Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические основы социальной политики государства переходного периода 12
1.1. Концептуальные подходы к государственной социальной политике 12
1.2. Формирование новой модели социальной политики государства переходного периода... 36
ГЛАВА 2. Социальная политика Республики Казахстан в переходный период 52
2.1. Анализ экономических результатов переходных процессов 52
2.2. Социальные последствия экономических преобразований в Республике Казахстан 75
ГЛАВА 3. Финансовое обеспечение социальной политики Республики Казахстан . 121
3.1. Особенности финансово-бюджетных отношений переходного периода ..121
3.2. Социальный бюджет государства 152
3.3. Внебюджетные источники социального развития 183
ГЛАВА 4. Основные направления совершенствования механизма финансирования социальной политики Республики Казахстан . 205
4.1. Государственные минимальные социальные стандарты как основа разработки финансовых нормативов социального развития 205
4.2. Совершенствование межбюджетных отношений в развитии социальной сферы .219
4.3. Совершенствование внебюджетного финансирования региональных социальных программ 238
Заключение 254
Литература 272
- Концептуальные подходы к государственной социальной политике
- Анализ экономических результатов переходных процессов
- Особенности финансово-бюджетных отношений переходного периода
- Государственные минимальные социальные стандарты как основа разработки финансовых нормативов социального развития
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход к рынку показал, что это весьма сложный противоречивый процесс, требующий комплексного анализа его социальных последствий, связанный с коренным преобразованием общественных отношений и сменой стереотипов общественного сознания.
В переходный период остро встала проблема оптимального сочетания экономической эффективности и социальной справедливости. Мировой опыт свидетельствует, что недооценка социального наполнения проводимых экономических реформ приводит к торможению трансформационных процессов.
Сочетание экономических преобразований с социальными процессами следует рассматривать как важнейший элемент стратегии реформ и долгосрочной программы развития Республики Казахстан до 2030 года.
Переход к рынку без учета социальных нужд людей, не являющихся агентами рыночных отношений (дети, пенсионеры, инвалиды), вызывает резкую дифференциацию населения по доходам и расслоение общества, безработицу, сопровождаемые ростом преступности, бездомности и социальной нестабильности. Первоначальный этап по формированию основ рыночной экономики в Казахстане, как и в других государствах переходного типа, пройден и началось становление современной смешанной экономики, предусматривающее значительное усиление участия государства в социально-экономической жизни. Финансово-экономическое регулирование социального развития - одно из важнейших направлений функциональной деятельности государства в современных условиях. Опыт стран переходного типа может быть использован для ста новления новых форм финансирования социального развития, а потому требует глубокого анализа и поиска эффективных методов государственного регулирования.
Происходящие в Казахстане реформы социально-экономических отношений остро поставили комплекс теоретических и практических вопросов о роли, месте и практических инструментах реализации социальной политики. Как показал опыт стран, успешно прошедших процесс трансформационных преобразований, предстоит не только выбирать ту или иную готовую модель социального развития, отработанную в какой-либо другой стране, а сформулировать свою концепцию социальной политики, в которой синтезируются как теоретические положения, изложенные в экономической литературе, так и отражается накопленный опыт социальных реформ. Для Казахстана, исходя из его национальной специфики, необходимо выработать свою модель социального развития и соответствующую ей систему ресурсного обеспечения.
Финансовые проблемы социальной политики исследовались по материалам стран СНГ и развитых стран. Комплексное исследование финансовых основ социальной политики в переходный период остается необходимым для решения задачи устойчивого экономического роста.
Все это повышает актуальность проблем, связанных с разработкой новых форм и методов государственного регулирования социального развития, адекватных условиям становления социально ориентированной рыночной экономики.
Цели и задачи исследования. Цель диссертации - разработка теоретических основ экономического механизма реализации социальной политики государства в условиях трансформации национальной экономики и на этой базе определение основных направле ний совершенствования финансирования социального развития Казахстана.
