Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и экономические основы зонирования меж-селенных территорий 10-52
1.1 Понятие, экономическое значение и обоснование необходимости зонирования межселенных территорий 10-21
1.2 Совершенствование классификации территориальных зон для целей управления межселенными территориями 21-32
1.3 Основные этапы, порядок и задачи зонирования межселенных территорий и его роль в развитии экономики региона 32-52
Глава II. Современное состояние, оценка качества и классификация земель Белгородской области 53-94
2.1 Земельный фонд Белгородской области и характеристика его использования 53-84
2.2 Методика расчета интегрального показателя оценки качества земель сельскохозяйственного назначения 84-92
2.3 Особенности оценки качества земель по эффективности их использования под кормовые угодья 92-94
Глава III. Планирование и организация рационального использования земель Белгородской области на перспективу и их экономическая эффективность 95-132
3.1 Территориальное зонирование земель сельскохозяйственного назначения на основе классификации почв (земель) по их пригодности для использования в сельском хозяйстве 95-112
3.2 Планирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны на основе территориального зонирования : 112-121
3.3 Оценка экономической эффективности территориального зонирования земель сельскохозяйственного назначения 122-132
Выводы и предложения 133-136
Библиографический список 137-146
Приложения 147-163
- Совершенствование классификации территориальных зон для целей управления межселенными территориями
- Основные этапы, порядок и задачи зонирования межселенных территорий и его роль в развитии экономики региона
- Методика расчета интегрального показателя оценки качества земель сельскохозяйственного назначения
- Планирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны на основе территориального зонирования
Введение к работе
Актуальность темы. Уникальное значение земельных ресурсов в жизнеобеспечении общества определяет особое внимание к организации эффективного управления ими.
Особую остроту эти вопросы приобретают на современном этапе, когда идет интенсивный процесс создания и укрепления земельных отношений нового типа, основанных на многообразии форм собственности на землю, появлении частной земельной собственности и развитии многоукладной экономики и земельного рынка.
Институт «земельной собственности» в любом государстве должен предусматривать возможность реализации земельным собственником своих прав по владению, пользованию и распоряжению своим земельным участком.
Земельные сделки, приобретающие массовый характер, требуют обеспечения юридической чистоты прав на земельные участки, полноты описания самих участков, их правового статуса, определения видов разрешенного использования и экономической ценности. Только в этом случае может развиваться цивилизованный земельный оборот, а земельные ресурсы стать движущей силой развития экономики страны и привлечения в нее инвестиций.
Не менее важное значение в условиях усиливавшихся процессов деградации земель имеет организация рационального землепользования, и ведение хозяйства на основе научно обоснованных взаимосвязанных технологических и организационных мероприятий, включающих оптимизацию организации земельных угодий, введение севооборотов, применение способов обработки почв в соподчиненности их с природной направленностью, приспособление методов и способов землепользования к свойствам земельных участков, с изменением этих свойств в сторону потребностей общества без нарушения общей устойчивости геосистем.
И в том, и другом случаях, одним из способов решения этих задач является зонирование территории.
Практика показывает, что если вопросы градостроительного зонирования территорий проработаны достаточно полно и апробированы при разработке генеральных планов поселений, то вопросы зонирования межселенных территорий в настоящие время не решены вообще.
Отсутствие материалов зонирования межселенных территорий приводит к существенным сложностям в установлении правового режима и условий использования земель, неэффективному применению экономического механизма регулирования земельных отношений и вызывает трудности в управлении земельно-имущественным комплексом муниципальных и иных административно-территориальных образований, в организации рационального использования и охраны сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного значения.
Необходимость определения критериев и методов выделения территориальных зон, их классификации, а также использования данных территориального зонирования при регулировании земельных отношений и управлении земельными ресурсами делает тему диссертационного исследования актуальной.
Состояние изученности проблемы.
На необходимость зонирования территории как инструмента управления земельными ресурсами, планирования и организации рационального использования земель и их охраны неоднократно указывали академики Россельхозакадемии, С.Н. Волков, Н.В. Комов, В.В. Милосердов, В.Н. Хлыстун, члены – корреспонденты Россельхозакадемии А.А. Варламов, П.Ф. Лойко, А.П. Огарков, а также ученые землеустроители и экономисты Д.Б. Аратский, В.Р. Беленький, В.А. Вашанов, С.А. Гальченко, Т.А. Емельянова, Н.А. Кузнецов, С.И. Сай, А.А. Фадеев и др.
