Содержание к диссертации
Введение
Глава I Теоретические основы организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях 13-57
1.1. Организационно-правовое обеспечение противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях...13-37
1.2. Особенности российского регулирования финансово-кредитной сферы в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путём 38-57
Глава II Оценка современного состояния механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях 58-115
2.1. Зарубежный опыт организации управления противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях 58-87
2.2. Формирование механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в российских кредитных организациях 88-115
Глава III Направления развития механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в российских кредитных организациях 116-154
3.1. Совершенствование правового обеспечения банковской деятельности в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путём 116-125
3.2. Пути развития административного аспекта управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём в финансово-кредитной сфере 126-137
3.3. Организация функционирования механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в российских кредитных организациях 138-154
Заключение 155-158
Список источников и литературы 160-183
Приложения
- Особенности российского регулирования финансово-кредитной сферы в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путём
- Зарубежный опыт организации управления противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях
- Формирование механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в российских кредитных организациях
- Пути развития административного аспекта управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём в финансово-кредитной сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, в последние годы стало одним из важных направлений в деятельности нашего государства. Это направление охватывает финансово-экономическую, правоохранительную и социально-политическую сферы общественной жизни, причём эффективная борьба с отмыванием денежных средств необходима не только для России, но и для всего мирового сообщества.
В качестве основного проводника операций для отмывания доходов зачастую используются кредитные организации, посредством размещения денег во вклады, на депозиты, осуществления платежей при помощи дистанционного банковского обслуживания и др.
В настоящее время мир находится под влиянием негативных последствий финансово-экономического кризиса, и наша страна не стала исключением в силу его глобального размаха. Финансово-экономический кризис начал развиваться в России как кризис ликвидности. На протяжении всего 2009 г. и начала 2010 г. банковский сектор функционировал в неблагоприятных условиях, и хотя сегодня наиболее острая фаза кризисных явлений уже преодолена, кредитные организации продолжают испытывать влияние посткризисных макроэкономических процессов: приостановка рефинансирования внешнего долга российских компаний; снижение индексов фондового рынка привели к утрате стоимости залоговой массы по многим кредитам и т.д. Такое положение дел спровоцировало отток вкладов из банков. В результате снизилась деловая активность кредитных организаций, их активы выросли на 5% по сравнению с 2008 годом, когда эта цифра составляла -32,5%., количество действующих кредитных организаций также сократилось (1108 - в 2008 г., 1058 - в 2009 г.). Прибыль кредитных организаций снизилась вдвое - с 409,2 млрд руб. в 2008 г. до 205,1 млрд руб. в 2009 г., в том числе из- за удвоения расходов на формирование резервов. Сложившаяся ситуация привела к тому, что сегодня кредитные организации, как никогда, нуждаются в привлечении денежных средств, поэтому сотрудники службы внутреннего контроля некоторых из них закрывают глаза на вопрос происхождения денег своих клиентов. В таких условиях создаётся благоприятная среда для легализации (отмывания) преступных доходов.
Кредитные организации во все времена были объектом внимания организованной преступности из-за доступности и разнообразия проводимых операций, выступая своеобразным «звеном» для легализации доходов, полученных преступным путём. По данным Федеральной службы по финансовому мониторингу (далее — ФСФМ), около 40% преступлений в области отмывания доходов совершаются в финансово-кредитной сфере." Отчасти, это вызвано наличием пробелов в механизме управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём. Над его совершенствованием работают международные эксперты, вместе с тем, несмотря на общие принципы функционирования, он должен соответствовать особенностям каждого государства. Повышение эффективности российского механизма управления противодействием отмыванию преступных доходов в кредитных организациях сопряжено с решением ряда проблем методологического, нормативно-правового и организационно-методического характера.
Методологические проблемы обусловлены отсутствием единого, структурированного механизма управления противодействием легализации преступных доходов в кредитно-банковской сфере. Между кредитными организациями, органами государственной власти нет без внутренней взаимосвязи, единого информационного центра.
Нормативно-правовые проблемы связаны с унифицированностью Федерального закона № 115-ФЗ от 07.08.2001г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма», в то время как для финансово-кредитной сферы в данном вопросе необходимо отдельное законодательство. Очевидно, чем уже содержание правовой нормы, тем меньше способов её обхода. Нормы, относящиеся к организации и регулированию механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях, закреплены в большом количестве подзаконных нормативных правовых актов и часто носят рекомендательный характер, поэтому не всегда исполняются как властные предписания.
Организационно-методические проблемы связаны с наличием пробелов в системе банковского регулирования и надзора за кредитными организациями по вопросам осуществления внутреннего контроля для противодействия легализации доходов, полученных преступным путём (далее — ПЛПД).
Вышесказанное подтверждает актуальность исследования механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях как самостоятельного института.
Степень научной разработанности темы исследования. Сложность и многоплановость проблемы функционирования государственной системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путём обусловлена широким спектром вопросов, в том числе, связанных с формированием адекватного современным условиям механизма управления противодействием легализации преступных доходов в кредитных организациях. Несмотря на очевидную необходимость данный механизм в российской правовой науке недостаточно исследован, хотя отдельные его элементы изучены достаточно подробно.
