Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты управления муниципальным развитием и проблемы оценки его результативности 11
1.1 Теоретико-методические основы управления муниципальным развитием.. 11
1.2 Оценка уровня социально-экономического развития муниципальных систем и результативности управленческих воздействий: виды основных проблем 30
1.3 Устойчивость муниципальных систем как элемент оценки результативности муниципального управления 46
2 Методические приемы опенки и совершенствование организационных условий результативного муниципального управления 58
2.1 Диагностика уровня социально-экономического развития территории 58
2.2 Методы объективизации оценки уровня социально-экономического развития муниципальных систем: результативный подход 70
3 Разработка методов оценки и механизмов реализации результативности муниципального управления 88
3.1 Методика оценки результативности управления муниципальным развитием и расчет результативности муниципального управления 88
3.2 Методические рекомендации по формированию результативной модели местного самоуправления и развитию кадрового потенциала 101
3.3 Модель управления рисками муниципального развития 113
Заключение 131
Список использованных источников 136
- Оценка уровня социально-экономического развития муниципальных систем и результативности управленческих воздействий: виды основных проблем
- Устойчивость муниципальных систем как элемент оценки результативности муниципального управления
- Методы объективизации оценки уровня социально-экономического развития муниципальных систем: результативный подход
- Методические рекомендации по формированию результативной модели местного самоуправления и развитию кадрового потенциала
Оценка уровня социально-экономического развития муниципальных систем и результативности управленческих воздействий: виды основных проблем
Социально-экономическое развитие муниципального образования как относительно обособленной подсистемы национальной экономики обеспечивается благодаря взаимодействию общегосударственных, региональных и местных органов управления, а также различных форм межтерриториальных отношений. При этом переход к устойчивому развитию муниципальных систем должен учитывать, по нашему мнению, следующие положения: обеспечение рыночного разделения интересов - за основу развития муниципального образования должны быть приняты интересы населения, а не производителей или органов власти; экологизация экономики муниципального образования - создание новой муниципальной модели хозяйствования, учитывающей допустимую антропо 32
Куриленко Н.Н. Антикризисное управление муниципальными социально-экономическими системами и повышение мониторинга их развития. Дисс.. .уч. ст. канд. экон. наук. - Курск, 2010. генную нагрузку на окружающую среду, реконструкцию муниципальной промышленной системы и осуществление хозяйственной деятельности с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем и пр.; повышенное внимание следует уделять транспортной инфраструктуре как отрасли, создающей общие благоприятные условия жизнедеятельности. В частности, транспорт должен рассматриваться не только как отрасль, перевозящая грузы и людей, а как межотраслевая система, преобразующая условия жизнедеятельности и хозяйствования муниципального образования; капитализация территорий, которая предполагает стоимостную оценку не только ее фактических (сегодняшних) ресурсов всех видов, но и потенциальных, что в наибольшей мере влияет на инвестиционную, геополитическую, социально-культурную привлекательность регионов и обеспечивает их экономический рост. Уровень транспортно-инфраструктурного освоения территории является наиболее весомым фактором их капитализации. Благодаря территориальной капитализации существенно повышается влияние транспорта на экономический рост через мультипликативный эффект инвестиций и внутреннего потребления; уменьшение разрыва в уровне жизни населения муниципальных образований; формирование стабильного экономического развития, сохранение имеющихся невозобновляемых ресурсов и природных систем, не подрывающих природно-ресурсного потенциала муниципального образования, развитие технологий по использованию возобновляемых, попутных и вторичных ресурсов; создание системы экономических стимулов и механизмов, способствующих разработке и внедрению при производстве продукции новых технологий, внедрению хозяйственных стратегий, не нарушающих устойчивости биосферы и сохраняющих биоразнообразие; осуществление мер по оздоровлению населения муниципального образования, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; - необходимо переходить от сметного принципа формирования бюджета к планированию бюджета, ориентированного на конечные цели, когда эффективность затрат будет определяться по приросту значимых для потребителей индикаторов жизнеобеспечения.
Таким образом, муниципальные образования как сложные социально-экономические системы должны одновременно обладать устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленность на устойчивое социально-экономическое развитие. Управление развитием направлено на повышение этого уровня исходя из генеральной цели муниципальной деятельности -повышение качества жизни населения33.