Из зарубежных ученых определенный вклад в разработку вопросов территориального планирования и зонирования внесли Г. Гаттербауэр, Ф. Грайф, Э. Гайссе, В. Зехер и др.
Имеется целый ряд полезных работ по эколого-ландшафтному и агроэкологическому зонированию территории, типизации и классификации земель сельскохозяйственного назначения.
В целом же система зонирования межселенных территорий в системе землеустройства практически не разработана.
Целью диссертационной работы является разработка теоретических и методических основ зонирования межселенных территорий субъекта Российской Федерации и использования его данных для управления земельными ресурсами региона.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:
– теоретически обосновано понятие, экономическое значение и необходимость зонирования межселенных территорий в ходе выполнения землеустроительных работ;
– проанализировано состояние работ по зонированию межселенных территорий в системе градостроительной и землеустроительной документации;
– разработана классификация территориальных зон для целей управления межселенными территориями и землеустройства;
– разработан механизм формирования правового режима и определения землеустроительного регламента земельного участка, используемого для сельского хозяйства;
– обоснованы задачи, этапы и порядок зонирования межселенных территорий и его роль в развитии экономики субъекта Российской Федерации;
– осуществлено зонирование земель сельскохозяйственного назначения субъекта Российской Федерации на основе оценки качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве и оценена его экономическая эффективность.
Объектом исследования являются межселенные территории Белгородской области, составляющие 86,7% всех земель данного субъекта Российской Федерации. В этом субъекте Российской Федерации наиболее явно вступают в противоречия требования развития промышленности, транспорта, энергетики, градостроительства с задачами устойчивого развития сельской местности и охраны природы, то есть фактически противоречия между обществом и природой.
Предметом исследования являются процессы и методы зонирования межселенных территорий, как функции управления земельными ресурсами субъекта Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Теоретической и методологической базой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам регулирования землепользования и землеустройства, территориального планирования и зонирования.
При подготовке диссертации изучены нормативные правовые акты Российской Федерации и зарубежных стран в области управления земельными ресурсами, развития землепользования и территориального зонирования, а также опубликованная по этим вопросам литература и инструктивно-методические рекомендации.
Диссертация базируется на обширной информации о состоянии и использовании земель в Белгородской области, развитии земельных отношений и земельного рынка.
Для решения поставленных задач использовались следующие методы и приемы научного исследования: аналитический, монографический, системного анализа и сравнений, экономико-математический, экономико-статистический, балансовый. Применялся также метод экспертных оценок.
Научная новизна диссертации заключается в следующем:
– дан научный анализ нормативного правового обеспечения и практического осуществления зонирования межселенных территорий в Российской Федерации, а также обобщен опыт территориального планирования и зонирования в развитых зарубежных государствах;
– впервые в землеустроительной науке определено понятие, установлено экономическое значение и доказана целесообразность и необходимость землеустроительного зонирования межселенных территорий;
– усовершенствована классификация территориальных зон для целей управления земельными ресурсами субъекта Российской Федерации, в соответствии с которой впервые разработана методика установления правового режима и землеустроительных регламентов земельных участков, обеспечивающих их рациональное использование и охрану, а также применение экономического механизма регулирования землевладения и землепользования;
– проведено зонирование территории Белгородской области на основе оценки качества и классификации земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве;
– даны рекомендации по использованию материалов зонирования территории для совершенствования государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, планирования и организации рационального использования земель и их охраны, осуществления земельного контроля и мониторинга земель, а также для регулирования земельного рынка;
– дана оценка экономической, экологической и социальной эффективности зонирования земель сельскохозяйственного назначения.
Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при выработке конкретных предложений по организации и совершенствованию системы управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также при прогнозировании бюджетных поступлений за счет платы за землю.
Достоверность исследований подтверждается их широкой апробацией, используемыми методами сбора статистических данных их обработки и оценки, а также экспертными оценками ученых и специалистов, изучающих экономические вопросы землеустройства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы соискателя по диссертации нашли отражение в 6 опубликованных научных работах объемом 2,15 печатных листов, в том числе выполненных лично соискателем – 1,65 п. л., а также в автореферате.