Общие вопросы противодействия легализации доходов, полученных преступным путём рассматривались в трудах В.М. Алиева, Д.И. Аминова, А.А. Ганихина, А.Е. Городецкого В.А. Зубкова, И.А. Киселева, В.В. Лаврова,
А.Н. Литвиненко, В.Н. Мельникова, В.И. Михайлова, А.Г. Мовсесяна, А.В. Молчанова, СВ. Степашина, А. Г. Хабибулина и др.
Изучению правового регулирования противодействия легализации преступных доходов в финансово-кредитной сфере, посвящены работы Ю.А. Агафонова, В.Н. Анищенко, А.Ю. Викулина, Н.П. Купрещенко, Г.А. Тосуняна, М.Е. Фрадкова и др.
Исследования государственного контроля и надзора в области противодействия легализации преступных доходов проводились такими авторами как: Е.Д. Аносов, О.Н. Антипова, Н.П. Березина, В.В. Вахания, О.В Нардина, Б. Г. Преображенский, B.C. Чернявский и др.
К анализу различных аспектов деятельности кредитных организаций в сфере противодействия легализации преступных доходов обращались учёные П.Р. Адамова, А.А. Арсланбеков-Фёдоров, А.А. Васильев, В.А. Гамза, A.M. Тавасиева, М.И. Филимонов, А.Н. Чашин, СЮ. Ярлыков и др.
В процессе диссертационного исследования автором были изучены труды зарубежных авторов: Дах Э., Джефри Робинсон, Кернер Х.Х., Коттке К., Питер Лилли, Пол Алан Сшотт, Харви Джеки.
Несмотря на наличие достаточного количества научных работ, посвященных отдельным элементам механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях в настоящее время недостаточно исследована организация его управления.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и практических рекомендаций по организации механизма управления противодействием легализации (отмыванию) доходов, добытых преступным путём, в кредитных организациях. Достижение указанной цели обусловило необходимость решения следующих задач: - провести анализ организационно-правового обеспечения, в том числе и, нормативных актов, регулирующих вопросы противодействия легализации преступных доходов в кредитных организациях; раскрыть особенности отечественного регулирования финансово-кредитной сферы в целях противодействия легализации преступных доходов; исследовать зарубежную теорию и практику функционирования механизма управления противодействием легализации преступных доходов в кредитных организациях и его соответствие международным стандартам; рассмотреть процесс формирования механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях, его сущность, цель, структуру, признаки, выявить недостатки функционирования и предложить пути их решения; предложить пути совершенствования правового обеспечения банковской деятельности в целях противодействия легализации преступных доходов; выявить перспективы развития административного аспекта управления противодействием легализации преступных доходов в кредитных организациях; - разработать варианты совершенствования механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях.
Объект диссертационного исследования — механизм управления противодействием легализации (отмыванию) преступных доходов в кредитных организациях, как элемент системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путём.
Предмет диссертационного исследования — организационно-управленческие отношения уполномоченных органов государственной власти и органов банковского регулирования, складывающиеся с кредитной организацией и внутри неё, в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путём.
Методологическая база и методы исследования. Методологической и теоретической базой исследования послужили концептуальные тезисы и принципиальные положения и разработки, представленные в трудах отечественных и зарубежных учёных и практиков в области организации противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, в финансово-кредитной сфере, отдельные положения нормативных правовых актов по данной тематике. В процессе диссертационного исследования автором использовались общенаучные и частнонаучные методы познания - диалектический, материалистический, конкретно-исторический, формально- юридический, историко-сравнительный, социально-экономический, социологический, также логический метод, методы анализа и синтеза, метод графического отображения и схематичного представления материала.
В основу исследования положен диалектический метод, используемый при изучении объективных экономических законов, закономерностей, явлений и процессов в их постоянном развитии и взаимосвязи.
Конкретно-исторический и историко-сравнительный методы использовались при анализе специфики противодействия легализации доходов, добытых преступным путём, в кредитных организациях в различные исторические периоды, что позволило выявить тенденции, характерные для развития данного процесса в настоящее время.
Социально-экономический и социологический методы применялись при рассмотрении особенностей регулирования отношений по противодействию легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях, и их места в современной социально-экономической среде.
Сочетание методов анализа и синтеза позволило автору первоначально выделить составные части изучаемых объектов для последующего объединения их в единое целое. В частности, рассмотрение отличительных особенностей механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, способствовало выработке его авторского определения.
Формально-юридический и логический методы использовались для изучения воздействия норм различных отраслей российского законодательства на регулирование отношений по функционированию механизма управления противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях.
Сравнительный метод применялся автором при изучении зарубежного опыта организации и функционирования механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях.
