Введение к работе
Актуальность исследования. Во второй половине XX в. и в начале XXI в. нахождение путей регулирования экономического развития и сохранения окружающей природной среды остается актуальнейшей задачей мирового научного сообщества. Вопросы согласования дальнейшего социально-экономического развития и охраны окружающей среды остаются актуальной проблемой, особенно на территориях с экологическими ограничениями из-за исключительной ценности их природных комплексов. В этих условиях разработка научных подходов, методов и направлений рационализации природопользования будет способствовать решению общей проблемы оптимизации экономического развития и охраны природы в масштабах страны. Для решения этих долговременных задач возникает объективная необходимость формирования и функционирования современного хозяйства как эколого-экономической системы (ЭЭС) на основе модернизированного инструментария программно-целевого управления. Актуальность использования данного метода определяется также возможностью рассмотрения экономической и экологической систем как единой региональной эколого-экономической системы, характеризующейся разнообразием решаемых проблем, характером и условиями формирования программных мероприятий, особенностями территориального развития. Только в этом случае эффект от реализации природоохранных программ будет носить комплексный и долгосрочный характер, начиная от охраны природной среды, технологической модернизации производства до улучшения здоровья и безопасности жизнедеятельности населения. Поэтому методология программно-целевого подхода требует непрерывного научного совершенствования вследствие изменения решаемых задач.
Наиболее серьезные разработки методологических подходов к программно-целевому планированию в области охраны окружающей природной среды были начаты в 70-х гг. XX в., поскольку возникли новые сложные проблемы необходимости учета экологических факторов в планировании экономического развития. Однако и в настоящее время наблюдается недостаточная разработанность методологических и теоретических основ формирования экологических программ различного уровня по территориям, природным объектам или компонентам природной среды, комплексных схем охраны природы, и слабая адаптации к конкретным природным и социально-экономическим условиям. Вследствие этого принятые программы не решают проблемы охраны природы в целом по территории, слабо увязаны в межотраслевом разрезе, отсутствует комплексность и системность, сложно определить их эколого-экономическую эффективность, создать единую информационную базу данных природоохранных мероприятий, практически отсутствует механизм координации между программами различного уровня.
Разработка методологических основ реализации экологических программ на основе инструментария программно-целевого регулирования с разработкой экономического механизма природопользования позволит предложить адаптированные к условиям регионов инновационные методы и подходы в природоохранной политике. Критерии, принципы, механизмы формирования региональной эколого-экономической системы разработаны на примере Байкальской природной территории (БПТ). Научно-практическое обоснование формирования на этой территории эколого-экономической системы, предложенные экономические механизмы ее реализации будут способствовать выполнению Федерального Закона «Об охране озера Байкал», как объекта Всемирного природного наследия. Все это предопределило принятие следующей цели и задач исследования.
Цель исследования - разработка методологии программно-целевого управления для формирования эколого-экономической системы на территориях с экологическими ограничениями хозяйственной деятельности.
В соответствии с поставленной целью исследования, в работе решались следующие задачи:
-
Исследование теории и практики разработки и реализации программно-целевого метода управления природопользованием в России, за рубежом и на БПТ и разработка эффективных путей его использования в современных условиях.
-
Выявление особенностей экологических ограничений хозяйственной деятельности в Байкальском регионе и оценка их влияния на эколого-экономическое развитие территории.
-
Обоснование необходимости формирования единой Байкальской региональной эколого-экономической системы для программно-целевого регулирования природопользования субъектов БПТ.
-
Научная оценка формирования и реализации природоохранных программ различного уровня на БПТ.
-
Выявление характера реакции природного потенциала на антропогенное загрязнение территории как основы для программно-целевого управления природопользованием.
-
Определение особенностей и закономерностей формирования дополнительных экологических затрат, связанных с системой регламентации хозяйственной деятельности.
-
Разработка теоретических положений, методических и практических рекомендаций по созданию информационной базы данных для программных мероприятий региональной эколого-экономической системы с целью совершенствования управления природопользованием.
-
Обоснование теоретических положений и разработка механизмов экономики природопользования в части дифференциации платежей за негативное воздействие на окружающую среду и разработка предложений по изменению платы за загрязнение атмосферного воздуха.
9. Разработка методологических основ по научному обоснование инновационных подходов по совершенствованию программно-целевого управления природопользованием.
Предметом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих по поводу использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов и программно-целевой механизм их регулирования.
Объектом исследования является народнохозяйственный комплекс Байкальской природной территории, функционирование которого осуществляется в условиях особого режима природопользования.