Автор выступал с докладами на трех научных конференциях, проведенных в Государственном университете по землеустройству (2004-2007 гг.), на Всероссийской научно-практической конференции «Земля и недвижимость в России. Государственный кадастр объектов недвижимости – одна из основ фискально-правовой системы государства» (апрель, 2005 г.); на конференции «Роль института государственной регистрации в реализации приоритетного проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» (май, 2006).
Являясь руководителем российско-финской программы международного сотрудничества в области управления земельными ресурсами выступал на совместных семинарах с докладами (2005, 2007 г.г.).
Материалы исследований автора использованы при разработке «Схемы использования и охраны земель Белгородской области» и положены в основу зонирования земель сельскохозяйственного назначения этой области.
Объем и структура диссертации. Диссертация общим объемом 163 страниц состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, состоящего из 134 наименований, 5 приложений, включает 38 таблиц и 20 рисунков.
Совершенствование классификации территориальных зон для целей управления межселенными территориями
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под межселенными понимаются территории, находящиеся вне границ поселений.
В различных регионах Российской Федерации межселенные территории занимают площадь от 85 до 99%. В Белгородской области межселенные территории составляют 86.7% всех земель данного субъекта Российской Федерации.
Если управление городскими территориями в нашей стране развито достаточно хорошо и осуществляется на основе Генеральных планов развития поселений, составной частью которых являются материалы градостроительного зонирования, то межселенные территории практически не охвачены зонированием вообще. Это приводит к существенным сложностям в установлении правового режима и условий использования земель, неэффективному применению экономического механизма регулирования земельных отношений и вызывает трудности в управлении земельно-имущественным комплексом муниципальных и иных административно-территориальных образований.
Во всех экономически развитых государствах межселенные территории являются, как правило, сельскими. К ним также относятся и лесные угодья. Правительство этих стран и администрации муниципалитетов уделяют самое пристальное внимание их эффективному и устойчивому развитию.
Например, во Франции национальный Закон об ориентации территориального устройства и развития от 4 февраля 1995 г. провозглашает принципы равноправного развития всех территорий страны. В отличие от Закона о земельной ориентации от 30 декабря 1987 г., где сельские территории рассматривались как «неиспользуемый земельный резерв», в последнем законе предусматривается комплексное развитие сельских территорий на основе планов и проектов обустройства земель и их охраны. Этому способствует также и Закон об усилении охраны окружающей среды (1995 г.).
В конце 90-х годов государство констатировало, что проводимая в предшествующие 30 лет политика территориального устройства и регионального развития оказалась недостаточно эффективной и не обеспечила рациональное использование и охрану земель. Это определило современную земельную политику Франции, опирающуюся на землеустроительные меры, гармоничное развитие и зонирование всех территорий.
В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации определено, что с января 2008 г. «... не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами» (Федеральный закон от 29.12.2004 г. №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон от 21.07.2005 г. №111-ФЗ).
Учитывая то, что документы территориального планирования, градостроительные регламенты, как составные части Правил землепользования и застройки согласно п. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации вообще не устанавливаются для земель лесного, водного фондов, земель запаса, большей части особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения более 90% всех земель страны (86.7% земель Белгородской области) не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а следовательно, и находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования. Поэтому для всех выше названых категорий земель, а это, как правило, межселенные территории, включая продуктивные земли сельскохозяйственного назначения, необходимо проведение зонирования территории с определением правового режима, регламентов землепользования и правового статуса земельных участков на перспективу.
Основные этапы, порядок и задачи зонирования межселенных территорий и его роль в развитии экономики региона
Изменение целей и содержания зонирования межселенных территорий требует совершенствования порядка разработки землеустроительной документации в общей системе планирования развития землепользования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также включения в состав землеустроительной документации новых видов разрабатываемых землеустроительных планов и проектов.
В этой связи на уровне субъектов Российской Федерации, а затем в информационной, технологической и логической взаимосвязях— на уровне муниципальных районов и муниципальных образований предлагается разрабатывать схемы зонирования межселенных территорий и схемы (дежурные карты) зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ) соответствующего административного уровня.
Схемы зонирования территорий необходимо разрабатывать в составе схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации, схем землеустройства территорий муниципальных образований или в качестве самостоятельного землеустроительного документа. Основная задача схем зонирования территорий - произвести распределение земель по категориям, подкатегориям, формам собственности и угодьям на перспективу и обосновать основные виды и параметры разрешенного использования земельных участков. Данные схемы необходимо разрабатывать на срок 15 лет с первоочередным 5-летним периодом их основания.
