и результативность первой, а не просто различного рода деятельность определенных лиц. Следовательно, действенная антикоррупционная политика предполагает проектирование и внедрение институциональных изменений.
Начиная с конца 2008 года Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства реализует собственный проект, руководство которым осуществляет автор настоящей работы. К концу февраля 2010 года было проведено 3 раунда, позволивших констатировать высокую динамику принимаемых органами власти мер, по результатам которых, однако, судить о реальном эффекте, то есть снижении уровня коррупции, пока рано.
Несмотря на отмеченные достижения регионов в антикоррупционной политике, ее качество по-прежнему имеет достаточный потенциал для совершенствования в аспектах (1) публичности ее проведения (ни в одном законе не содержится права граждан на доступ и требования об обязательном опубликовании всей несекретной информации), (2) прямого запрета на принятие нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, (3) оперативной публикации результатов антикоррупционной экспертизы, (4) внедрения механизмов повышения качества антикоррупционной политики, (5) стратегического применения: помимо собственно мер необходим учет воздействия групп различных специальных интересов и их переговорной силы.
В работе было показано, что коррупцию как форму дисфункции института следует отличать от простого оппортунизма наличием структуры управления. Также мы утверждаем, что коррупцию также следует отличать от «теневой» формы контрактации. Если коррупция, исходя из данного нами определения, предполагает альтернативную контрактацию между отдельными адресатами и гарантом в условиях номинально действующей институциональной среды, то «тень» предполагает создание альтернативной институциональной среды, также состоящей из совокупности правил и механизма принуждения к их исполнению.
Использование коррупции, с одной стороны, требует осуществления инвестиций, а с другой - позволяет снизить указанные виды издержек по сравнению с вариантом простого оппортунизма. Специфический коррупционный капитал позволяет снизить трансакционные издержки только трансакций данного типа, в то время как возможности использования общего коррупционного капитала выходят за эти рамки.
Жизненный цикл институтов с определенного момента может начать сопровождаться инвестициями его адресатов в специфический коррупционный капитал, а также в сопутствующий ему в качестве внешнего эффекта общий коррупционный капитал. В результате, равновесное состояние модели смещается в сторону деви-антного поведения как связанного уже с большими конкурентными преимуществами. С нашей точки зрения данный феномен заслуживает введения особого термина «фундаментальная деформация». Данный феномен позволяет объяснить существование различных коррупционных равновесий (высококоррупционного и низкокоррупционного) в регионах со схожими уровнями зарплат и организацией управления в органах власти и является значимым фактором, который необходимо учитывать при проектировании антикоррупционной политики.
В той мере, в какой антикоррупционная политика достигает своей цели снижения уровня коррупции за счет уменьшения ее конкурентных преимуществ, такая политика может считаться действенной (результативной). В той мере, в какой антикоррупционная политика позволяет повысить эффективность социально-экономических институтов, такая политика может считаться эффективной. Именно эффективная антикоррупционная политика может стать важнейшим фактором социально-экономического развития.
Даже при условии проведения эффективных институциональных реформ и позитивной трансформации специфического коррупционного капитала, общая коррупционная культура все равно оставит отпечаток на вновь складывающихся отношениях и может снова пошатнуть успешно достигнутое равновесие. Вполне вероятно, что устранение общекоррупционного отпечатка на относительно отдаленный план нашей культуры потребует нахождения новой достойной замены - альтернативной формы культурного капитала — настоящих гражданских ценностей.
Распределение ролей (задач) в рамках антикоррупционной стратегии, нацеленной на снижение коррупции в сфере малого и среднего предпринимательства, в общем виде можно представить следующим образом. Задача региональной администрации - создавать профессионально организованные и уполномоченные переговорные площадки с легитимными представителями общества, бизнеса и власти. Также необходимо вовлечение муниципалитетов, например, на основе конкурса. Задача общественности и бизнеса - организовать и регулярно доносить свою позицию понятным и публичным образом, проявлять активное участие в некоммерческих организациях. Задача научно-экспертного сообщества - предлагать варианты решения актуальных проблем общества, бизнеса и власти, трансформировать их предпочтения и интересы в компромиссные государственные решения.