Теоретико-методологическими основами исследования явились
фундаментальные положения экономической и географической науки,
разработанные в трудах отечественных и зарубежных ученых, а также
законодательные и нормативно-правовые документы Российской Федерации,
Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей. Проблемам изучения
эколого-экономических взаимодействий, региональных эколого-экономических
особенностей и поиску новых механизмов управления природопользованием
посвящены работы Т.А.Акимовой, О.Ф.Балацкого, С.Н.Бобылева, Л.Д.Гагут,
А.А.Голуба, К.Г.Гофмана, А.Г.Гранберга, А.А.Гусева, Д.Диксона,
М.А.Комарова, В.А.Коптюга, М.Я.Лемешева, Н.Н.Лукьянчикова,
О.Е.Медведевой, Л.Г.Мельника, П.Г.Олдака, Н.В.Пахомовой, И.М.Потравного, В.Ф.Протасова, Н.Ф.Реймерса, Е.В.Рюминой, Е.Б.Струковой, Н.П.Тихомирова, Н.В.Чепурных, Г.В.Шалабина, А.В.Шевчука и др.
Эколого-экономические проблемы Байкальской природной территории рассматривались в работах Т.Б.Бардахановой, В.А.Батурина, В.Е.Викулова, И.П.Глазыриной, Б.О.Гомбоева, В.И.Гурмана, И.И.Думовой, Б.М.Ишмуратова, Л.М.Корытного, Ю.П.Михайлова, С.Д.Пунцуковой, Б.Л.Раднаева, А.К.Тулохонова, А.Я.Якобсона и др.
Основными методами, которые использовались в работе, являются аналитический, нормативный, балансовый, математический методы, метод балльных оценок, системного и статистического анализа и экспедиционных исследований.
Информационной базой исследования явились государственные доклады о социально - экономическом положении и состоянии окружающей природной среды и природопользования Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, информационные материалы территориального органа федеральной службы государственной статистики по Республике Бурятия, Иркутской и Читинской областям, Министерства экономического развития и внешних связей Республики Бурятия, Министерства финансов Республики Бурятия, Министерства природных ресурсов Республики Бурятия, других министерств, ведомств Российской Федерации, предприятий Байкальского региона, научные отчеты Байкальского института природопользования СО РАН, других научных учреждений РАН и собственные исследования.
Научные положения, выносимые на защиту:
-
Обосновано, что обеспечение устойчивого развития на территориях с особым режимом природопользования должно базироваться на методологии программно-целевого управления, что предопределяет необходимость использования содержательных и структурных подходов в формировании региональной эколого-экономической системы.
-
Доказано, что программно-целевое управление природопользованием и охраной окружающей среды должно основываться на выявлении особенностей формирования и функционирования эколого-экономической системы, включая эколого-экономический анализ состояния природных компонентов, особенности регламентации хозяйственной деятельности, сопоставление ассимиляционной емкости и антропогенной нагрузки.
-
На основе критического ретроспективного анализа реализации природоохранных программ на Байкальской природной территории за 1984-2006 гг. установлено, что низкая эффективность их выполнения связана с отсутствием четко выделенного объекта и конкретной цели, недостаточной сбалансированностью поставленных задач и выделенных ресурсов, отсутствием мотивации к выполнению намеченных мероприятий, что позволило выделить основные направления совершенствования методологии программно-целевого регулирования эколого-экономических систем с экологическими ограничениями.
-
Выявленные особенности и закономерности дифференциации экологических затрат и упущенных выгод, связанных с особым режимом природопользования, должны стать основой программно-целевого управления региональной эколого-экономической системой.
-
Реализация инновационных подходов в методологии программно-целевого регулирования при реализации природоохранных программ способствует совершенствованию государственной природоохранной политики в регионах и на Байкальской природной территории.
Научная новизна работы состоит в следующем:
-
Сформулированы основные направления по совершенствованию методологии программно-целевого регулирования природопользования для регионов с экологическими ограничениями.
-
Обосновано и введено понятие региональной эколого-экономической системы с особым режимом природопользования, выделены особенности формирования и характер функционирования эколого-экономической системы с экологическими ограничениями (на примере Байкальского региона).
-
Выявлены особенности программно-целевого метода регулирования природопользования и формирования экологических программ на БПТ и предложен организационно-экономический механизм программно-целевого управления для региональной эколого-экономической системы.
-
Дан анализ системы экологических ограничений хозяйственной деятельности по отраслям экономики и инфраструктуры Байкальского региона и определен характер воздействия экологической регламентации на развитие региональной эколого-экономической системы.
-
Предложены методы определения ассимиляционного потенциала региональной эколого-экономической системы как основы для программно-целевого управления природопользованием;
-
Разработаны и внедрены методологические подходы и методические рекомендации к определению дополнительных экологических затрат, связанных с системой регламентации хозяйственной деятельности и определена их количественная оценка;
-
Разработана и внедрена методология информационного обеспечения программно-целевого управления эколого-экономической системой и создана информационная база данных для программных мероприятий;
-
Разработаны теоретические подходы, методические и практические рекомендации по дифференциации ставок платежей негативное воздействие на окружающую среду и обоснованы предложения по совершенствованию платы за загрязнение атмосферного воздуха;
-
Разработаны методологические подходы по учету и отражению инновационной составляющей в целях совершенствования программно-целевого управления эколого-экономическими системами.