Научная новизна исследования заключается в системном и комплексном исследовании механизма управления противодействием легализации преступных доходов в кредитных организациях. В рамках данного исследования автором: - представлено определение понятия «механизм управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём». выделены исторические этапы формирования института противодействия легализации преступных доходов в финансово-кредитной сфере; на основе анализа зарубежного опыта организации механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях, выделены эффективные меры, которые могут быть заимствованы российской финансово-кредитной системой; - выявлены организационные проблемы в функционировании механизма управления противодействием легализации преступных доходов в кредитных организациях, разработаны пути их устранения; - обоснована целесообразность принятия отдельного закона, регулирующего вопросы противодействия легализации преступных доходов в кредитных организациях, предложена модель такого закона; - рекомендованы варианты совершенствования функционирования механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях, в том числе даны рекомендации по управлению рисками.
В диссертации обосновываются и выносятся на защиту теоретические положения и сформулированные научные выводы, имеющие прикладное значение, а также рекомендации практического характера.
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного исследования механизма управления противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях, являются выносимые на защиту положения, определяющие научную новизну работы:
1. На основе исследования отечественного и зарубежного опыта организации управления противодействием легализации преступных доходов, в кредитных организациях дано авторское определение понятию «механизм управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём»: системно организованный, законодательно закреплённый комплекс мер экспертного, аналитического, контрольного, превентивного, розыскного и репрессивного характера, осуществляемый уполномоченными органами и кредитными организациями, позволяющий обеспечить противодействие легализации доходов, полученных преступным путём, и предотвратить её негативные последствия в финансово-кредитной сфере.
2. Выявлена потребность в создании единой базы данных, для обеспечения взаимодействия государственных органов с финансово-кредитными учреждениями в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путём. Под единой базой данных автор представляет справочно-аналитическую систему, обобщающую в себе определённые в законодательстве сведения всех кредитных организаций страны, и органов, осуществляющих управление ПЛПЛ, для упрощения процедуры идентификации клиента и доступа к данным по незаконно проводимым операциям.
3. Сформулированы и обоснованы с учётом зарубежного опыта теоретические положения и практические рекомендации, направленные на совершенствование механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях; формирование и развитие мер банковского регулирования и контроля кредитных организаций, в том числе предложения в части изменения норм российского банковского законодательства, законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма и ряда других нормативных актов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащийся в работе теоретический материал и аналитические разработки представляют интерес для дальнейших научных исследований в области противодействия легализации доходов, добытых преступным путём, в финансово-кредитной сфере.
Практическая значимость работы выражается в прикладном характере предложенных рекомендаций, внедрение которых позволит привести функционирование механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём в соответствие с международными требованиями. Предложенные в работе рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности при разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование вопросов противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях, а также в правоприменительной деятельности.
Результаты исследования могут применяться при подготовке учебных материалов и преподавания дисциплин «Финансовое право», «Банковское право», «Экономическая безопасность», «Финансово-кредитная система», различных спецкурсов для студентов экономических и юридических вузов.
Информационными источниками исследования послужили официальные нормативно-правовые документы, статистические данные, сведения, полученные из монографий, публикаций, которые относятся к различным отраслям научного знания (экономическая теория, правовые науки и др.). Эмпирическую основу исследования составили материалы, размещенные в глобальной сети Интернет.
Апробация результатов исследования. Результаты проведённого исследования докладывались и обсуждались на международных научных семинарах «Отмывание доходов, полученных преступным путём», вузовских и межвузовских научно-практических конференциях «Социально- психологические аспекты управления и системах обеспечения экономической безопасности», в том числе конференциях молодых учёных «Инвестиционно-финансовые механизмы развития экономики, эффективное бюджетирование и целевое использование средств как способ обеспечения реализации и безопасности государственных и экономических проектов» и др. Материалы диссертации использовались в научно-исследовательской работе Академии экономической безопасности МВД России, и при преподавании дисциплин «Финансы», «Деньги, кредит, банки», «Налогообложение организаций финансового сектора экономики» в Академии экономической безопасности МВД России и дисциплин «Банковское дело», «Финансовое право» в Институте экономической безопасности и финансовых расследований. Основные результаты и выводы диссертационного исследования нашли отражение в 8 печатных работах, общим объёмом - 7,82 п.л., в том числе 2 работы — в изданиях, рекомендованных ВАК России.
Структура диссертации. Цель и задачи диссертационного исследования обусловили структуру работы, которая состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Особенности российского регулирования финансово-кредитной сферы в целях противодействия легализации доходов, полученных преступным путём
В России процесс становления системы противодействия легализации доходов, доходов, добытых преступным путём в кредитных организациях начался с 2000-х гг., до этого периода внимание традиционно уделялось преступлениям, в результате совершения которых появлялись криминальные деньги (например, 23.10.1978 г. СССР ратифицировал1 Конвенцию «О психотропных веществах» от 21.02.1971 г.2, в 1990 г.3 - Конвенцию Организации Объединённых Наций «О борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ» от 20.12.1988 г.4).