Реализация цели исследования предполагает постановку и решение следующих задач:
- разработать концептуальные подходы к государственной социальной политике в период трансформации национальной экономики, определить этапы ее эволюции, сходство и различие моделей социальной политики;
- исследовать финансово-экономические проблемы формирования новой модели социальной политики в условиях становления современной смешанной рыночной экономики;
- выявить социальные последствия рыночных реформ в Казахстане и исследовать их взаимосвязь с экономическими трансформационными процессами;
- исследовать особенности финансово-бюджетных отношений в государстве унитарного типа, выявить объективные границы действия финансовых методов регулирования в данной сфере, определить специфику соотношения рыночных и государственных форм регулирования регионального социального развития;
- раскрыть особенности формирования государственного бюджета Казахстана, показать специфику финансирования социальной сферы и использования внебюджетных источников социального развития;
- разработать методические основы бюджетного планирования социальной политики и определить пути укрепления бюджетных отношений между центром и регионами в плоскости стабильных нормативных взаимоотношений;
- обосновать направления совершенствования механизма финансирования социальной политики в условиях оживления экономики роста.
Предметом исследования выступают социально-экономические и финансовые отношения, возникающие в процессе разработки и реализации государственной социальной политики Казахстана в условиях переходного периода.
Объект исследования - совокупность институтов и инструментов для реализации социальной политики Казахстана, включающей бюджетную и налоговую систему, внебюджетные социальные фонды, региональные социальные программы, финансовые и социальные нормативы и другие инструменты социальной политики.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам социальной политики в переходный период, регулирования регионального развития, финансирования социальной сферы, социального страхования и экономики общественного сектора.
Информационную базу исследования составили законодательные акты Казахстана и Российской Федерации, отчеты Всемирного Банка, Агентства Республики Казахстан по статистике. Широко использовались статистические сравнительно-аналитические, ретроспективные, нормативные и другие методы экономических исследований, данные отчетов, докладов и программ долгосрочной стратегии и развития Казахстана.
Научная новизна диссертационной работы заключается в следующем:
- раскрыты особенности концептуальных подходов к формированию государственной социальной политики как своеобразного компромисса между интересами различных групп и слоев общества; эволюционный характер социальной политики исследуется в ходе сравнительного анализа ее западной и советской моделей, выявлены общие и специфические их черты, позитивные и негативные стороны; обоснована необходимость усиления социальных функций государства для преодоления негативных социальных последствий рыночных реформ в переходный период;
- проведен на основе страноведческого подхода сравнительный анализ социально-экономических реформ, позволивший выявить общие, особенные и частные черты в формировании новой модели социальной политики государства переходного периода; обоснованы выводы:
а) о целесообразности эволюционных преобразований институтов социальной защиты, недопустимости резкого сокращения влияния государства на перераспределительные процессы;
б) о необходимости выработки такой модели социальной политики, которая смягчает социальную напряженность в обществе, вызванную распространением новых экономических отношений;
в) о целесообразности выбора варианта социальной политики, предотвращающего вероятность перерастания платности социальных услуг в их недоступность, а адресности - в бюрократизм, возникновение несопоставимости качества обслуживания для высокодоходных и малообеспеченных слоев населения;
- раскрыта специфика казахстанской модели экономических реформ с опорой на внешнюю финансовую поддержку; проанализированы и обобщены социально-экономические результаты трех основных этапов переходного периода, в сравнении с другими
странами дана оценка трансформационным процессам в Казахстане как далекими от завершения; проведен на основе страноведческого подхода анализ социальных последствий экономических преобразований, что позволило выявить национальную специфику социальной политики, показать особенности казахстанской модели, ее положительные и отрицательные стороны, ее лепту в осуществлении трансформационных экспериментов, выявлены социальные издержки переходного периода в демографическом развитии, на рынке труда, в материальном положении народа, функционировании здравоохранения, образования и других отраслей социальной сферы, обусловленные уменьшением влияния государства и негативно отражающиеся на трансформации национальной экономики Казахстана;