Схемы (дежурные карты) зон с особыми условиями использования территорий следует разрабатывать для установления ограничений (обременении) в использовании земельных участков и учёта сервитутов. В последующем данные схемы (карты) будут использоваться при разработке кадастровых паспортов (планов) земельных участков и в ходе землеустроительного проектирования.
Основные этапы и стадии планирования развития землепользования региона, предлагаемые нами, а так же взаимосвязь землеустроительной и градостроительной документации показаны нарис. 3.
Таким образом, к числу главных видов землеустроительной документации, которую необходимо разработать при осуществлении зонирования межселенных территорий в регионе необходимо отнести следующие: — схему землеустройства территории субъекта Российской Федерации, в составе которой или самостоятельно следует составить схему зонирования территории субъекта Российской Федерации с землеустроительными регламентами; — схемы землеустройства территорий муниципальных районов и образований, включающие схемы зонирования территорий муниципальных районов и образований и соответствующие землеустроительные регламенты; — схемы (дежурные карты) зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ); -проекты территориального землеустройства по установлению границ, местоположения и площадей территориальных зон различного порядка.
Если вопросы установления категорий земель в схеме землеустройства различного уровня достаточно исследованы в землеустроительной науке и опробованы на практике, то порядок разработки дежурных карт зон с особыми условиями использования территорий требует дальнейшего рассмотрения.
Исходя из опыта разработки дежурных земельно-кадастровых карт, дежурных карт зон с особыми режимами использования земель (ЗОРИЗ), изученного нами, предлагается следующий порядок разработки дежурной карты (схемы) зон с особыми условиями использования территорий: - подготовительные работы; - составление карты и вычисление площадей ЗОУИТ; - рассмотрение, согласование и утверждение документации; - изготовление и выдача документов заказчику.
В процессе подготовительных работ осуществляется сбор, изучение, анализ и систематизация действующих законодательных, распорядительных, инструктивно-нормативных, проектно-изыскательских, планово-картографических, земельно-кадастровых и других документов, материалов и разработок, содержащих информацию об образовании, размещении и параметрах режимных и режимообразующих объектов и их ЗОУИТ; оценка возможности и целесообразности использования информации; изготовление планово-картографической основы.
Методика расчета интегрального показателя оценки качества земель сельскохозяйственного назначения
В соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве» оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве.
При этом имеются ввиду не только характеристика земель по отдельным признакам (гранулометрический состав, эрозия, засоление, избыточное увлажнение, каменистость и пр.), а полноценная комплексная характеристика земель по уровню их плодородия, по их производительной способности, раскрывающая ресурсный потенциал сельскохозяйственного производства Российской Федерации и отдельных её территорий, свидетельствующая о пригодности использования земель под различные виды сельскохозяйственных угодий, о возможности выращивания и потенциальной урожайности основных сельскохозяйственных культур, о потенциальной эффективности различных отраслей сельского хозяйства.
Исходя их этого качество земли должно оцениваться по: — пригодности для использования под различные виды сельскохозяйственных угодий; — ассортименту сельскохозяйственных культур, которые могут выращиваться на земельном участке; -уровню нормативной урожайности сельскохозяйственных культур и естественного травостоя; — уровню нормативных затрат на возделывание и уборку культур, на поддержание плодородия почв.
Оценка качества земель базируется на информации о естественных признаках земель (свойствах почв, климата, рельефа, естественной растительности и проч.), которая содержится в материалах почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, а также в других источниках.
На основе этой информации изучается возможность использования земель под различные виды сельскохозяйственных угодий (пашню, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища) и оценивается уровень плодородия земель.
Из параметров, характеризующих агрохимическое состояние пахотного слоя, исключаются сильно варьирующие в пространстве и во времени (кислотность, подвижные формы фосфора и калия), что обеспечивает устойчивость показателей качества земель на длительный период.
При этом имеется ввиду, что соответствующие агрохимические показатели пахотного слоя почв оптимизируются до нормативного уровня зональными технологиями выращивания сельскохозяйственных культур.