Выделяют две концепции развития муниципального образования - развитие сообщества и развитие в сообществе. По первой из них развитие муниципального сообщества выступает решающим фактором повышения благосостояния местного населения. Поэтому основная задача состоит в развитии тех видов деятельности, традиций и форм сотрудничества, которые ведут к укреплению сообщества и единого социального организма.
По второй концепции муниципальное сообщество рассматривается как определенное пространство, где в различных организационных формах, протекают социальные, политические и экономические процессы. Поэтому политика развития в сообществе направлена на совершенствование тех хозяйственных процессов, которые наиболее способствуют укреплению местной экономики, в частности, обеспечивающих создание новых рабочих мост, повышение доходов населения, улучшение социальной инфраструктуры и др. В данном диссертационном исследовании мы придерживаемся именно данной концепции.
Система социально-экономического развития муниципального образования основывается на методологии, предполагающей постоянное использование современных методов коммуникации с населением, направленных на оптимальное удовлетворение потребностей местного сообщество. С этой точки зрения стратегиче Система муниципального управления./ Под ред.В.Б. Зотова. - М. - 2006. -С. 419 ское планирование развития муниципального образования представляет собой процесс обмена информацией, противопоставления точек зрения и согласования позиций, формирования у всех участников данного процесса (населения, органов власти, бизнес-сообщества) общего видения развития муниципального образования, заинтересованности в реализации выработанной стратегии.
Практика разработки и реализации программ социально-экономического развития показывает, что систему управления целесообразно осуществлять, с одной стороны, через совершенствование системы программно-целевого управления, с другой - через совершенствование самоуправления, повышения гражданской активности населения.
Определение внутренней политики социально-экономического развития муниципального образования тесно связано с такими понятиями как «муниципальные интересы», «цели развития муниципалитета», «задачи развития» и «приоритеты развития».
Само понятие «интерес» трактуется как потребность или выгода34. Опираясь на этот подход, а также на тот факт, что мы ведем речь об экономических интересах, можно предложить следующее определение.
Муниципальные экономические интересы представляют собой совокупность экономических потребностей субъектов, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность на данной территории, при которой реализация этих потребностей обеспечит им материальную или финансовую выгоду. Раскрывая содержание муниципальных экономических интересов необходимо заметить, что они подразделяются на внутренние и внешние экономические интересы, которые в совокупности определяют экономическое положение муниципалитета в регионе и экономическую ситуацию в самом муниципальном образовании.
В целях организации эффективного и результативного управления развитием муниципального образования, органы местного самоуправления должны
Ожегов СИ. Словарь русского языка / Под ред Н.Ю. Шведовой. М.: «Русский язык». 1988. - С.204 предоставлять «нужные, правильные услуги» (результативность), как следствие того, что услуги предоставляются «правильно» (эффективность). При этом следует различать эффект как результат, итог воздействия субъекта управления на объект управления и результативность как меру точности управления, характеризующуюся достижением ожидаемого состояния объекта управления, цели управления или степенью приближения к ней.
Эффект характеризует скорее возможное умножение усилий, используемых средств бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов местного значения, на основе новых возможностей. Эффект более ориентирован на будущее (для его достижения в широких масштабах нужны глубокие изменения в органах власти, наращивание потенциала либо его перегруппировка в пользу отдельных элементов), эффективность характеризует функционирование органов власти.
Отрицательный эффект означает утрату полезного свойства, качества, уменьшение потенциала и может быть назван ущербом. Положительный эффект возможен и за счет мер, предпринимаемых по сокращению отрицательного эффекта. Потенциально возможный (вероятный) отрицательный эффект, в отличие от ожидаемого ущерба и отрицательного фактического эффекта, представляет упущенную выгоду.
Устойчивость муниципальных систем как элемент оценки результативности муниципального управления
Очевидно, что данный набор показателей дискуссионен, но он отражает те параметры качества жизни населения, которые могут быть оценены самим населением даже в пределах простой квалиметрической шкалы «хуже/лучше». Кроме того, при оценке результативности деятельности органов МСУ необходимо оценивать сам результат деятельности - улучшение/ ухудшение в абсолютных или относительных показателях качества жизни населения. Применимость экспертной оценки в данном случае вызывает сомнение в связи с возможным субъективизмом мнения экспертного сообщества. Применимость социологического опроса также имеет определенную погрешность как со стороны населения (например, личная нелюбовь населения к руководителю своего административного образования), так и погрешность со стороны проводящих опрос при представлении итоговых данных (например, неправильное распределение ответов или желание «угодить» руководству исполнительной власти). Иными словами, при оценке результата деятельности органов местного самоуправления необходимо максимально постараться исключить человеческий фактор и сделать оценку наиболее объективной.