- обоснована необходимость усиления социальных факторов в политике и бюджетной децентрализации, а также адресности социальной помощи, разумного и стабильного баланса между экономической и социальной эффективностью, целесообразность передачи части социальных программ от центральных к местным исполнительным органам, не допуская снижения их объема и расширив права последних в определении приоритетов исходя из местных особенностей; разработаны финансовые основы социальной политики переходного периода на основе анализа становления бюджетных процедур Казахстана, включающих многоуровневую систему финансирования социального развития областей и межбюджетных трансфертов, направленных на вертикальное и горизонтальное выравнивание уровня жизни населения; предлагается повысить уровень инвестиций в развитие «человеческого потенциала», что будет способствовать экономическому развитию Республики и регионов, повысить самодостаточность местных бюджетов;
- предложен новый подход к формированию социальных программ бюджета Казахстана и выделению трансфертов регионам на основе разработки государственных минимальных социальных стандартов и соответствующих им дифференцированных финансовых нормативов с использованием в качестве гаранта республиканского бюджета; предлагаются новые элементы в формировании региональных внебюджетных фондов социального развития на основе принятия в Казахстане закона, регулирующего порядок образования, функционирования и использования областных и местных внебюджетных фондов, а также обоснована необходимость стимулирования развития негосударственных пенсионных, благотворительных фондов, добровольного личного страхования граждан; в социальном страховании предлагается ввести новый вид страхования -от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; обоснована необходимость введения персонифицированного учета страховых взносов по основным видам социального страхования и солидарному участию работников и работодателей в их уплате; для совершенствования внебюджетного финансирования региональных социальных программ предлагаем принять в Республике Казахстан законы о некоммерческих организациях и благотворительности;
- разработаны пути повышения уровня сбалансированности региональных социальных бюджетов на основе механизма вертикального финансового выравнивания с определением налогового потенциала регионов, включающего систему распределения налогов, а также трансферты из вышестоящих бюджетов; для повышения сбалансированности бюджетной системы обоснована необходимость усиления финансовой самодостаточности регионов за счет собственных доходных источников, что позволит преодолеть ижди венческий подход регионов к финансированию социального развития за счет роста трансфертов из республиканского бюджета и снизить их долю в доходах местных бюджетов; предлагается для повышения обоснованности трансфертной политики осуществить ка-тегорирование бедствующих регионов страны (депрессивные, отсталые, зоны экологического бедствия и др.) и на этой основе определить им объем и характер финансовой помощи; в условиях регионализации социального развития предлагается усилить роль горизонтального финансового выравнивания для преодоления существенных различий в уровне жизни населения ее областей.
Праетическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы и обобщения, содержащиеся в диссертации, использованы государственными органами Казахстана при разработке основных направлений социальной политики, ее финансового обеспечения в переходный период. Теоретические положения диссертации применяются при обосновании программ стабилизации финансирования социальной сферы, ее реформирования на национальном и региональном уровнях.
Материалы исследования используются в практической деятельности государственных органов Казахстана при разработке программ развития социальной сферы и обосновании финансирования целевых социальных программ.
Научные разработки автора используются в учебном процессе высших экономических учебных заведений Казахстана, для разработки программ учебных курсов по государственному регулированию экономики, государственным финансам, социальной политике.
Апробация работы. Основные_положения диссертации докладывались на ряде научных, практических конференций и совещаний по проблемам финансирования социальной политики, регио наявного социального развития в Казахстане и Российской Федерации, а также на международных конференциях в КНР, Южной Корее и Японии, на Ломоносовских чтениях в МГУ им. М.В .Ломоносова.
Результаты научного исследования вошли также в программы стабилизации и социально-экономического развития Карагандинской области Казахстана.
Диссертация представляет собой обобщение исследований соискателя по проблемам финансирования социальной политики в Казахстане. Основные положения диссертационного исследования прошли апробацию при разработке, региональных социальных программ, инструктивных и нормативных документов Акимата и областного финансового управления Карагандинской области в период 1992-1998 гг. в ходе публичных выступлений на научно-практических конференциях и семинарах. По теме исследования опубликовано 13 научных работ общим объемом свыше 30 п.л.
Структура и логика работы обусловлена целью и поставленными в данном исследовании задачами. Диссертация состоит из введения, четырех глав и заключения.