Теоретическая и практическая значимость работы связана с возможностью использования ее результатов в процессе принятия управленческих решений в области природопользования и охраны окружающей среды, при разработке целевых программ эколого-экономического развития территории, определении стратегических направлений устойчивого экономического развития Байкальского региона. Непосредственно практическая реализация исследования получила развитие в разработке и применении методических подходов к определению дополнительных экологических затрат в связи с особым режимом природопользования в бассейне оз. Байкал для Министерства финансов РФ при обосновании увеличения размеров финансовой помощи (трансфертов) в 1998 - 2003 гг., разработке республиканской целевой программы «Экология и природные ресурсы Республики Бурятия».
Научные положения были использованы при выполнении инициативных научных проектов РГНФ № 00-02-00246а «Методологические основы экологот экономической оценки взаимодействия природных и хозяйственных систем в бас. оз. Байкал», РГНФ № 05-02-62204а/т «Разработка эколог о-экономических подходов и методов регулирования природопользования в условиях экологических ограничений», РФФИ №07-06-90103 «Разработка методологических подходов комплексного исследования и эколого-экономической оценки трансграничного природно-ресурсного потенциала», гранта Всемирного Банка «Оценка экологического ущерба и механизмы компенсации» (2005), Интеграционного проекта СО РАН 6.12.
«Трансграничные территории азиатской части России и сопредельных государств: геоэкологические и геополитические проблемы и предпосылки устойчивого развития» (2008) и др.
Основные положения и рекомендации исследования использованы при выполнении государственных заказов и хоздоговорных работ по темам «Организационно-методическое и информационное сопровождение подпрограммы «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории» ФЦП «Экология и природные ресурсы России» (по заказу Федерального управления природоохранной деятельностью на оз. Байкал, договор №15/03 от 05.09. 2003 г.), «Разработка инновационных подходов в области программно-целевого регулирования и обеспечения государственной природоохранной политики на Байкальской природной территории, в том числе с целью повышения эффективности государственного экологического мониторинга и экологического контроля уникальной природной системы озера Байкал» (по заказу Министерство природных ресурсов РФ, гос. контракт № МЯ-02-54/424 от 22.10.2002 г.), «Оценка современного состояния и возможностей развития сферы туризма в Байкальском регионе», «Разработка Концепции развития туризма и проекта программы развития индустрии туризма в Байкальском регионе», «Подготовка предложений и технико-экономического обоснования по созданию особых экономических зон туристско-рекреационного типа» по заказу ОАО МЦСЭИ «Леонтьевский центр», дог. № 31/1, 31/2, 31/3 от 03.06. 2006 г., «Разработка «Территориальной комплексной схемы охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории» (СОПС при МЭРТ РФ и РАН, 2002 г.), «Определение повышенных экологических затрат на предприятиях г. Улан-Удэ» (Администрация г. Улан-Удэ, 2002 г.), «Разработка методики и обоснование повышенного уровня затрат на функционирование объектов жизнедеятельности РБ в особых природно-климатических условиях и в связи с экологической регламентацией хозяйственной деятельности» (Министерство экономики РБ, 1997 г.).
Научные результаты работы использованы в учебном процессе Бурятской государственной сельскохозяйственной академии им. В.Р. Филиппова по дисциплине «Экономика природопользования» (2002-2008 гг.).
Апробация работы и публикации. Основные положения диссертации докладывались автором и обсуждались на международных, всероссийских и региональных конференциях, совещаниях, сессиях и семинарах, основными из которых являются: Международная конференция «Байкал как участок Мирового наследия: опыт международного сотрудничества» (г. Улан-Удэ, 1998 г.), VI и VIII Международные конференции Российского общества экологической экономики «Экономическое развитие и окружающая среда» (Култушная, 2003 г., Сочи, 2007 г.), международные семинары «Природопользование в бассейне р. Селенга» (г. Улан-Батор, 2005 г.)», «Интегрированная модель управления водными бассейнами» (г. Сеул, 2006 г.), Всероссийская конференция «Основные направления и перспективы охраны живой природы в России» (г. Москва, 2003 г.), семинар Института Всемирного Банка «Оценка экологического ущерба и механизмы компенсации» (г. Улан-
Удэ, 2005 г.), научно-практическая конференция «Экономика региона: пространственные аспекты» (г. Улан-Удэ, 2003 г.).
По теме диссертации опубликовано 70 научных работ, в том числе 1 авторская и 11 коллективных монографий, 11 статей в журналах, рекомендованных ВАК Минобразования России.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложений. Основное содержание работы изложено на 347 страницах, включая 37 таблиц и 29 рисунков. Список литературы насчитывает 184 наименования. Приложение содержит 11 таблиц.