Включение России в международную борьбу против отмывания «грязных» денег началось раньше, чем сформировалось государственное законодательство в этой области - в 1992-1993 гг., в стране были проведены первые научные семинары и практические конференции с участием экспертов-практиков различных стран. Помимо обмена опытом правоохранительные органы начали работать по делам о международном отмывании денег в рамках Международной Организации Уголовной Полиции — Интерпола. Для развития международного сотрудничества Россия присоединилась5 к «Конвенции Организации Объединённых Наций против транснациональной организованной преступности» от 15.11.2000 г. , целью которой было создание прочной международно-правовой базы по взаимодействию с зарубежными партнёрами для борьбы с «теневой» экономикой, эффективного ПЛПД и оказание взаимной правовой помощи. Данная Конвенция содержит требование о криминализации, т.е. о признании уголовно наказуемыми умышленных действий, направленных на легализацию преступных доходов (пп.1. ст.6). В каждом государстве должен быть установлен всеобъемлющий внутренний режим регулирования и надзора в отношении банков, а также других кредитных организаций, в целях выявления и недопущения всех форм отмывания денежных средств, причём такой режим должен основываться па требованиях по идентификации личности клиента; ведения отчётности и предоставления информации о подозрительных сделках (ст.7). Таким образом, в документе была расширена организационно-правовая база для взаимодействия государств в борьбе с легализацией преступных доходов.
Постепенно, многие развитые страны стали признавать преступлением сам факт легализации преступных доходов независимо от основного преступления, что предопределило необходимость выработки и принятия подобных мер и в нашей стране. Первым шагом на этом пути стала ратификация в мае 2001 г.1 Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» от 08.11.1990 г. (Страсбургской конвенции)." Участие России в этой Конвенции предусмотрено обязательствами, которые страна взяла на себя при вступлении в Совет Европы. Ратифицировать Страсбургскую конвенцию Российская Федерация решила после того, как в 2001 г. на ежегодной сессии ФАТФ была включена в «чёрный» список стран, отнесённых к особо злостным нарушителям правил и процедур контроля над сомнительными банковскими сделками и иными финансовыми операциями. Основанием для этого послужил доклад о результатах исследования законодательства России в 2000 г. на предмет его соответствия критериям ФАТФ, в котором Россия была охарактеризована как страна с «переходной экономикой, незавершёнными реформами, слабой и плохо контролируемой финансовой системой, развитой коррупцией»." В дальнейшем это могло привести к тому, что страны-участницы ФАТФ рекомендовали бы прекратить корреспондентские отношения мирового банковского сообщества с российскими кредитными организациями как с игнорирующими требования борьбы с легализацией преступных доходов. При таком положении стала очевидна необходимость принятия фундаментального нормативного правового акта, соответствующего нормам и требованиям европейского сообщества для ПЛПД. Таким законом стал Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 г. №115-Ф33 (далее — ФЗ №115). Наряду с ним были приняты многочисленные подзаконные, в том числе и ведомственные нормативные правовые акты, а также внесены изменения и дополнения в уголовное, административное и банковское законодательства. После принятия ФЗ №115 появилась необходимость в создании органа государственной власти, уполномоченного принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём и координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти РФ. В соответствии с Указом Президента РФ №1263 от 01.11.2001 г. (в ред. от 22.03.2005 г.) «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» таким органом стал Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (с 2004 г. - Федеральная служба по финансовому мониторингу)1, при Министерстве финансов РФ. Новый орган финансовой разведки активно включился в международную борьбу с легализацией доходов, добытых преступным путём, и заключил ряд двусторонних соглашений о взаимопомощи с аналогичными подразделениями ряда европейских государств. За истёкшие годы с момента вступления ФЗ №115 в силу его положения подвергались изменениям и дополнениям, которые были востребованы практикой функционирования рассматриваемого механизма. В результате был принят ряд федеральных законов, последний из которых вступил в силу в 2010 г.
После вступления в силу ФЗ №115, на пленарном заседании ФАТФ, проходившем 9-11 октября 2002 г. в Париже было принято решение об исключении России из списка стран и территорий, не сотрудничающих в противодействии легализации доходов, полученных преступным путём, а ФЗ №115 - признан отвечающим требованиям международного законодательства. Первый заместитель председателя Комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Госдумы РФ Павел Медведев выразил на данный счёт свое мнение: «Мы попали под колесо истории, ФАТФ выдвинула нам более жесткие требования по борьбе с отмыванием денег, чем другим странам, но мы справились с подготовкой нормативных документов, выполнили в очень короткий срок невероятно сложную техническую работу и неожиданно быстро перескочили с позиции страны, которая находилась в «чёрном списке» к полноправному членству в ФАТФ» ". Россия вошла в ФАТФ в июне 2003 г. во многом благодаря тому, что приняла аналогичную американской систему финансовой разведки, которая ориентирована, прежде всего, на информирование и координацию работы правоохранительных органов и финансовых институтов. Это достаточно жёсткая модель контроля за сделками, подлежащими обязательному контролю, поэтому Росфинмониторинг обязан проверять всю информацию об операциях, превышающих пороговую сумму. Операции с денежными средствами или иным имуществом, подлежат обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 000 руб. (или сумме равной таковой в иностранном эквиваленте - примерно 20 000 долл. США). По мнению ряда международных экспертов ФАТФ, минимальный порог с которого должен начинаться мониторинг — это эквивалент равный 3 000 долл. США (т.е. 90 000 руб.).1 Также кредитные организации обязаны сообщать о случаях или подозрениях в уменьшении пороговой суммы, так называемых подозрительных операциях (Suspicious Transaction Reports). При комплексном контроле над деятельностью по отмыванию денег подозрение может возникнуть даже не в ходе отдельной сделки, а при проведении ряда сделок. В США же банки обязаны сообщать финразведке обо всех операциях на сумму свыше 10 тыс. долл. США. При этом по словам Виктора Зубкова, в орган американской финансовой разведки таких сообщений поступает в 2,5 раза больше, чем в России, в Европе же этот показатель значительно ниже из-за более мягких и конкретизированных требований по информированию кредитными организациями уполномоченных органов. В Европе за кредитными организациями законодательно не закреплена обязанность сообщать обо всех операциях свыше пороговой суммы, они информируют лишь о сделках, показавшихся им подозрительными. Тем не менее, глава ФСФМ не считает оправданным упразднять норму об обязательных сообщениях, по его словам «банки всё равно будут перестраховываться, и направлять в службу тысячи сообщений вместо десятков»."