Логика исследования включает разработку теоретических основ социальной политики, анализ социальной политики Казахстана в переходный период, исследование проблем финансового обеспечения социальной политики и обоснование основных направлений совершенствования экономического механизма реализации социальной политики.
Концептуальные подходы к государственной социальной политике
Социальная политика, как и политика в целом, трактуется в социально-экономической литературе неоднозначно. Существуют два подхода к пониманию политики вообще и социальной в частности. Первый подход к пониманию политики базируется преимущественно на позиции видения людей как объекта политического воздействия. При таком подходе политика рассматривается как государственная политика, как важнейший инструмент государственной власти. Под политикой понимается также программа действия государства и властных структур, а также самое действие по отношению к различным сферам общественной жизни. В этом случае политика - это воздействие, идущее «сверху вниз».
Согласно второму подходу в трактовке политики, люди воспринимаются как активные субъекты социально-экономической деятельности. В этом случае политика представляет собой институт гражданского общества. Она характеризует общественные процессы, идущие «снизу вверх», отражающие формирование общих интересов, воли народа. Здесь задействованы институты прямой и представительной демократии, а также низовая демократия, демократия участия.
Социальная политика - это один из видов политики вообще. Она, как и политика в целом, обладает свойством всеохватывающего универсального воздействия на все стороны общества. Ее отличает целенаправленный сознательный характер политической деятельности, множество целей и сложность приоритетов, противоречивость взаимосвязи «цели и средств». Ей присуща высокая мировоззренческая ценностная направленность. Она находится под сильным влиянием сложившихся культурно-исторических и национальных традиций народа соответствующей страны .
По своей внутренней природе социальная политика имеет ярко выраженную ориентацию на человека, ее целеполагание имеет гуманистическую направленность. Многообразие человеческой деятельности определяет сложность взаимодействия социальной политики с другими ее видами, обусловливает противоречивость ее целей и средств.
В социальной политике, как и в любой другой политике, часто имеет место отрыв цели от средств. Это объясняется тем, что средства для достижения социальных целей находятся не в социальной, а в экономической, научно-технической и других сферах, они имеют собственную внутреннюю логику развития, отличающуюся эффектом запаздывания принятия решений. По отношению к социальной политике, например, экономическая политика, является средством ее реализации.
Важная особенность социальной политики состоит в том, что она имеет непосредственное отношение к способу распределения общественного богатства. Сфера распределительных отношений включает распределение как первичных, так и вторичных доходов. Первичное распределение доходов происходит непосредственно в процессе функционирования самого производства как результат эффективности (отдачи) действия основных факторов производства (труда, капитала, природных ресурсов, управления). Размер дохода владельцев указанных факторов и, следовательно, уровень благосостояния соответствующих слоев общества непосредственно зависит от роста производительности (эффективности) основных факторов производства. Это создает систему трудовой и предпринимательской мотивации, формирует основы трудовой морали и деловой этики членов общества. Делается ставка на индивидуальную ответственность человека за свое личное благосостояние и благополучие своей семьи. Здесь речь идет о формировании экономических основ индивидуальной защиты от различного рода социальных рисков - от болезни, безработицы, временной потери трудоспособности и т.д. В связи с этим могут создаваться на накопительной основе частные счета в банках и на добровольных началах негосударственные фонды страхования, размеры взносов в которые тесно связаны с величиной трудовых и предпринимательских усилий.
В условиях рыночной экономики первичное (или функцио нальное) распределение доходов, т.е. распределение общественного богатства в соответствии с эффективностью (производительностью) факторов производства носит противоречивый характер. С одной стороны, при таком способе распределения соблюдается принцип социальной справедливости, т.е. осуществляется распределение по труду в зависимости от вложений в человека (от «человеческого каптала»). Возрастает значение мотивации к труду и знаниям.
С другой стороны, в развитой рыночной экономике, когда товарность приобретает универсальный характер, и рабочая сила становится товаром, усиливается экономическая зависимость труда от капитала.