Исследование проблем оценки социально-экономического развития субъектов Федерации как основных административно-территориальных образований получило в современной России широкое признание с конца 90-х - начала нулевых годов. При всем многообразии разработанных подходов и методик проблема комплексной и адекватной оценки на уровне муниципальных образований до настоящего времени отсутствует. Оценка управленческих воздействий на социально-экономическое развитие территории до настоящего времени также находится в стадии дискуссии.
Очевидно, что любое развитие как таковое должно иметь цель, которая соответствует интересам большинства населения, проживающего на данной территории. Все цели развития как региона в целом, так и муниципальных образований формализуются в рамках программ развития, разрабатываемых органами исполнительной власти. В связи с этим возникает ряд проблем, в особенности на уровне муниципальных образований: 1) как правило, цели не рассматриваются «в привязке» к конкретной территории, а берутся из аналогичных программ иных территориальных образований; 2) общественные цели носят декларативный характер, отсутствуют механизмы достижения заявленных целей; 3) цели соответствуют целям бюрократического аппарата или лоббистских групп, а не целям общества.
Исходя из этого, возникает конфликт, связанный с а) невозможностью достижения заявленных целей и б) расхождениями между целями общества и целями элиты. Конфликт может обостряться в связи с тем, что не существует общей меры полезности и отсутствия у управленческого аппарата необходимых навыков, чтобы сгладить возникающие противоречия и мобильно подстраиваться под быстро меняющуюся ситуацию.
Такие ограничения не позволяют муниципальным образованиям развиваться эффективно.
Известны два подхода к оценке результатов развития объекта управления: ресурсный и результативный.60 Методологической основой ресурсного подхода является теория ресурсного обеспечения фирмы.61 Сложность в достижении заявленных целей заключается также в ограниченности ресурсов и неэффективном использовании имеющихся ресурсов как регионами, так и муниципальными образованиями. Поэтому данный подход не рекомендуется использовать для оценки эффективности субъекта управления.
Наиболее распространенный подход - результативный, который характеризует результаты исполнения объектом заявленных функций, а при оценке эффективности управления - результаты исполнения системой управленческих воздей Эффективность управления социально-экономическим развитием административно-территориальных образований: Монография. - М.: ИНФРА-М, 2013. - С. 77 61 Катькало B.C. Эволюция теории стратегического управления. - СПб: Высшая школа менеджмента, 2008. ствий. Однако результативный подход имеет объективные ограничения, которые в настоящее время состоят в следующем: отсутствуют четкие критерии и измерители результатов управления. В основном употребляется концепция эффективности, отражающая получаемую эффективность от определенных действий и учитывающую произведенные затраты; понятие «результативность управления» не имеет однозначной трактовки, позволившей соизмерять результаты деятельности различных управленческих структур; существующая нормативно-правовая база не позволяет однозначно определить необходимые показатели деятельности управленческих структур на различных уровнях управления (федеральном, региональном, местном).
Вышеизложенное позволяет определить, что необходима система показателей, определяющих результаты развития в каждый конкретный момент времени и в сопоставлении локальных показателей развития социально-экономической системы с показателями системы более высокого уровня.
Однако динамичность социально-экономических систем, их институциональной базы, изменение внешней среды определяют значимость характеристики «устойчивость» социально-экономической системы различного уровня управления. Оценка устойчивости как элемента системного определения результативности управленческих воздействий необходима как для формирования программ развития, так и для корректировки текущей ситуации путем изменения системы управления.
Методы объективизации оценки уровня социально-экономического развития муниципальных систем: результативный подход
Иными словами, понятие результативности деятельности органов власти сводится к оценке ее социальной эффективности. Результатом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является оценка потребителями (физическими и юридическими лицами) комплекса предоставляемых услуг. Оценка складывается из восприятия качества и доступности услуг, оценки изменения качества жизни в результате деятельности властных структур. При отсутствии стандартов качества государственных и муниципальных услуг они могут оцениваться исключительно субъективно по критерию удовлетворенности населения и юридических лиц.
Однако следует отметить, что результат деятельности может оцениваться как с позиции удовлетворенности населения качеством и доступностью предоставляемых услуг, так и с позиции оценки качества развития территории. Последний показатель представляется наиболее информативным, т.к. он влечет за собой и удовлетворенность населения при общем улучшении социально-экономической среды.