Главными критериями качества земель являются экономические. Наличие расчетного чистого дохода при выращивании сельскохозяйственной продукции является критерием пригодности земель для сельскохозяйственного производства, а его величина — критерием уровня плодородия земель.
Использование экономического инструмента позволяет количественно охарактеризовать качество земель как по отдельным вышеперечисленным признакам качества (потенциальная урожайность сельскохозяйственных культур, затраты на выращивание культур и др.), так и по их совокупности, где в качестве комплексного показателя выступает зерновой эквивалент.
Вместе с тем, использование экономических методов в этом случае подчинено правилам, обеспечивающим сопоставимость сравнительной оценки качества земель различных территорий Российской Федерации, позволяющим увязать различия в качестве земель только с природными условиями и исключить возможное влияние на результаты оценки условий рынка, региональных и местных экономических условий сельскохозяйственного производства, факторов местоположения. Земельные объекты, находящиеся в идентичных природных условиях, должны характеризоваться одинаковыми показателями качества земли.
По этой причине в расчетах экономических показателей, необходимых для оценки качества земель, используются единые для всей территории Российской Федерации цены на продукцию сельского хозяйства, расценки оплаты труда, тарифы на электроэнергию, цены на горюче-смазанные и другие материалы.
Планирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны на основе территориального зонирования
Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О землеустройстве» создают правовую основу решения задач по планированию и организации рационального использования земель и их охраны.
Земельный кодекс Российской Федерации установил основные принципы земельного законодательства.ив том числе: - приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; - приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; - деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории с учетом природных, социальных и экономических факторов; — все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельного участка; — регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Если эти принципы рассматривать не как отдельные положения, а как систему требований к организации использования и охране земель, то наиболее целесообразная и эффективная реализация этих требований может быть достигнута через процесс планирования использования и охраны земель на уровне Российской Федерации, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне в рамках землеустроительной и градостроительной деятельности.
В соответствии со статьей 14 Федерального закона «О землеустройстве» планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводится в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территории и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Исходя из этого, основными задачами планирования и организации рационального использования и охраны земель являются следующие: — определение долгосрочной и краткосрочной перспективы развития территорий и рационального использования земель всех категорий независимо от форм собственности на землю и форм хозяйствования; — подготовка предложений для принятия решений по предоставлению (перераспределению) земель с учетом потребности всех отраслей экономики: агропромышленного комплекса, лесного хозяйства, развития городов и других поселений и систем расселения, промышленности, транспорта, горнодобывающих отраслей, территорий природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, историко-культурного назначения; — формирование государственного фонда перераспределения земель и иных целевых земельных фондов с целью обеспечения земельными участками граждан для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, индивидуального жилищного и дачного строительства, организации крестьянских (фермерских) хозяйств, резервов земель для государственных й муниципальных нужд; — проведение мероприятий по охране земель. Процесс планирования рационального использования и охраны земель должен исходить из следующих основных положений: — планирование должно проводится на основе чётко сформулированных главных задач на планируемый период, соотнесенных с реальными ресурсами для их осуществления; — основываться на интеграции экономических, экологических и социальных действий; — охватывать в единую сферу действий государственный, муниципальный и частный секторы экономики и все категории земель; — опираться на адекватные законодательные и нормативные акты, создающими в своей совокупности необходимый хозяйственный и другие механизмы; — отличаться иерархичностью различных уровней в решении задач общенационального, регионального, местного значения, обеспечивать преемственность принимаемых решений и согласованность отраслевых мероприятий. Планирование и организация рационального использования земель и их охраны должны осуществляться на основе социально-экономических программ развития территорий, землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной документации.
Планирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны является составной частью системы комплексного планирования использования и охраны всех земель субъекта Российской Федерации, т. к. развитие отраслей экономики, расширение населенных пунктов, создание особо охраняемых территорий и объектов, наличие вопросов с землями лесного и водного фондов и др. вызывают необходимость в перераспределении земель по категориям.
Планирование рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны должно быть направлено на совершенствование территориальной организации сельскохозяйственного производства и специализации сельскохозяйственных организаций, оптимизацию структуры сельскохозяйственных угодий и воспроизводство плодородия почв, возможно более полное использование ресурсного потенциала земель в соответствии с их классификацией и природоохранными ограничениями, защиту земель от негативных воздействий, внедрение научно-обоснованных систем ведения сельского хозяйства и адаптивно-ландшафтного земледелия.