В условиях раннего капитализма, капитализма первой половины XIX века цена рабочей силы могла принимать нулевое значение, допускалось, что уровень заработной платы может быть ниже прожиточного минимума, а непременным спутником становится безработица.
Принуждение к труду в условиях либеральной рыночной системы обеспечивается дорогой ценой — страхом потерять работу и неуверенностью в завтрашнем дне. Однако первичное распределение доходов не является сугубо экономической категорией, оно подчиняется не только действию экономических законов. Оно представляет собой также социальное явление, отражает историю противостояния труда и капитала, историю становления рабочего класса, возрастания его организованной силы и социальных достижений как на уровне предприятия, так и в масштабах всей страны.
XX век стал веком утверждения политических и социальных прав рабочего класса. В странах развитой рыночной экономики в законодательном порядке устанавливают гарантированный минимум заработной платы и вводятся правовые нормы, регулирующие режим труда и отдыха. Во второй половине XX века было немало сделано для развития экономической демократии на предприятии, активизировалось участие рабочих в управлении производством и собственностью, возросла роль коллективных договоров в сфере трудовых отношений. Одновременно повысилась социальная ответственность предпринимателей перед рабочими и местным сообществом. Все это создало серьезные предпосылки для социального партнерства в трудовой сфере в современном обществе.
Анализ экономических результатов переходных процессов
Для выявления социальных последствий развития Казахстана в условиях экономической реформы целесообразно выделить несколько этапов, различаюпщхся как по глубине трансформации экономических отношений, так и по главным направлениям реформ.
Старт процессу реформирования экономических отношений был дан в бывшем СССР в конце 1980-х годов, когда стала очевидна стагнация экономики и необходимость изменения системы управления ею. Реформа проводилась под углом внедрения в экономику принципов хозяйственного расчета. Была сделана попытка коммерциализировать деятельность предприятий, не изменив при этом фундамента социалистической экономики — государственной собственности на средства производства. Принятые в эти годы «Закон о государственном предприятии» и «Закон о кооперативах» дали некоторую свободу в экономической деятельности и импульс развитию предпринимательской активности.
Однако в сущности эта реформа не затрагивала взаимоотношений государства с товаропроизводителями и на определенном этапе привела к возникновению центробежных тенденций и «регионального эгоизма». Кризис в экономике бывшего СССР принял открытую форму и по существу явился основной причиной его политического распада.
В этот период в Казахстане группой ученых-экономистов под эгидой Госплана была разработана первая Концепция экономической независимости Казахстана. Она предусматривала собственность Казахстана на недра и землю, финансовую самостоятельность, либерализацию внешней торговли и ценообразования.
Второй этап реформы начался в 1990 г. В декабре 1991 г., когда Казахстан провозгласил свою независимость, экономическая реформа приобретает качественно новый характер. Был провозглашен курс на разгосударствление и приватизацию, Конституция Республики Казахстан впервые определила право частной собственности. Таким образом, было создано необходимое условие для развития рыночных отношений в экономике, что также требовало коренной перестройки финансовой системы.
Однако в это время Казахстан не имел возможность проводить самостоятельную монетарную политику, имея единую денежную систему с другими государствами бывшего СССР.
Сложилась ситуация, когда государства - страны СНГ договорились по многим проблемам, но не достигли соглашения по координации денежно-кредитной политики, когда сразу появилось много центров эмиссии одной валюты. Рубль стал иметь разную покупательную способность в разных странах.
Отсутствие денежных рычагов значительно ограничивало возможности макроэкономической стабилизации. Более того, сохранение в рублевой зоне вновь образовавшихся суверенных государств создало проблему слабо контролируемых эмиссионных центров, что подстегнуло инфляционные процессы в экономике. Тем не менее, в условиях глубокой интеграции экономик России и Казахстана, для Казахстана введение национальной валюты было болезненным и вынужденным шагом. Разрушение системы централизованного планирования в условиях сформировавшихся рыночных регуляторов привело к нарушению сложившихся хозяйственных связей и усилению спада производства, кризису неплатежей.