Зарубежный опыт организации управления противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях
Международное движение капиталов, полученных преступным путём неразрывно связано с его легализацией. По подсчётам экспертов МВФ объём легализованных средств на рубеже XX-XXI вв. достигал от 500 млрд. до 1 трлн. долл. США. Сегодня отмывание денег представляет собой глобальную угрозу международным финансовым институтам, и как следствие наносит ущерб финансовой и экономической безопасности. В течение последнего десятилетия мировая финансовая система трансформировалась под влиянием процессов глобализации. С одной стороны, глобализация, несомненно, способствует развитию рыночной экономики, следствием чего является повышение уровня международного рынка товаров и услуг. С другой стороны, в этих условиях преступникам стало легче отмывать доходы и перемещать их через границы государств. Современные условия глобализации открыли для экономических преступников возможности действовать на международном уровне. Новые достижения в организации электронного банкинга и нелегальных систем переводов сопровождаются снижением риска быть привлечённым к ответственности из-за серьёзных проблем во взаимодействии между правоохранительными органами различных государств или при отсутствии необходимой правовой базы. Национальные границы государств - фактор, скорее способствующий, успешному и безнаказанному отмыванию денег. Для легализации своих доходов преступники выбирают ту страну, где соблюдение банковской тайны наиболее строгое, а деятельность уполномоченных органов по контролю над кредитными организациями и правоохранительных органов наименее эффективна либо отсутствует вовсе. Обычно правительства таких стран, заинтересованы во внешних инвестициях и не интересуются происхождением капитала, вливаемого в национальную экономику, в результате чего «отмытые» деньги, нередко приобретают видимость «чистых».
Для достижения своих целей злоумышленники, как правило, пользуются услугами кредитных организаций, у которых установлены корреспондентские отношения в странах, не участвующих в деле противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, что позволяет в течение нескольких часов провести деньги через банковские счета на нескольких континентах и аккумулировать их на банковских счетах в государствах соблюдающих банковскую тайну. Привлекательность кредитных организаций заключается в том, что они предоставляют широкий спектр услуг: обеспечивают международные расчёты путём проведения трансграничных платежей; - предоставляют услуги, в том числе и с применением электронных технологий, которые создали практически неограниченные возможности для обхода любых запретов и ограничений по всем видам банковской деятельности; обеспечивают наличными средствами денежный оборот и аккумулируют их и др.
Известны факты, когда инвесторами кредитных организаций становились преступники, которые осуществляли свою деятельность от имени легально существующих юридических лиц. Некоторые банки специально создавались для аккумуляции средств клиентов и последующего их присвоения. Кредитным организациям становится всё труднее противостоять натиску преступников. По данным МВД России в сфере криминального контроля находится от 300 до 500 кредитных организаций, по данным Федеральной службы по финансовому мониторингу 170 банков ни разу не предоставили сведения в этот уполномоченный орган.1. Следует отметить, что широкомасштабное вольное или невольное участие кредитных организаций в рассматриваемых процессах одновременно делает их важнейшим институтом, на который возлагаются функции выявления незаконных операций, и хотя существует мнение о том, что данные функции несвойственны и обременительны, именно от степени разработанности и эффективности методов обнаружения преступных доходов кредитными организациями, существенным образом, зависит результативность борьбы государства с этими преступленями.
В связи с этим назрела необходимость совершенствования механизма противодействия легализации преступных доходов в кредитных организациях (долее — МПЛПД в КО) с учётом опыта развитых стран. Если оценивать страны с позиции их деятельности по ПЛПД, то их условно можно разделить на три группы: - страны, активно противодействующие легализации преступных доходов (США, страны западной Европы, Россия); - страны-оффшоры (Кипр, Лихтенштейн и др.); - остальные государства с недостаточно строгим и эффективным банковским контролем, часть из них пытается поставить законодательные преграды на пути легализации преступных доходов.