Выделение в понятии «результативность» двух позиций (результативность развития и результативность управления развитием) позволяет наиболее полно оценить характер и качество управления муниципальным развитием, а также в наибольшей степени исключить субъективный фактор. Таким образом, можно уйти от противоречия между понятиями «эффективность» и «результативность», т.е. между характеристикой процесса (эффективность) и оценкой конкретных результатов управленческих решений (результативность).
Из общей совокупности методов и моделей измерения результативности, используемых в государственном управлении, наибольший интерес представляет логическая модель, которая отражаем всю последовательность этапов управления (inputs, activities, outputs, outcomes). Метод логической модели позволяет объединить требуемые ресурсы, прямые и косвенные результаты, установить между ними логическую взаимосвязь, оценить конечные результаты, выражающиеся в повышении качества жизни населения.
Результативность управления муниципальными образованиями - это результат целенаправленного и обоснованного участия органов МСУ в ключевых процессах жизнедеятельности населения муниципального образования, выраженный приростом целевых характеристик роста и развития и соизмеримый с затратами на его достижение.
Очевидно, что ключевым моментом является определение критериев результативности, которые должны быть измеримыми и сопоставимыми, чтобы исключить субъективность оценки.
В западной практике существует понятие «performance measurement», обозначающее сложную методику формирования системы показателей и построение на этой основе эффективного планирования и контроля, пронизывающего все иерархические уровни управления и корректирующие поведение каждого работника. В России разработки, связанные с формированием системы таких показателей, определяющих не только теоретически, но и практически деятельность субъектов управления, в особенности на муниципальном уровне, недостаточно развиты. Кроме того, в практической деятельности не дают ощу Трофимова И.Н. Муниципальное управление: ориентация на результат //Государственная власть и местное самоуправление.-2006.-№ 12.-С. 11-15. тимого эффекта либо в силу сложности оценки, либо в силу громоздкости и неинформативности самой конструкции.
Как уже упоминалось, в настоящее время основной формой отчета муниципальных образований о своей деятельности за текущей и плановые периоды выступает Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 №1317 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и пункта 2 Указа Президента РФ от 7.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управ 103 ления».
Показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления разработаны в целях содействия субъектам РФ в определении выделения муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов (грантов) за достижение наилучшего результата деятельности. В основу рейтинга включены 40 наименований, отражающих такие аспекты развития муниципального образования как экономика, дошкольное, общее и дополнительное образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления и т.д. Кроме того, в докладах глав администраций перечисляются и дополнительные показатели, конкретизирующие основные (так например, основным является «экономическое развитие», а дополнительным, выступает «объем инвестиций в основной капитал»).
В Указе Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» упоминается, что анализ данных показателей производится на основе сводного индекса, индекса среднего темпа роста эффективности, среднего темпа роста показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления за отчетный год и два предшествующих.104
Методические рекомендации по формированию результативной модели местного самоуправления и развитию кадрового потенциала
В современных условиях оценка уровня риска социально-экономического развития муниципальных систем и его влияние на показатель качества жизни населения территории достаточно сложна в связи с тем, что отсутствует адекватный инструментарий. В целом, риск - это возможность неполучения желаемого результата в будущем. Следовательно, его можно прогнозировать, однако данная оценка будет весьма условной и будет иметь ряд допущений.
Если оценивать влияние органов управления на управление рисками, то следует отметить, что все принимаемые решения должны носить адекватный и своевременный характер, так как это напрямую связано со стоимостью изменений. Иными словами, цена любой управленческой ошибки в масштабах территории велика.
Управление рисками социально-экономического развития - это совокупность приемов (способов и методов) работы органов государственной власти и местного самоуправления, позволяющих обеспечить положительный результат (экономический, финансовый, социальный и т.п.) при наличии неопределенности в условиях деятельности, прогнозировать наступление рискового события и принимать меры к исключению или снижению его отрицательных последствий.
Отдельные положения, изложенные в данном параграфе диссертационного исследования, изложены в публикации: Лу-кашов В.В. Управление рисками социально-экономического развития муниципальных образований //Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2014. - №3. - С. 56-61. Технология управления рисками включает следующие элементы: выбор стратегии деятельности муниципальной системы; система отслеживания рисков; механизм защиты от рисков.