Несмотря на слабость макроэкономической политики в Казахстане в этот период, в то же время имели место значительные сдвиги в плане структурных преобразований экономики. В 1992 г. было подписано первое соглашение о займе с Международным валютным фондом, который устанавливал целевые показатели разгосударствления и приватизации, а также либерализации цен и внешнеэкономической деятельности.
Введение национальной валюты дало возможность Казахстану проводить комплексную экономическую политику. Акцент в это время был сделан на достижение финансовой стабилизации.
Инфляция в Республике по состоянию на 31 декабря 1994 г. достигла угрожающего размера и без решения этой проблемы выход из экономического кризиса был невозможен.
В результате предпринятых антикризисных мер макроэкономическая ситуация в Республике значительно улучшилась. Уровень инфляции снизился по состоянию на 31 июля 1997 г. до 16,4%, потребительские цены возросли на 60%, тогда как в 1994 г. они увеличились в 12,6 раза. Сохранялась относительная устойчивость национальной валюты Республики. Средний курс тенге к доллару США в 1994 г. составил 35,64 тенге, в 1995 г. - 60,95 тенге за доллар, а в 1996 г. - 67,3 тенге. Постепенно уменьшалась ставка рефинансирования Национального банка. Если на конец 1994 г. она составила 230%, то в 1996 г. - достигла 35,0%, а с июля 1997 г. установилась на уровне 21% годовых. Золотовалютный резерв Национального банка на 30 июля 1997 г. составил около 2 млрд. долларов США, что соответствует почти трехмесячному объему импорта товаров и услуг.
Предпринятые меры по стимулированию экспорта и ограничению импорта позволили добиться положительного торгового баланса страны.
Резкое снижение инфляции в 1995 г. позволило остановить сокращение реальной заработной платы в народном хозяйстве и добиться ее прироста на 3-5% к уровню 1994 г. - на 3,6%, в 1997 г. -на 5,7%.
Особенности финансово-бюджетных отношений переходного периода
Внутригосударственные фискальные отношения Казахстана, как и других союзных республик в бывшем СССР, строились по многоуровневому принципу, т.е. подчинения нижестоящего уровня управления вышестоящему. Распад СССР привел к устранению центрального союзного уровня системы, нижние - казахстанские уровни, начиная с республиканского, составили наследство для переходного периода.
Первоначально Казахстан как бывшая союзная республика сохранял сложившиеся фискальные отношения между оставшимися уровнями управления. Общая потребность в финансовых ресурсах исчислялась по нормативам затрат. Для того чтобы определить остаточную потребность в финансовых средствах, поступающих из соответствующей доли регулируемых налогов и субвенции, из общей потребности в финансовых ресурсах вычитали доходы от местных налогов. Казахстан, как и другие среднеазиатские советские республики, в допереходный период оставлял у себя все 100% доходов от налога с оборота, 20% налога на прибыль предприятий. Кроме того, Казахстан получал крупные субвенции из союзного бюджета, что составляло 1А часть всех доходов республиканского бюджета.
Распад бывшего СССР и прекращение поступлений субвенций из центра весьма негативно отразилось на бюджете Казахстана и уровне жизни его населения. С другой стороны, появилась возможность распоряжаться всеми доходами от налога на прибыль предприятий.
На формировании самостоятельной бюджетной политики Казахстана сказались искусственно заниженные цены на природные ресурсы, а также необходимость финансировать своими силами социальную сферу, в том числе пенсионную систему.
Осуществление трансформационных процессов предполагает выбор соответствующей финансовой системы, которая должна быть адекватной децентрализации власти.
В изменившихся условиях финансирования социального обеспечения должно быть закреплено в обязанностях центральных республиканских органов власти.
Включение государственных предприятий в рыночные отношения привело к их отказу от функций предоставлять социальные услуги. Поэтому предстояло закрепить эти обязанности за различными уровнями власти с учетом того, что бюджетные ограничения могут создать известные трудности в предоставлении даже минимально необходимого объема социальных услуг.