Основная масса денег отмывается в индустриально развитых странах, которые являются главным источником получения преступных доходов. Операции по легализации доходов, полученных преступным путём получили широкое распространение и в развивающихся странах. В отдельных случаях в схемах отмывания капиталов используются юрисдикции, предоставляющие налоговые льготы нерезидентам. Для оценки эффективности мер по предотвращению использования кредитных организаций в легализации незаконных доходов в 2005-2006 гг. страны ФАТФ провели мониторинг на основании самостоятельных оценок. Для этих целей были отобраны 28 рекомендаций ФАТФ. Результаты показали, что 10 из 29 стран полностью применяли данные положения на практике. Среди них: Бразилия, Дания, Германия, Люксембург, Греция, Ирландия, Италия. Частично выполняют рекомендации (в среднем 10-12 рекомендаций) Канада, Мексика, США, Япония. Большинство стран Западной Европы, Северной Америки отражают в своем законодательстве принципы ФАТФ по идентификации кредитными организациями своих клиентов, по ведению ими же регистрации и учёта крупных финансовых сделок и правовой защите служащих при передаче в уполномоченный орган информации о подозрительных сделках.
По нашему мнению все страны могут быть поделены на активных и пассивных сотрудников в деле ПЛПД. Активное сотрудничество развитых стран заключается в передаче сведений о подозрительных сделках и предоставлении отчётов и сводных данных, относительно оборота денег, для анализа и выявления операций по отмыванию денег. Пассивное сотрудничество представляет собой действия кредитных организаций по идентификации клиента, регистрации всех сведений в едином информационном архиве. При выявлении факта легализации доходов, полученных преступным путём, органами государственной власти прорабатываются два направления: непосредственный финансовый анализ сделки и само расследование.
Наибольший интерес представляет опыт некоторых развитых стран по ПЛПД, с точки зрения возможности заимствования их опыта Россией : Самая эффективная система противодействия финансовым преступлениям, связанным с легализацией преступных доходов, в кредитных организациях существует в США (по мнению ФАТФ). Здесь значительная часть по сбору и анализу информации, проведению расследований в отношении подозрительных сделок, обеспечивается организациями, контролирующими финансово-кредитные институты. Существующая в Америке служба FinCEN (Financial Crimes Enforcement Network)1 с момента своего основания (1990 г.) стала самой успешной и совершенной в мире системой финансовых расследований. Целью её деятельности является: обеспечение реализации законов, принятых в сфере борьбы с отмыванием денег; установление сотрудничества с Казначейством США; осуществление координации и анализа финансово-экономических сведений.1 Регулирующие полномочия заключаются в применении FinCEN гражданских штрафов за нарушение «Закона о банковской тайне» 1970 г., а также организации международного сотрудничества; развитии внутреннего контроля и средств управления рисками; постоянном обучении персонала; организации независимых ревизий и проверок."
Формирование механизма управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в российских кредитных организациях
Легализация доходов, полученных преступным путём, отнесена международным сообществом к преступлениям, наносящим большой ущерб, как экономической безопасности отдельных государств, так и международной безопасности в целом. По данным МВФ сумма обращающихся в мире «грязных» денежных средств составляет от 590 млрд. до 1,5 трлн. долл. США, что соответствует по разным оценкам 2-5% мирового ВВП. В России эти показатели оцениваются в пределах 20-40% ВВП.1 На экономическую безопасность государства большое влияние оказывает нормальное функционирование финансовой системы, её способность обеспечивать устойчивость и рост национальной экономики. Важным элементом системы экономической безопасности является банковская система. С возрастанием роли и места финансов, денежного обращения и кредита в системе национальной экономики наиболее опасные проявления экономической преступности всё более активно перемещаются в кредитные учреждения, которые сегодня являются сферой повышенной концентрации угроз экономической безопасности. Во многом это вызвано наличием пробелов в механизме управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, и в частности, в сфере, которая касается кредитных организаций. Механизм управления противодействием легализации преступных доходов - это интегральное системное образование, являющееся объектом изучения ряда наук. В частности он связан с такими науками, как экономика, финансовое право, банковское право, а регулирование его функционирования — с экономической безопасностью и административным правом и др. Потому исследование рассматриваемого механизма, его сущности, достоинств и недостатков предполагает анализ с позиций упомянутых отраслей науки. Каждый механизм противодействия легализации преступных доходов (МПЛПД) индивидуален по-своему, однако общим для любого из них является наличие двух подсистем управления: управляющая (субъект управления) и управляемая подсистема (объект управления). Управляющим субъектом механизма управления противодействием легализации преступных доходов в кредитных организациях является государство, которое функционирует через систему органов государственной власти и выражает свою волю в нормативных правовых актах. Управляющая подсистема в пределах своих полномочий воздействует на управляемую посредствам регулирования (внешний контроль и надзор за деятельностью кредитных организаций по исполнению ими требований законодательства о ПЛПД, принятие различных норм и требований). В свою очередь, управляемая подсистема состоит из следующих основных элементов: экономические отношения (в нашем случае — это отношения по осуществлению операций в кредитных организациях и внедрение правил внутреннего контроля), структурные единицы управления (кредитные организации).
Функционирование данных подсистем должно быть направлено на обеспечение законности и эффективности ПЛПД и на решение проблем национальной значимости, в том числе, обеспечение экономической безопасности, во взаимосвязи с факторами развития кредитно-банковского сектора экономики.