Выбор стратегии деятельности осуществляется на основе изучения и анализа внешней среды и сегментирования рисков, связанных с возможными сценариями изменения внешних условий.
Система отслеживания рисков включает способы выявления (идентификации) риска, приемы оценки риска, механизм мониторинга риска.
Механизм защиты от риска складывается из текущего регулированием риска и методов его минимизации. Под текущим регулированием риска понимается отслеживание критических показателей и принятие на этой основе оперативных решений.
Идентификация риска заключается в выявлении областей (зон) риска, а также практических выгод и возможных негативных последствий для местного развития, связанных с этими зонами.
Для идентификации риска необходима хорошая информационная база, складывающаяся из сбора и обработки на постоянной основе соответствующей информации. Очевидно, что отсутствие соответствующей информации - важный фактор любого риска.
В целях оценки степени риска используется качественный и количественный анализ. Качественный анализ - это анализ источников и потенциальных зон риска, определяемых его факторами. Поэтому качественный анализ в основе своей имеет четкое выделение факторов, перечень которых специфичен для каждого направления деятельности. Количественный анализ позволяет численно определить, формализовать степень риска. В количественном анализе можно выделить условно несколько блоков: - выбор критериев оценки степени риска; - определение допустимого уровня отдельного вида риска; - определение фактической степени риска на основе отдельных методов; - оценка возможности увеличения или снижения риска в дальнейшем. Мониторинг риска - это процесс регулярного анализа показателей риска применительно к его видам и принятия решений, направленных на минимизацию риска при сохранении необходимого уровня (темпа) развития.
Процесс мониторинга риска включает в себя распределение обязанностей по мониторингу риска, определение системы контрольных показателей (основных и дополнительных), методы регулирования риска. Для формирования эффективной системы управления рисками необходимо: 1) сформулировать стратегию и задачи управления, четко разграничив круг обязанностей и ответственности должностных лиц; 2) установить принципы определения, оценки и диагностики риска в качестве основы при постановке приоритетных стратегий и задач; 3) использовать данные принципы в качестве базы для создания важнейших процедур управленческого контроля, в том числе при создании схемы организационной структуры, подготовке документов о делегировании полномочий, а также технических заданий; 4) определить процедуры обеспечения ответственности, самооценки и оценки результатов деятельности в соответствии с принципами управления риском и системы контроля, использовать данные процедуры в качестве совершенствования процесса управления; 5) разработать четкий механизм мониторинга и обратной связи в целях обеспечения высокого качества процедур, оценки и проверки их соблюдения.
В качестве основы организации процесса управления рисками необходимо рассматривать каждое направление как проект и, соответственно, целесообразно использовать «Руководство к своду знаний по управлению проектами» (Руководство РМВОК).119
Представляется возможным рассмотреть более подробно каждый из представленных элементов.
При разработке и, особенно, при реализации проекта необходимы систематические совещания команды проекта, на которых рассматриваются изменения внешней и внутренней среды и производится оценка возможных рисков, возникающих при этом изменении. Оценивается ожидаемое влияние рисков на цели проекта. Степень влияния рисков на социально-экономическое развитие территории рекомендуется проводить по пяти группам, причем анализируются только негативные последствия рисков в целях их нейтрализации (таблица 15).
Стоимость Незначительное увеличение стоимости Увеличение стоимости проекта до 10% Увеличение стоимости проекта на 10-20% Увеличение стоимости проекта на 20-40% Увеличение стоимости проекта свыше 40%
Сроки реализации Незначительное увеличение сроков Увеличение сроков менее 5% Увеличение сроков на 5-10% Увеличение сроков на 10-20% Увеличение сроков свыше20%
Содержание Практически отсутствует или незначительное изменение содержания Влиянию подвержены незначительные области содержания проекта Влиянию подвержены значительные области содержания проекта Сокращение содержания неприемлемо для органов управления Результаты реализации проекта бесполезны, проект не имеет смысла
Качество Ухудшение качества практически не происходит Влиянию подвержены только самые чувствительные области применения Снижение качества требует одобрения органов управления, т.к. происходит изменение качества результатов проекта Снижение качества неприемлемо для органов управления территорией Результаты реализации проекта практически бесполезны
Следующим этапом происходит детальная оценка ресурсов, которые необходимы при управлении рисками. Очевидно, что если необходимо затрачивать значительное количество ресурсов, то проект с точки зрения его целесообразности подвергается сомнению.