В условиях становления рыночной экономики и новой государственности в Республике Казахстан формируется система государственных финансов, требующая адекватного реформирования налогово-бюджетного законодательства. Основы бюджетной политики государства определены Указом Президента Республики Казахстан «О бюджетной системе Республики Казахстан». Согласно Указу, в начале переходного периода ежегодный бюджет включал все правительственные доходы и расходы. Внебюджетные доходы и расходы разрешены только в соответствии с действующим законодательством. Требования и цели бюджетного процесса, а также ответственность по составлению и исполнению республиканского бюджета Казахстана, определяются согласно закону. Этот закон Республики Казахстан отражает экономические и фискальные цели Правительства, установленные для удовлетворения потребностей населения республики.
Ежегодный бюджет Республики Казахстан, согласно Указу, должен включать необходимые данные для того, чтобы информировать население республики о бюджетной стратегии, политике и использовании доходов и других средств, предназначенных для исполнения бюджета, что позволит Парламенту принимать обоснованные решения по утверждению бюджета. При этом создается система финансового контроля и отчетности, гарантирующая целевое расходование бюджетных средств, не допускающая превышение дефицита, кредитов и других ограничений, установленных в утвержденном бюджете. 24 декабря 1996 г. утвержден закон Республики Казахстан «О бюджетной системе», дополненный в июне 1997 г. Этот Закон регулирует финансовые отношения, складывающиеся в процессе формирования в республике бюджетов различных уровней, определяет процесс разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за их исполнением.
Необходимость реформирования бюджетной системы вызвана достижением Казахстаном качественно определенного уровня в эволюционном развитии. Выход Республики на международную арену требует приведения законодательной базы к соответствующим мировым стандартам. Кроме того, совершенствование законодательства о бюджетной системе продиктовано необходимостью привести в соответствие бюджетную систему с принятой в августе 1995 г. Конституцией, которая внесла изменения в государственное устройство страны. Избрание двухпалатного парламента само по себе откорректировало процедуру рассмотрения государственного бюджета и закона о республиканском бюджете. Одновременно было необходимо обозначить построение и принципы формирования доходной части бюджета и в связи с принятием Налогового Кодекса.
Согласно Закону «О бюджетной системе» бюджет принимается лишь на первый квартал в форме финансового плана. Президент Республики Казахстан издает на этот счет Указ, который действует до утверждения Парламентом республиканского бюджета. Вместо Контрольной Палаты при Верховном Совете Республики Казахстан создан независимый от представительного и исполнительного органов Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета. Бюджетная система предусматривает также и тактику поведения при введении в стране чрезвычайного положения. Она согласует многие направления ранее принятых нормативных актов. В законе также предусмотрено, что предложения, влекущие за собой увеличение расходной части или уменьшение доходной, требуют положительного заключения Правительства. В законе предусмотрены условия секвестирования бюджета.
Разработан особый механизм защиты бюджетных средств, выделяемых для развития социальной сферы. Для того чтобы они не направлялись на решение проблем производственного сектора, распоряжения вышестоящих органов, предусматривающие снижение доходной части бюджета или дополнительные расходы, должны быть подкреплены реальными финансовыми источниками.