Государственное управление в области ПЛПД осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу. В основу деятельности ФСФМ положено осуществление управления системой противодействия отмыванию преступных доходов. Под управлением понимается совокупность действий государства, направленных на предотвращение легализации доходов, полученных преступным путём, и финансирования терроризма.1 Относительно ПЛПД в кредитных организациях ФСФМ обладает следующими полномочиями: - осуществляет контроль и надзор за выполнением требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности за нарушение данного законодательства; - проводит сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами, подлежащих контролю в соответствии с законодательством РФ; - проверяет информацию о банковских операциях (сделках) с денежными средствами на соответствие требованиям законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма; - выявляет признаки операций (сделок) с денежными средствами, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путём, и финансированием терроризма; - осуществляет контроль за операциями (сделками) с денежными средствами, в соответствии с законодательством РФ; - обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе деятельности информации, составляющей служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи и иной конфиденциальной информации; - формирует и курирует федеральную базу данных по учёту нелегальных сделок, а также обеспечивает методологическое единство и согласованное функционирование информационных систем в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма; - издаёт постановления о приостановлении операций с денежными средствами, если в отношении них имеются сведения о незаконном происхождении, в соответствии с законодательством РФ; - осуществляет взаимодействие с Центральным банком РФ в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма. Помимо ФСФМ к управляющим субъектам механизма управления ПЛПД в КО относится Банк России. Он наделён специальной компетенцией в рамках своих нормотворческих полномочий, а также в рамках полномочий по осуществлению надзора за деятельностью кредитных организаций. Банк России призван контролировать исполнение кредитными организациями и их сотрудниками ФЗ №115 в части требований о фиксировании, хранении и представлении информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также требований по организации внутреннего контроля." Таким образом, в государстве создаётся своеобразная система сдержек и противовесов - порядок направления кредитными организациями сообщений в ФСФМ об операциях, подлежащих обязательному контролю, и вызывающих подозрение устанавливается ЦБ РФ. В свою очередь, Банк России обязан предоставлять всю необходимую информацию о кредитных организациях по запросу ФСФМ в установленном порядке. ФСФМ России в свою очередь собирает необходимую информацию, проверяет и анализирует её на предмет наличия признаков отмывания денег, и при наличии достаточных оснований передаёт правоохранительным органам, уполномоченным проводить оперативно-розыскные мероприятия. Принципиально важная роль Банка России заключается в том, что он предоставил свои коммуникационные сети для передачи информации от банков в ФСФМ, что повысило возможность автоматизированной обработки всего потока информации уполномоченным органом, позволило улучшить требуемую законом оперативность передачи информации и её высокую защищённость от несанкционированного доступа.
На итоговом совещании по подведению итогов работы за 2008 г. В. Мельников подчеркнул, что Центральный банк Российской Федерации всегда работает в тесной связи с Росфинмониторингом,1 что позволяет надзорным органам оперативно реагировать на противоправные деяния в национальной финансовой сфере. Банк России является главным стратегическим партнёром Росфинмониторинга в работе по созданию национальной системы противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях. Совместная работа осуществляется на основании «Соглашения об информационном взаимодействии»" в рамках которого, создана специальная рабочая группа для оперативного решения вопросов, возникающих у банков при реализации требований законодательства и предоставлении информации Росфинмониторингу. ФСФМ на постоянной основе проводит анализ исполнения кредитными организациями требований федерального законодательства о ПЛПД. Сведения о выявленных признаках нарушения направляются в Банк России, для применения мер надзорного реагирования.
Пути развития административного аспекта управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём в финансово-кредитной сфере
Функционирование изучаемого механизма управления ПЛПД в кредитных организациях невозможно без эффективных и современных методов административного управления. В процессе диссертационного исследования автор пришёл к выводу о наличии пробелов в управлении ПЛПД в кредитных организациях, которые заключаются в следующем: - недостаточно разработаны нормы и принципы правоохранительного контроля и надзора за кредитными организациями по выполнению ими требований законодательства о ПЛПД; - существуют пробелы в государственном надзоре и контроле над кредитными организациями в вопросах исполнения требований законодательства о ПЛПД; - не обозначены пределы полномочий Федеральной службы по финансовому мониторингу при работе с информацией, предоставленной кредитными организациями; - слабо развит институт взаимодействия органов государственного финансового контроля и надзора, а также кредитных организаций с правоохранительными органами; - не регламентированы процедуры оперативного выявления и пресечения операций по легализации доходов, добытых преступным путём, включая оснащение программным обеспечением; принятие мер регулирующего характера в отношении подозрительных. В связи с выявленными выше недостатками функционирования, автором выработаны некоторые рекомендации по совершенствованию административного аспекта управления противодействием легализации доходов, полученных преступным путём, в кредитных организациях.