Государственные минимальные социальные стандарты как основа разработки финансовых нормативов социального развития
Анализ социальных последствий экономических преобразований переходного периода позволил выявить негативное влияние общеэкономического спада на уровень и качество жизни населения 5 . Это дает возможность рассматривать запуск экономического роста в качестве главного фактора изменения ситуации в социальной сфере. Как свидетельствуют данные оценочного прогноза» в национальной экономике Казахстана ожидаются положительные сдвиги, обусловленные оживлением промышленного производства. По прогнозу на период 2000-2002 гг. темпы роста ВВП могут возрасти до 7% и достигнуть в среднем за год 5,4%, что в целом соответствует средним показателям для государств переходного типа. В связи с этим экономическая стабилизация в Республике Казахстан приведет к повышению ее рейтинга с 14 места в 1997 г. (табл. 28) на 11-е место к началу 2003 года. Это возможно при условии, что в этом периоде объем ВВП по сравнению с 1989 г. составит не менее 75,6%, а по отношению к 1997 г. возрастет не менее, чем на 30%. Прогнозируемые темпы роста ВВП и экономическое оживление создают благодатную основу для улучшения потребления населения. Согласно прогнозу, к началу 2003 г. соотношение темпов роста среднедушевых товарооборота и ВВП в Казахстане достигнет 1,188, а темпов роста инвестиций к темпам роста ВВП - 1,236. Улучшится соотношение реального роста ВВП к его номинальному изменению и составит 0,998, что означает ослабление инфляции и стабилизацию денежного обращения. Перечисленные факторы создают предпосылки для улучшения соотношения частного (индивидуального) потребления (0,998), темпов роста реально заработной платы (0,963 к темпам роста ВВП). Прогнозируемые результаты, безусловно, могут быть достигнуты, если экономические реформы будут согласовываться с социальными, а экономическая эффективность с социальной справедливостью. Это может быть осуществлено при условии реализации активных позиций государства в социальной сфере. В Конституции Республики Казахстан записано, что Казахстан «утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы». Это означает, что государство берет на себя обязательства перед народом по созданию условий для социального развития и социальной защите граждан. Эти обязательства конкретизируются в Социальной доктрине РК, которая призвана определить новый тип взаимоотношений государства и общества в переходный период. Глубокие социальные реформы невозможно провести, если большая часть общества не признает их справедливыми, исходя из присущей этому обществу шкалы ценностей. Евразийскому менталитету свойственны ценности коллективизма, человеческой солидарности и сострадания. Социальная политика государства должна быть нацелена на обеспечение экономической безопасности общества путем регулирования его жизнедеятельности на основе современных социальных индикаторов и критериев. Последние определяют пороговые значения показателей социальной жизнедеятельности, за которыми наступает социальный взрыв, катастрофа. Переход через эти границы не- допустим, так как он чреват такими социальными последствиями, которые делают невозможным дальнейший процесс экономического реформирования общества. Большая часть этих индикаторов известна из мировой практики и отработана в развитых странах. К ним относят такие важнейшие социальные показатели как суммарный коэффициент рождаемости (среднее число детей, рожденных жейщиной в фертильном возрасте); ожидаемая продолжительность жизни населения; коэффициент старения населения (доля лиц старше 65 лет в общей численности населения); соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных групп населения (коэффициент Джини); доля населения, находящегося на пороге бедности; соотношение минимальной и средней заработной платы; естественный уровень безработицы) " . Главная задача социальной политики государства, как представляется, состоит в том, чтобы фактические значения социальных показателей не выходили за рамки предельно допустимых. Кризисные явления в экономике, ограниченные финансовые возможности страны не позволяют обеспечить стабильное финансирование социальной сферы, развивать ее материально-техническую базу. Сохраняется тенденция к сокращению доли бюджетных средств в общей сумме финансовых ресурсов, направляемых на финансовое обеспечение социальных мероприятий. В этих условиях в качестве первоочередных мер для финансового обеспечения реформ в отраслях социальной сферы необходимо: разработать государственные минимальные социальные стандарты, предназначенные для определения гарантированного минимума бюджетных расходов на социальную сферу, концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социальной политики, соблюдения конституционных прав граждан Казахстана; провести глубокий и всесторонний анализ существующей системы государственных социальных гарантий и льгот, оценку их адекватности в качестве инструментов социальной защиты, рассмотреть возможности усиления их адресной направленности; обеспечить стабильное финансирование расходов на социально-культурные мероприятия в соответствии с утвержденными показателями бюджетов всех уровней; совершенствовать систему межбюджетных отношений (определение трансфертов) путем более полного учета расходов на содержание и развитие социальной сферы в областях Республики. Действующий порядок формирования бюджетов областей Республики Казахстан и местных бюджетов нуждается в совершенствовании нормативной базы, позволяющей устанавливать минимальную потребность в бюджетных средствах, необходимых для реализации основных конституционных гарантий граждан. В связи с этим стано-- вится насущной разработка системы государственных минимальных социальных стандартов в качестве основы для формирования областных и местных бюджетов.