Одним из направлений является правоохранительный контроль и надзор за деятельностью кредитных организаций по выполнению требований законодательства о ПЛПД. В России необходимо законодательно закрепить полномочия по контролю со стороны правоохранительных органов для того, чтобы они имели законные основания для проверки кредитных организаций по подозрению проведения незаконных сделок и лиц, их совершающих. В структуре МВД функционируют подразделения, деятельность которых направлена на выявление преступлений, совершаемых кредитными организациями или при непосредственном их участии. Как правило, такие подразделения взаимодействуют с Центральным банком РФ, ФСФМ, Агентством по страхованию вкладов. С 2007 по 2009 гг. МВД совместно с Центральным банком и Федеральной службой по финансовому мониторингу проведено 32 учебных мероприятия примерно для 1000 человек.1
Существующая сегодня система контроля над деятельностью кредитных организаций со стороны правоохранительных органов несовершенна. Во многом это отражается на том, что в деятельности российских кредитных организаций продолжают присутствовать признаки легализации незаконных доходов. Невзирая на то, что постоянно совершенствуются условия взаимодействия правоохранительных органов с кредитными организациями, направление по контролю реализуется не в полной мере.
Параллельно с контролем со стороны правоохранительных органов встаёт вопрос о применении прокурорского надзора за соблюдением законности деятельности кредитных организаций. Предметом проведения прокурорских проверок могут стать вопросы, касающиеся нарушения исполнения законодательства о ПЛПД, не поднадзорные Банку России и не затрагивающие сферу деятельности правоохранительных органов. Прокурорский надзор проводится на основании поступившей информации о нарушении норм законодательства, источником такой информации могут являться клиенты и сотрудники кредитной организации, банки-корреспонденты, которым стали известны случаи нарушения законодательства их партнёрами, Банк России, ФСФМ и т.д. Наиболее распространенными нарушениями законодательства в которых не обойтись без прокурорского надзора являются: полнота применения мер ответственности к кредитным организациям, в деятельности которых присутствуют признаки нарушения законодательства и положений Банка России и контроля за устранением выявленных нарушений; иные нарушения законодательства о ПЛПД. Помимо кредитных организаций предметом прокурорского надзора может стать деятельность Банка России.
Существуют пробелы в государственном надзоре и контроле над кредитными организациями в вопросах исполнения требований законодательства о ПЛПД. Опыт развитых стран (Германии, Бельгии, США и др.) показывает, что органы банковского контроля отделены от центральных банков этих государств и являются независимыми. Такое отграничение будет способствовать организации более эффективной системы ПЛПД. Банк России уполномочен проводить проверки кредитных организаций и в случае выявления нарушений выносятся обязательные для выполнения предписания об устранении данных нарушений. Банк России вправе применять к нарушителям меры воздействия как предупредительного, так и принудительного характера, включая предписания и штрафы, ограничение на проведение операций, а в случаях серьёзного нарушения — вплоть до отзыва лицензии. Но для Банка России существуют ограничения по частоте проводимых проверок кредитных организаций, они не могут проводиться дважды по одним и тем же вопросам, за один и тот же отчётный период деятельности кредитной организации, составляющий пять лет за исключением особых случаев (при реорганизации или ликвидации кредитной организации, по мотивированному решению правления Банка России). Данное ограничение является сдерживающей мерой от злоупотребления Банка России своими полномочиями, но как же тогда оценить результативность проверки и устранения выявленных нарушений? Кредитная организация может устранить нарушения непосредственно перед следующей проверкой спустя несколько лет. Мы считаем, что в данном случае необходимо создать при Банке России специальную комиссию, которая в рабочем порядке могла бы оценивать эффективность и оперативность устранения выявленных при проверке нарушений. Появление такой комиссии с одной стороны, оградит кредитные организации от злоупотреблений Банком России своими полномочиями, с другой — станет гарантом своевременного выполнения предписаний и устранения недостатков кредитными организациями. Оценка эффективности устранения недостатков должна проводиться на основании комплексного анализа нарушений, выявленных в ходе проверки. Автор считает, что изучение вопросов организации противодействия легализации доходов, полученных преступным путём, должно проводиться в процессе комплексных проверок деятельности кредитных организаций, а также в ходе тематических проверок по отдельным направлениям. Так, в 2008 г. Банком России было проведено 1510 проверок на плановой основе и было выявлено 16997 нарушений, из них 4651 в области ПЛПД, что составляет 27,4 % от общего числа. Банком России было проведено 637 проверок кредитных организаций. В 2009 г. Банком России было проведено 1224 проверки кредитных организаций," из них 911 на предмет соблюдения законодательства о ПЛПД, выявлено 732 нарушения.
По мнению автора, важнейшее направление, которое сейчас стоит совершенствовать в деятельности Центрального банка — это дистанционный контроль. По данным отчётности кредитных организаций при помощи специальных программ можно выявить организации, склонные к проведению операций по легализации доходов, полученных преступным путём и работе с неблагонадёжными клиентами. В настоящее время наработки по этому методу контроля активно используются при вынесении заключений о соответствии кредитных организаций требованиям по участию в программе страхования вкладов. По мере совершенствования данной методики программные продукты планируется передать для практического использования территориальным учреждениям Банка России. Таким образом, Банк России получит законодательно закреплённые полномочия и технические программы для осуществления контроля за кредитными организациями, на предмет выполнения ими положений законодательства о ПЛПД.
